纵向转移支付、制度外部性与企业创新激励※

张开志 高正斌

内容提要：纵向转移支付是调节政府间财政收入分配关系的核心制度与重要工具,对微观层面的公共治理具有内在影响逻辑。基于转移支付与企业创新同趋变动的典型事实提出基本猜想,围绕外部性理论构建分析框架,采用中国上市公司数据与省市两级数据的匹配数据,通过工具变量估计等方法进行实证分析。研究发现,转移支付对企业创新存在稳健的“非中性”影响,显著激励了创新投入、改善了创新结果、延展了创新能力。所有制类型、区位分布、创新阶段会引致差异化的制度外部性表现。机制检验表明,转移支付增强了省市两级政府创新偏好,塑造了创新友好型外部环境、激发了企业创新偏好、助推了创新同群效应;改变了政府税收努力度,降低了企业税费负担、缓解了融资约束、释放了创新要素。不同机制间存在相互加强或弱化的交互作用。文章对构建激励相容的转移支付体系、引导公共资金锚定创新领域、注重政策外部性与协同性等制度设计具有提示意义。

一、引 言

企业创新是经济社会发展的内生动力,决策部门、学术领域与实务层面的有关探索汗牛充栋、从未止息。作为创新的基本组织与微观主体,企业创新既内生于内部治理特征又受外部制度环境约束。由于创新活动具有明显的高风险、长周期、高成本及外部性特征,且创新结果具有使用的非排他性以及收益的非独占性等准公共物品特征,因此创新动机、偏好、决策、行为、过程以及结果皆充满不确定性。自由竞争市场条件下创新动力不足且创新结果通常低于社会最优水平,还容易出现“策略式创新”“骗补式创新”“专利泡沫”等市场失灵“异象”。政府行为的创新助推效应具有理论支撑且久经检验,其逻辑规律在企业数据中被反复考证,研究热点集中于创新企业认定、产权保护、财政补贴、税收优惠、专利资助等一揽子政策(童锦治等,2018;刘诗源等,2020;蔡伟贤等,2022)。随着高投资、高污染、高能耗、低要素成本的粗放驱动路径式微,创新成为高质量发展的关键“支点”与企业发展“命脉”。然而,中国核心技术创新能力同国际先进水平相比仍有一定的数量与结构差距。为此,创新被提升到国家治理的高度并视为建设现代化经济体系的战略支撑。“创新驱动”“企业创新主体地位”“创新是第一动力”等在政府工作报告、战略规划与重要政策文本中词频高现,引导各类创新要素向企业集聚的治理内涵愈发凸显。与此同时,现代财税制度体系也在多措并举地支持企业创新、促进创新成果涌现,除了创新补贴等“靶向性”制度供给以外,转移支付等看似“创新中性”的财政制度对企业创新也存在潜在外部性影响。

1994年分税制改革重塑了“财权上移,事权下移”的非对称财政分权体制特征。为弥补地方财力缺口、平衡区域财力差距、降低公共治理风险,我国逐步建立并完善了纵向转移支付制度(胡祖铨等,2013)。近年来,转移支付总量规模逐年扩增且结构化趋势明显:在预算软约束下,地方政府对转移支付的依赖度居高不下(如图1所示),随着大规模“减税降费”等政策实施,转移支付对地方治理行为的“干预”程度日趋加深。同时,一般性转移支付的稳定增长说明中央政府对地方政府使用转移支付的“赋权”也愈发灵活。“寓活力于秩序”的转移支付制度通过调节地方收支行为进而影响企业创新治理,其可能性体现在:第一,理论层面存在基准逻辑(如图2所示)。在地方政府收入端,转移支付会改变财政收入筹集渠道及努力程度,使融资行为与税收努力发生双重改变,从而表现为公共部门融资对企业融资的挤出以及企业税费负担。在支出端,政府创新偏好意味着企业外部创新环境。转移支付一旦增强了省级创新偏好,会持续向下一级政府传递直至企业创新决策,从而助推创新偏好、行为、结果与创新能力之间的良性反馈与循环促进。尽管地方政府对微观主体偏好具有相对完备的信息,但由于信息不对称及道德风险的存在,转移支付能否通过上述逻辑链条实现创新激励仍有待实证检验。第二,调查研究支持基本判断。基于相关部门的调研发现:作为连接纵向财政关系的纽带,转移支付在资金传导过程中具有调节企业行为的实际效果与政策空间,但缺乏明晰的作用路径,这也验证了本文的基本猜想。第三,数据同趋性特征佐证初步猜想。图3显示按省份分组后的人均转移支付对数与企业创新投入对数、专利申请数量对数、专利授权数量对数均存在明显的同趋变动趋势,验证了宏观转移支付与微观企业创新存在内在关系的初步结论。

图1 转移支付总量、结构特征及地方政府的转移支付依赖度(1)2007年中国实施政府收支分类改革,转移支付口径发生变化,仅列示2006年后的数据特征。实线由上及下分别表示转移支付总量、一般性转移支付数量、专项转移支付数量、税收返还数量。虚线表示转移支付占一般公共预算支出比重,用以衡量转移支付依赖度。转移支付总量与一般性转移支付均逐年上升,专项转移支付与税收返还趋于较低水平。后两者在省市层面数据缺失严重,在县域层面虽完整但仅更新至2009年。基于上述趋势及数据可得性,本文重点关注转移支付制度的整体外部效应而非结构效应。

