县级财政支持乡村振兴的实践困境与破解路径

朱辉进

摘 要：县级财政是助力乡村全面振兴的基础保障。当前阶段，县级财政在助力乡村振兴各项事业中，还面临着财政收支紧平衡，运营矛盾较突出，部门之间配合不到位，使用资金缺乏统筹协调，项目监管不严，资金绩效不高等问题。下一阶段，县级财政要加强财政管理，加大财政投入，强化资金监管，更好发挥出县级财政在全面推进乡村振兴中的重要作用。

关键词：乡村振兴；县级财政；财政管理；资金绩效

中图分类号：F812.8 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９ — ２２３４（２０23）09 — ００60 — ０4

中国是一个农业大国，新中国成立以来，党和国家一直都非常重视农业农村工作。改革开放四十余年来，在国家整体实力不断增强的大背景下，农业农村也得到了长足的发展，但总体而言，相较于城市的高速发展，农业农村的发展还相对滞后。在这一时代背景下，党的十九大报告正式提出乡村振兴战略，党的二十大报告进一步提出要全面推进乡村振兴，并强调坚持优先发展农业农村是实现中国式现代化的重要举措。财政是解决农业农村发展问题的基础保障和重要支柱，而县级财政又是宏观之末、微观之首，是落实乡村振兴战略相关政策的具体操盘手和一线指挥部，在整个财政支持系统中居于承上启下的战略节点位置。党的十九大以来，县级财政在助力乡村振兴中作出了巨大贡献，在产业发展、脱贫攻坚、厕所革命等农村“大事记”中都能看到县级财政忙碌的“身影”，但随着乡村振兴战略的持续推进和深入实践，县级财政也遇到了它的实践之困，亟需找到破解之道。

一、县级财政支持乡村振兴的实践困境

（一）财政收支紧平衡，运营矛盾较突出

当前，我国经济发展进入“新常态”，经济增速放缓，尤其是伴随着供给侧结构性改革的深入推进，为了扶持国内新兴产业和业态的高质量发展，给企业减税降费的政策持续出台。加之新冠疫情带来的经济创伤尚未完全恢复，域外国家的经济遏制持续存在，这一系列国内外严峻形势导致国家财政收入一

直徘徊在中低速增长区间。与此同时，财政在兜底民生、偿还债务、防范风险、稳定经济等方面的政治责任并没有减轻，另有国家安全、科技创新、环境保护、共同富裕等新的政治责任和任务不断加码，财政刚性支出的规模不断扩大。财政收入的中低速增长与财政支出的高速增长形成强烈反差，直接造成了当前财政收支的紧平衡状态。

具体到县级财政，其实践之困主要表现在四个方面。一是财源建设质量不高，政策性减收与经济性减收同步出现，地方主体税种缺失，财政收入增长乏力，财政预算难以平衡，自主支出能力较脆弱。二是政策性支出和民生刚性支出同步增长，加之上级任务的财政配套、加强弱项补齐短板的政策要求等多方面因素，导致县级财政在“入不敷出”的情况下，不得不依赖上级财政的转移支付，且依赖程度有持续上升的趋势。三是地方政府普遍进入债务偿还期，债务本息支付压力沉重，另外，地方政府发行的专项债券的成本与收益之间的匹配度不高，不确定性较大，隐性债务风险的防范和化解任务较重。四是“暂付款”虽历经多轮清理和整治，但规模仍然不小，地方国库的流动性长期趋紧，资金周转的难度不断增加，国库库款的保障能力持续弱化。

（二）乡村振兴任务重，资金需求量大

1.巩固脱贫攻坚成果需持续发力。脱贫攻坚战虽然已经取得全面胜利，但要想保住脱贫攻坚战的胜利成果，各级政府还需持续发力。边缘脱贫户返贫风险高，“两不愁三保障”成果的巩固面临一定压力，异地搬迁扶贫和产业扶贫的成果还不稳定、成