图2 转移支付与企业创新关系的基本逻辑

图3 转移支付与企业创新变量的同趋变动特征

转移支付制度对企业创新存在外部性影响可能是一个长期被忽视的典型事实。本文的边际创新点在于:第一,从制度外部性角度为企业创新提供新的解释框架。将宏观转移支付与微观企业创新纳入同一分析框架,为评价转移支付的创新激励效应提供理论视角与微观证据,弥补现有研究关注财政补贴等常规性政策工具而忽略转移支付制度外部性的遗憾。第二,从创新周期视角系统呈现企业创新规律。基于创新行为、结果、能力等角度系统检验转移支付的多维效应,丰富文献资料、拓展研究思路。第三,多维度阐释影响机制及机制间的交互效应。基于省市两级政府创新偏好、地方税收努力、公共部门融资挤出等多重作用渠道,探索宏观制度设计与微观企业行为之间的激励相容机制,提升结论解释力与对策建议的科学性。

二、文献综述

早期文献主要探索了转移支付的宏观效应。转移支付直接影响地方政府收支行为,在收入端直观表现为税收努力的变化(Bahl,1971;Leith和 Wren-Lewis,2013)。作为政府征税的替代,转移支付能够降低地方政府的税收努力(乔宝云等,2006)。但一些地区可能策略性降低税收努力以实现从转移支付系统中获益的目标。胡祖铨等(2013)发现了转移支付影响的结构效应:总量转移支付与均等性转移支付抑制了税收努力,但配套性质转移支付则结论相反。当收入风险加大时,地方政府倾向于提高征税努力以增加预防性自有财力从而确保财政可持续。以转移支付波动衡量的“转移支付不确定性”也可能增加企业实际税率。地方政府也可能通过增加生产性支出的方式拉动经济发展以维持收入稳定(刘贯春和周伟,2019)。转移支付在企业税负层面呈现出“援助之手”“攫取之手”“激励陷阱”等差异化政策效果。文献普遍显示转移支付改变了地方政府支出偏好、结构及规模(付文林和沈坤荣,2012;崔志坤和张燕,2017),在引发公共支出“粘蝇纸效应”的同时还会挤出生产性与民生性支出(Dahlby,2011)。此外,转移支付的公共服务均等化效应、经济增长效应、经济差距弥合效应等也广受关注。

随着研究的深入,转移支付对微观企业的影响也逐渐被关注。吕冰洋和张凯强(2018)发现转移支付通过改变地方税收努力来影响纳税人实际税负。地方政府选择降低税收努力或采用低税收竞争策略会引致企业避税行为。地方获得转移支付越多、企业避税程度越高(吉黎等,2015)。同时,转移支付会改变政府补贴行为,其“公共池效应”会加剧补贴的低效率,从而引致“僵尸企业”存在(范子英和王倩,2019)。李香菊和杨欢(2019)进一步发现财政补贴与税收优惠对企业创新投入的激励效应因市场环境优化而增强,税收优惠的持续性影响更强。也有研究直接探索了转移支付与企业创新的关系:唐盟(2023)发现专项转移支付会激励企业扩大固定资产投资,偏向资本增强型技术进步。宋德勇等(2020)认为财力性转移支付通过促进产业结构多元化、增强研发补贴、优化劳动力配置等机制长期促进资源型城市绿色技术创新。毛军等(2021)则验证了宏观转移支付对区域技术转移的积极影响。台航等(2018)研究得出财政分权激励企业从事研发活动的结论。一些研究还试图从制度外部性角度解释环境对创新的影响,但仍局限于政府补助等视角。

现有文献有关转移支付对地方政府行为的影响以及地方政府行为对企业的影响为本文提供了研究视角与结论参考:第一,转移支付通过改变地方政府行为以引起企业外部环境的变化。第二,外部政策环境的变化会传导至企业创新要素层面从而影响创新决策。由此初步判断转移支付与企业创新之间具有内在逻辑关系。然而遗憾的是,鲜有文献探索转移支付制度对企业创新治理的外部性与系统性影响。由于政府提供数以千亿计的补贴用于鼓励企业创新(童锦治等,2018),因此大量文献从财政补贴、税收优惠等“靶向性”创新政策视角考察财政行为的创新效应,并忽略了“普适性政策”对创新的外部性影响,这对于解释企业创新的动因、理解转移支付制度的微观治理效应均略显不足。

三、理论框架与研究假说

企业持续创新需要打破技术层面“内因”与制度层面“外因”的“双重锁定”,不仅依赖于内部资源的合理配置,更需要外部力量引导以重塑内生性发展力量。外部财政税收政策对企业内部治理决策的调节作用尤为凸显。与财政补贴等显性政策不同,转移支付的制度安排及制度演化旨在补充地方财力不足、弥合财力不均等、协调财权与事权失衡,对创新的影响似乎是隐性的。本文尝试构建“转移支付-制度外部性-企业创新”的分析框架并阐释转移支付的制度外部性逻辑。

转移支付对企业创新的影响可分为直接性影响与外部性影响。直接影响路径主要依托“创新型转移支付”等直达资金,直接补偿创新过程中存在的“外部性成本”并缓解融资约束,弥补社会边际收益与边际成本差额,助推“创新补偿效应”。但直接性资金的非连续性与区域分布的非均衡性增加了转移支付政策效果的识别难度。相比之下,外部性影响路径主要依赖一般性转移支付及总量转移支付的政策外溢性。长期承担政策性负担的地方政府也同时面临着转移支付预算软约束,一般性转移支付的获得主体与使用主体均为地方政府,其对地方治理行为的影响将自然地传导至企业层面。地方政府支出偏向、税收努力、融资行为等因转移支付而发生改变,外部环境的改变直接影响企业决策。早期文献普遍认为,地方政府缺乏制定当地促进技术创新财税政策的依据,从而导致相关的财税政策偏少,造成地方政府的创新激励作用受限。转移支付恰恰能够改观上述问题:基于外部性理论,本文认为转移支付会引致地方政府的回应性治理行为,从而动态影响企业创新决策、行为、绩效、质量以及创新能力。庞大的转移支付规模在地方治理中承担着调节作用,基于地方政府行为这一作用渠道,转移支付激励企业创新的潜力能得以释放。同时,转移支付决定因素的多元性、资金传递链条的复杂性、资金结构的多样性决定了其影响的多维性与不确定性,并反映为区域差异、企业差异、创新环节差异。据此提出基本研究假说:

假说1:转移支付对企业创新存在“非中性”影响与正外部性效应,总体上激励企业创新行为并改善企业创新结果。

转移支付具有赋能地方治理的天然属性,其影响创新的方向与程度取决于地方政府各类机制变量。现有理论研究及规范性政策文件鲜有涉及转移支付与企业创新关系的直接信息,但却从地方政府创新偏好、税收努力、企业融资约束三个维度提供了理论启示。第一,由于创新具有高风险等属性,地方政府在既定资金约束条件下缺乏创新动力。转移支付的“公共池属性”对放松地方政府预算约束具有积极调节作用,且相比于税收努力的成本更低。地方政府可能因此改变支出偏向,调整“重生产、轻民生、弱创新”的投资路径依赖,将公共资金配置于科技支出领域。由于地方政府对技术创新的激励缺少严格的标准以供参照实施,其支持的资金类别、标准及额度等具有较大灵活性,企业也可能会从各级政府部门获得预算外经费,其支持强度与范围取决于政府对创新的重视程度(陈强远等,2020)。信号理论与显示性偏好理论认为,转移支付除了直接给予企业资金补助外,还会通过创新偏好释放政府重视创新、社会需要创新的信号及风向标,既有助于优化单个企业对创新的理性预期、增加创新投入,还能助推企业间的“同群效应”,并进一步为企业创新融资提供“认证效应”。如果地方政府创新类支出增加,可以推断当地企业创新依托的制度环境具有激励创新的属性并能起到正向调节作用。据此提出研究假说:

假说2:转移支付能够增进地方政府创新偏好,为企业形成“创新友好型”外部环境,激励创新行为并改善创新结果。

第二,随着分税制改革的推进,中国财政结构中“两个比重”显著提升,但超过90%的税收收入直接来源于企业部门,从侧面反映出历史税负较高的事实。若以“税+费”宽口径衡量,则企业广义税负更高。较高的税费负担将减少企业留存收益与自由现金流,降低经营利润率与研发项目的税后投资回报率,“侵占”企业的创新“风险准备金”,从而对创新形成多重负面激励。降低税费负担有助于释放企业现金流、夯实企业创新的财力基础并提高外部融资可得性,从而激活创新活力(刘诗源等,2020)。转移支付增加地方转移性收入,缓解预算约束并增加预算软约束预期。与征税、收费、发债等筹资类型相比,地方政府获得转移支付的成本较低。地方政府虽然不具有开征税种的权力,但其在征税过程中具有自由裁量权,税费弹性决策空间较大。因此,转移支付会降低税收努力度,同时也意味着企业税费负担下降,从而正向激励企业创新。进一步地,随着转移支付资金数量的增加以及地方政府预算约束持续放松,企业能获得的税费优惠力度也会随之加大,从而构成对企业创新的双重激励。据此提出研究假说:

假说3:转移支付能缓解地方政府预算约束,降低税收努力程度、增强税费优惠力度、降低企业税费负担,从而对企业创新形成正向激励。

第三,由于投入金额大、投资风险高、项目周期长等创新特征,充足的现金流是激发创新活动的前提,因而融资约束被视为激励企业创新的重要因素。企业研发过程所需资金主要来源于内源性融资与外部融资两个渠道,当外部融资不足时,需动用企业自有资金亦即内源性融资方式从事研发活动。与此同时,企业内部与外部天然的信息不对称意味着外部投资者缺乏为创新项目提供资金支持的激励,银行及风险投资者等资金供给方常因创新的不确定性而对其私人部门投资保持审慎与观望态度。相比之下,外部投资者更倾向于投资公共部门的低风险融资项目。因此,公共部门的融资对企业融资存在挤出效应等非中性影响。转移支付能有效缓解地方财政预算约束,降低公共部门融资需求,缓解公共部门对企业融资的挤出作用,从而使企业具有更充分的外部资金用于创新。此外,企业融资约束的放松也会为市场的外部投资者释放企业融资能力与经营能力的积极信号,使其容易获得更多外部投资者的信任,从而进一步拓宽创新融资渠道、增强创新融资能力。据此提出研究假说:

假说4:转移支付有助于缓解地方政府财政压力,降低公共部门对企业融资的挤出作用,从而缓解企业融资约束,优化企业创新行为与创新结果。

四、实证研究

1. 方法与模型设定

构建面板固定效应模型、工具变量模型、中介效应模型、交互项模型以及动态面板模型,考察转移支付对企业创新的多维影响效应、影响机制及机制间的交互作用等问题。考虑到所用数据样本包含所有截面单元,难以排除截距项与解释变量的任意相关性,因而在基准回归部分设定面板固定效应模型(1)。其中,被解释变量RIit代表企业i在第t年的创新行为与创新结果变量,包括创新投入情况、专利申请情况、专利授权情况,解释变量LNICTLit代表企业i在第t年面临的省级人均净转移支付,CONTROLjit代表企业i在第t年面临的第j个控制变量,τt和ξr分别代表时间固定效应与行业固定效应,εit代表随机扰动项。

RIit=α0+α1LNICTLit+α2CONTROLjit+τt+ξr+εit

(1)

内生性检验部分将各省贫困县数量占比、各省中央委员数量与各省实际GDP增长率滞后期的交互项分别作为工具变量进行内生性识别。在机制检验部分,在中介效应模型(2)至模型(4)中选择省市两级政府创新偏好、地方政府税收努力、企业融资约束作为机制变量,考察多重机制,并在模型(4)基础上纳入四类机制变量及其交互项,基于交互项模型(5)检验机制间的交互作用。其中,MECit代表企业i在第t年面临的机制变量。

RIit=β0+β1LNCITLit+β3CONTROLjit+τt+ξr+εit

(2)

MECit=γ0+γ1+γ2LNCITLit+γ3CONTROLjit+τt+ξr+εit

(3)

RIit=ρ0+ρ1LNCITLit+ρ2MECit+ρ3CONTROLjit+τt+ξr+εit

(4)

RIit=r0+r1LNCITLit+r2MECit+r3MECit×MECkt+r4MECit×MECkt×MECmt×MECnt+CONTROLjit+τt+ξr+εit

(5)

拓展性分析部分采用动态面板模型(6)考察转移支付滞后期数据对创新能力的动态影响。其中,被解释变量RIit代表企业i在第t年的创新变量,解释变量LNCITLit-1为滞后期人均转移支付数据,ωt和ηr分别代表时间固定效应和行业固定效应,其他变量含义不变。

RIit=θ0+θ1LNCITLit-1+θ2CONTROLjit+ωt+ηr+εit

(6)

2. 变量与数据说明

被解释变量:基于创新行为与创新结果两个维度衡量企业创新。使用企业研发投入金额对数、企业研发投入占营业收入比例衡量企业创新行为(2)选择企业研发投入作为创新行为变量的原因:第一,研发经费投入一直被视为衡量创新投入的核心指标之一,截至“十二五”规划结束,中国研发经费占GDP的比重仅为2.1%,低于发达国家约3.5%的水平,也低于发展阶段相近的新兴经济体约2.5%的水平。《2022年全国科技经费投入统计公报》显示,研发经费投入比上年增长10.1%,R&D经费按不变价比上年增长7.7%,高于“十四五”规划“全社会研发经费投入年均增长7%以上”的目标。研发经费投入强度(研发经费与GDP之比)为2.54%,比上年提高0.11个百分点,位列世界第13位。可见,尽管中国研发投入持续提升,但与国际先进水平相比仍有差距。因此选择研发投入绝对量及相对量衡量创新行为是合理的。第二,本文意在考察转移支付制度对企业创新的激励效应,而资金投入情况比研发人员数量的变动更容易直接反映企业对外部环境的反应弹性以及行为决策信息。第三,匹配后的数据显示,有关研发人员的信息披露不足、缺失较多,不足以支撑本文样本。;使用专利申请数量对数、专利授权数量对数,以及发明专利、实用新型专利、外观专利授权数量的对数等衡量创新结果。核心解释变量:选择省级人均转移支付对数作为代理变量,避免了其他财政变量与企业创新之间可能存在的反向因果等问题。机制变量:采用省市两级政府的财政科技支出对数作为地方政府创新偏好变量代理变量。采用广义的“税费返还”指标衡量税收努力程度,原因还在于“税”“费”均是影响企业行为的财务因素,地方税收努力不仅反映为“征税”的自由裁量,还体现为“收费”的弹性决策。参照Hadlock和Pierce(2010)等的研究,采用SA指数测算企业融资约束,其优点在于不包含具有内生性特征的融资变量。控制变量:为减轻遗漏变量偏误,依次纳入企业、市级与省级层面的控制变量。在企业层面,规模较大的企业在创新方面具有研发经费、人力资本、平滑风险、融资渠道、研发能力等方面的天然优势,采用企业资产总额对数衡量企业规模。采用年末负债与年末总资产的比值衡量资产负债率。采用企业利润总额衡量企业盈利能力。采用观测年度减去企业成立年份加1的对数衡量企业年龄,体现不同生命周期企业的差异化创新策略。高成长性的企业往往兼具“经营状况良好”与“创新活动频繁”的特征,其持续投资创新领域的动机较强,采用年末总资产增长率衡量企业成长性。风险问题是企业创新面临的核心问题,董事长的自身特征在较大程度上影响企业风险与行为决策,采用兼任职务为董事的公司总数衡量创新风险承担能力。同时,本文还控制了省级与市级层面的相关变量(3)限于篇幅,控制变量及构建方法未列示,备索。变量特征详见表1。。

数据来源与数据说明。实证数据来源于国泰安经济金融研究数据库(CSMAR)、中国研究数据服务平台(CNRDS)、《中国财政年鉴》及《中国城市年鉴》。由于市县级转移支付数据仅公布到2009年,因此选择省级层面2007-2019年数据进行替代,并匹配了市级层面数据。考虑到2020-2022年新冠肺炎疫情冲击下各变量并不具有一般性,因此未纳入该时期数据。企业数据为上海证券交易所和深圳证券交易所2007-2019年A股上市公司数据,根据2006年《企业会计准则》,上市公司从2007年开始在财务报表中披露研发投入数据。借鉴文献做法,本文对原始数据进行筛选:剔除金融与保险行业样本、缺少关键变量信息的样本、不符合逻辑关系的样本、财务数据及企业特征数据不完整的样本、数据缺失严重的地区样本,同时对连续变量采用Winsorize法作上下1%分位的缩尾处理,以消除异常值的影响,最终获得12734个企业年度观测样本。表1呈现了基本统计特征,企业研发投入占营业收入比例均值接近5%。企业创新行为指标的极值差距较大,研发投入的对数值最小为13.65,最大为22.39,说明不同企业之间的创新投入差距较大。创新结果指标也呈相似特征。人均转移支付的对数具有良好的正态分布特征,极值差距较小。多数连续变量的方差较大,便于捕捉企业差异信息。所用指标与文献结论相比具有较高的一致性。

表1 变量的描述性统计

3. 实证结果与分析

(1) 基于创新行为与创新结果的全样本基准模型估计。企业生命周期理论认为企业创新过程包括创新偏好、创新决策、创新投入、创新转化等一系列各具特点的阶段(童锦治等,2018),各阶段均具有不确定性,现有文献多对单一阶段进行考察。本文从创新投入与创新结果两个量化角度考察转移支付的基准影响。由于创新环节的复杂性,公共政策的重点通常为激励企业技术创新投入,从而保证企业的后续研发成果顺利试验与试制。表2报告了转移支付对创新行为影响的逐步回归结果。转移支付显著提升了研发投入强度(lns_rds),影响系数为1.772,且在1%水平上显著,有效激励了创新行为,初步验证了基本研究假说。为考察结论的稳健性,模型(2)至模型(4)分别控制了企业、市级与省级层面的控制变量,核心解释变量的影响结果未发生明显变化。在控制变量方面(4)限于篇幅,仅解释了企业层面控制变量的回归结果,并在表2中省略了所有控制变量回归结果,备索。全文表格处理方式相同。,企业创新动力随着企业规模扩大而有所增强,由于本文所用样本为规模较大的上市公司企业,因此该结论与文献中提及中小企业创新活力更高的情况并不矛盾。企业负债率显著抑制了创新投入,说明债权类资金对创新行为的风险容忍度较低。企业盈利能力对创新行为的激励效应保持稳健,高利润回报并未降低企业承担较高风险的意愿。其原因在于当企业具有较好的经营状况时,能够投入更多的现金流进行技术创新,从而确保其市场竞争力。董事长兼任董事的公司数量越多,企业创新激励越明显,原因在于兼任数量越多意味着风险越分散,董事长越倾向于风险决策。考虑到控制变量存在的潜在内生性问题,本文不对控制变量的相关结论予以过多讨论。

表2 转移支付与创新行为

表3报告了转移支付对创新结果影响的逐步回归结果。模型(1)至模型(3)显示转移支付整体上改善了专利申请数量,但影响方向与程度的稳健性有待进一步考量。模型(4)至模型(6)显示转移支付显著提升了专利授权数量,在考虑了各类控制变量后,正向的影响系数在1%水平上显著,说明转移支付有效改善了创新结果。在控制变量方面,企业专利申请数量、专利授权数量均与企业规模显著正相关。与表2相比,企业负债率虽然激励了创新投入,但对专利申请数量的影响显著为负,对专利授权数量的积极影响也不显著。企业盈利能力对创新行为及结果的影响也未呈现显著一致性:显著激励了创新投入、促进了专利申请数量、抑制了专利授权数量。董事长兼任董事的数量有利于激发创新行为,同时也显著改善了创新结果。

表3 转移支付与创新结果

(2) 基于相对投入指标与多种专利类型的稳健性检验(5)限于篇幅,稳健性检验结果不再列示,备索。。第一,使用企业研发投入占营业收入比例替代基准回归的绝对指标,考察转移支付对创新行为及结果影响的稳健性。研究结果显示,转移支付稳健激励了企业创新行为。第二,基于发明专利、实用新型专利与外观设计专利三种专利类别进行稳健性检验,结果显示转移支付显著促进了发明专利授权数量与实用新型专利数量,但降低了外观专利数量。虽然回归结果略显差异,但仍在一定程度上反映出转移支付对创新结果的总体提升效应。此外,实用新型专利与外观设计专利类型的知识、技术含量低于发明专利,若将发明专利作为创新能力的代理变量,则该模型还表明,转移支付对创新能力的延展同样具有积极作用。在纳入了相关控制变量后,结论依然稳健。

(3) 基于两种工具变量进行内生性检验。与地方政府汲取的税收收入不同,转移支付主要依赖于上一级政府或中央政府。为了尽可能剔除内生性影响,本文从转移支付决定因素的视角构造工具变量。第一,参照袁飞等(2008)、范子英和王倩(2019)的研究,本文认为各省获得的转移支付数量在一定程度上取决于本省国家级贫困县的数量且存在路径依赖。中国于1985年划定“国家级贫困县”,并在转移支付上进行较大程度的政策倾斜,满足工具变量的相关性要求。同时,国家扶贫战略由中央部门主导的,在时间上属于前定变量,因此这一政策具有较好的外生性。由于每个省份国家贫困县的数量变动较小,其本身不宜作为工具变量,因此,本文构建了各省贫困县数量占全国贫困县数量比重与实际GDP增长率滞后一期的交互项作为工具变量。各省获得的转移支付在时间维度上与地区的经济发展水平紧密相关,尤其受到滞后期经济发展状况的影响。随着地区经济发展水平的提高,中央财政拨付给各省的转移支付额度也会相应降低,该交互项相当于控制住了各省转移支付增量来自于地区经济增长的部分。同时,单个企业对全省实际GDP增长率的影响微乎其微,对实际GDP增长率的滞后期则没有影响,该交互项能够确保工具变量的外生性。再次,除了理论上的合理性,我们也考虑到了离散变量难以单独作为面板数据工具变量的基本规律,因此选择构造离散变量与连续变量的交乘项从而使其成为面板数据。表4模型(1)至模型(3)显示,在考虑了内生性之后,转移支付仍显著激励了创新投入行为、增加了专利申请数量、提升了专利授权水平。第二,吕冰洋和张凯强(2018)的研究显示,一般性转移支付和专项转移支付资金容易受到省级政府政治力量即省级地区拥有的中央委员数量影响。由于中央委员职务在其任职期间的调动比较频繁,从而与各地区的企业创新水平并不直接相关,那么中央委员数量作为工具变量即可很好地处理变量间的内生性问题。本文认为省级部门在中央任职的中央委员数量越多,当地获得的转移支付数量越多。考虑到中央委员数量同样属于有限离散变量,因此本文将本省的中央委员数量与实际GDP增长率滞后一期的交互项作为工具变量,从而使其成为面板数据。表4模型(4)至模型(6)显示,转移支付负向激励创新投入的结论并不显著,改善专利申请数量与专利授权数量的作用趋势有待彰显。

表4 基于贫困县占比、中央委员数量与实际GDP增长率滞后期交互项的内生性检验

(4) 基于所有制与地区分布差异的异质性检验(6)限于篇幅,异质性检验结果不再列示,备索。。第一,不同所有制企业的管理运作、信贷资源和创新动机等方面存在明显差异。现有研究通常认为财政补贴对创新的激励作用一般体现为民营企业大于国有企业,原因在于国有企业承担着吸纳就业、公共品提供等多元化社会责任目标,具有天然的“政治纽带”优势,更容易获得资源优势以及政府采购等方式的政府保护从而缺乏竞争压力。同时,还面临专款专用的资金约束与研发资金被挤占等情况。而民营企业面临更为激烈的要素市场与产品市场竞争环境,其追求长期发展的意识更强,从而具有研发创新的需求、动机及偏好。本文提取上市公司的实际控制人信息,识别企业所有制类型,构建转移支付与所有制类型的交互项。模型结果显示,转移支付与创新补贴等财政行为不同,转移支付有效激励了国有企业的创新行为,这将在制度层面平衡“靶向性”创新政策对民营企业与国有企业的差异化影响,双重提升两类企业的创新指标,该结论是对现有文献的有益补充。尽管现有研究认为国有企业缺乏有效的创新激励,但在转移支付制度调节下,本文的结论略有不同,民营企业类型对转移支付的创新效应表现为弱化调节作用。可能的解释在于转移支付与财政补贴的资金属性及作用渠道不同,转移支付具有“公共池属性”,而财政补贴具有“专款专用属性”。国有企业对一般性转移资金的配置不存在使用方面的“硬约束”,反而有可能增强其创新偏好。同时,民营企业处于竞争激烈、“不进则退”的市场环境中,其经营策略需要在主营业务与研发创新、短期现金流与长期利润最大化之间相机权衡。范子英和王倩(2019)研究也反映出财政补贴可能存在的“激励扭曲”。上述结论的政策含义在于,应对不同性质企业实施差异化与精准化的财政政策,在注重优化“靶向性”创新政策的同时也应挖掘“创新中性”财政政策的正外部性效应。

第二,基于转移支付资金在地区间分布具有显著差异的事实,构造所在区域与转移支付的交互项,考察转移支付影响创新行为与创新结果的地区异质性问题。模型结果显示,转移支付激励企业创新的结论未发生改变,但地区分布差异会对激励效应产生不同的调节方向与程度。在创新行为层面,所处中部地区有利于强化转移支付对创新行为的激励效应,所处东北地区具有强化激励效应的趋势但并不显著,所处东部与西部地区则会弱化转移支付的激励效应。在专利申请层面,所处中部地区有利于加强转移支付对专利申请数量的正向影响,所处其他地区则会弱化该正向影响。在专利授权层面,所处西部地区与东北部地区会增强转移支付对授权数量的正向影响,所处东部地区与中部地区则会弱化该影响。上述结论的原因可能在于,东部地区对转移支付的依赖度较低,收到的转移支付资金更倾向配置于公共服务等非生产性支出,存在弱化转移支付激励效应的可能性。西部欠发达地区曾呈现“重发展而轻创新”的路径依赖,因此转移支付资金在创新层面的配置可能不足,从而弱化转移支付对创新投入与专利申请的激励。相比之下,中部地区持续融入新一轮科技与产业革命,提升关键领域自主创新能力,在一定程度上解释了转移支付对创新行为与结果的强激励。可见,转移支付的创新激励效应不仅存在地区间差异,更体现为区域内部与创新阶段的差异,甚至在一些地区面临“两难境地”:创新行为与创新结果具有相反的政策效果反馈。由于创新投入属于创新前端环节,体现企业经营理念、决策与趋势,而创新结果属于末端环节,取决于创新行为、流程、转化等多环节。转移支付对创新投入的激励是创新源头,应首先被政策所关注。在引导与支持企业创新投入的同时,还应关注创新投入是否匹配本地比较优势,从而提高创新转化成效。转移支付的分配制度除了考虑地区经济社会状况以及如何激励和约束地方政府以外,还应协同地方政府将资金精准配置于能发挥当地比较优势的领域,从而促进创新行为向创新结果转化,降低转移支付制度潜在的负面效应。

(5) 多维影响机制检验与机制间交互作用分析。立足于地方政府收支行为,基于三个维度检验转移支付的作用机制并考察机制间的交互影响效应。地方政府的“收支两条线”在“以收定支”“以支定收”“收支平衡”等基本财政原则下历来相互影响,可以推断收入端的地方政府税收努力、融资行为与支出端的创新偏好存在交互影响。第一,考察省市两级地方政府创新偏好的作用机制,将转移支付、创新偏好与企业创新纳入中介效应模型。表5中模型(1)显示转移支付显著提升了省级科技支出,模型(2)至模型(4)在同时考虑了转移支付和省级层面科技支出后,转移支付对各创新变量影响依然显著。略显遗憾的是,省级创新偏好仅有效强化了转移支付对企业创新投入端的激励。可能的解释在于企业创新成果除了受到创新投入影响外,还取决于企业治理层面的复杂因素以及创新程序等因素。模型(5)显示转移支付显著提升了市级科技支出,模型(6)至模型(8)在同时考虑了转移支付与市级科技支出后,转移支付对各创新变量均呈现积极影响。原因在于市级创新偏好更容易与当地企业需求的创新政策相耦合,并直接创造创新友好型环境,进一步提供相应的政策及资金支持。相比之下,省级创新偏好的“部分失灵”可能源于省级科技支出与企业并不直接相关,且容易挤出省级向市级层面的转移资金。

第二,考察地方政府税收努力的作用机制,现有研究通常采用政府税收收入、企业平均税率、企业实际税率等变量衡量企业税收负担,本文采用企业收到的税费返还数量这一宽口径的广义指标来衡量税收努力度。表6模型(1)显示转移支付(lnp_ict)显著增加了企业收到的税费返还(lnr_tal),意味着地方政府降低了税收努力程度。模型(2)至模型(4)报告了同时纳入转移支付与税收努力后的中介效应模型结果,企业收到的税费返还越多,转移支付对创新投入(lns_rds)、专利申请数量(lnt_app)与专利授权数量(lnt_gra)的激励效应越显著。地方税收努力程度在转移支付激励企业创新过程中发挥了正向调节作用。

表6 基于地方政府税收努力的机制检验

第三,“融资难”“融资贵”“融资歧视”等问题一直是制约企业创新的重要因素。融资约束指标体现企业内部现金流状况,反映潜在融资来源的丰裕程度。融资约束指标绝对值越高,意味着企业可用现金流越少。考察融资约束的作用机制,验证转移支付调节下地方政府融资行为是否会挤出企业融资这一猜想。

将转移支付、企业融资约束与企业创新纳入中介效应模型,表7中模型(1)显示转移支付能有效缓解企业融资约束,改善企业面临的外部融资状况,在一定程度上可以认为地方政府融资压力的降低对企业融资产生积极影响。模型(2)至模型(4)显示,在考虑了融资约束因素后,转移支付的创新激励效应保持稳健。融资约束在转移支付激励企业创新过程中发挥了正向调节作用。

由于企业创新由内外多重机制共同决定,那么独立的机制检验模型可能存在遗漏变量风险,也未能验证机制变量之间是否存在交互作用。为此,进一步在中介模型基础上纳入了所有机制变量、机制变量两两之间的交互项以及四个中介变量的交互项。表8模型结果显示,核心解释变量的影响结论保持了较高的稳健性。同时,机制变量间存在相互加强或相互消减的交互作用路径。模型(1)中转移支付显著激励了企业创新投入,省市两级创新偏好、政府税收努力度、企业融资约束均正向调节了创新激励效应。同时,省市两级政府的创新偏好存在强相关关系,交互项(ln_esa_smt)系数说明二者对企业创新的正向影响互相加强。省级政府创新偏好与税收努力度的交互项(ln_esa_tal)显著为正,二者对企业创新的正向影响同样互相加强。省级政府创新偏好与企业融资约束的交互项(ln_esa_sf)为负值但并不显著,说明二者对激励效应存在互相减弱的趋势。市级政府创新偏好与税收努力度的交互项(ln_smt_tal)、政府创新偏好与企业融资约束的交互项(lns_smt_sf)均显著为正,说明政府创新偏好与税收努力度对企业创新的激励,以及政府创新偏好与企业融资约束对企业创新的激励均互相加强。然而遗憾的是,税收努力度与企业融资约束交互项系数(lnr_tal_sf)显著为负值,说明二者对企业创新的激励存在相互减弱的影响。四个机制变量的交互项(ln_unif)系数为较小的正数,说明机制变量对创新激励的综合影响具有正向调节趋势。模型(2)与模型(3)进一步从创新结果层面考察机制变量的影响效应,相互加强型的交互项为省市两级的创新偏好交互项(ln_esa_smt)、市级政府创新偏好与税收努力度的交互项(ln_smt_tal)、市级政府创新偏好与企业融资约束的交互项(lns_smt_sf),仅有税收努力度与企业融资约束的交互项(lnr_tal_sf)呈现相互减弱效应。同时,省级政府创新偏好与企业融资约束交互项(ln_esa_sf)依然为负值,税收努力度与企业融资约束的交互项也显著为负(lnr_tal_sf)。上述结论具有较为丰富的政策含义:由于单个机制变量在转移支付对企业创新激励中均具有正向调节作用,因此有必要增进省市两级政府创新偏好、加大创新领域的财政支出,也有必要降低税收努力程度、给予企业更多税费返还,更有必要释放政府融资对企业融资的挤出效应,这与中国创新战略、减税降费等方针政策具有较高的一致性。机制变量的综合效应虽然呈现了相关政策的总体有效性,但由于部分机制之间存在相互抵消作用与负向激励,因此统计意义上的政策效果可能被低估。尽管创新过程以及政策交互影响的复杂性很难通过计量模型完全评估,但实证结果仍在一定程度上说明转移支付以及机制变量在促进创新投入与改善创新结果方面具有稳健的制度外部性与较大政策空间。

表8 考虑多重中介机制交互影响的进一步检验

(6) 基于公共政策跨期影响的拓展性分析。企业创新属于连续过程,探究公共政策的创新激励效应需兼顾短期政策效果与长期政策效应。由于协调成本的存在,创新行为的调整需要一定的时间,政策激励效果的显现相应地具有时滞性。对于不同经营状况的企业,“锦上添花”的政策与“雪中送炭”的政策也会呈现不同的政策效果显现时间。同时,创新激励政策还可能分布于创新事前、事中、事后不同时期,这也决定了政策的创新激励效应不仅体现为当期特征。此外,如果转移支付通过省市两级政府创新偏好等机制的作用逻辑成立,那么从长期来看,地方政府与当地企业均容易形成稳定预期,创新激励效应还会进一步产生跨期影响从而体现为政策影响的延续性。为考察当期转移支付对未来期企业创新的激励效应,参照李香菊和杨欢(2019)的研究,将人均转移支付滞后一期与滞后二期指标以及当期创新指标引入动态面板模型。表9模型(1)至模型(3)显示,转移支付滞后一期(Lictl_1)提升了当期创新投入水平(lns_rds)与专利授权水平(lnt_gra),影响程度虽小但显著水平较高。模型(4)至模型(6)显示,转移支付滞后二期(Lictl_2)也呈现相似的作用特征。可见,转移支付对企业创新的影响存在动态效应、跨期效应与长尾效应,据此推断转移支付不仅对企业创新存在短期激励,而且益于企业持续进行创新投入从而提升创新能力。

表9 转移支付对企业创新的跨期影响

五、结论与政策启示

系统性地激励企业创新投入、有效促进企业创新成果涌现、持续提升企业创新能力是经济高质量发展长期面临的命题。本文基于上市公司数据与省市两级财政匹配数据,从制度外部性视角探索转移支付对创新行为与创新结果的影响机理。研究发现:第一,转移支付对企业创新存在“非中性”影响与正外部性效应,在创新行为层面显著激励了研发投入,在创新结果层面提升了专利申请数量与授权数量,上述影响还表现为政策的跨期效应。第二,基于更换指标的稳健性分析、基于转移支付决定因素的内生性分析均验证了结论稳健性,异质性检验呈现了企业所有制类型、区域分布以及创新阶段不同所引致的激励效应差异。第三,机制检验表明,转移支付增强了省市两级政府创新偏好、构建了“创新友好型”外部政策环境;转移支付降低了地方政府税收努力度、缓解了企业税费负担、纾困了企业融资约束,多角度释放了企业创新要素。不同机制之间还存在互相增强或弱化的异质性交互效应。

基于转移支付制度优化与企业高质量发展的双重目标,本文认为:第一,构建激励相容的转移支付制度体系,增强地方政府创新偏好,引导地方政府由“为晋升而竞争”转向“为创新而竞争”,营造合意的“创新友好型”外部环境。转移支付具有赋能地方治理的天然属性,但也需要科学的制度来保障公共资源合理配置、降低激励扭曲与资源错配风险。第二,在转移支付总量约束下,审慎优化转移支付结构等制度安排,增加直接类“亲创新型”转移支付力度,关注一般性转移支付的潜在外部性影响,精准挖掘转移支付在创新领域的作用路径与“造血能力”。第三,锚定财政纵向失衡与横向失衡,提升地方财政自给率,平滑税收努力度,从而进一步降低企业税费负担,缓解公共部门对企业融资的挤出效应,激发企业创新热情与创新行为。第四,加强微观调查研究,捕捉企业真实的政策诉求,考察不同政策的交互影响与协同效应,从而理顺政策设计、政策实施、政策效果之间的传导路径。第五,基于企业创新规律与基本逻辑设计政策优化机制。企业创新过程是一个复杂系统,影响因素众多且各阶段特点迥异。需立足创新的内在规律以实施政策干预,保证政策连续性并动态优化现有政策,从而系统性改善企业创新的制度环境、助推企业创新能力持续提升。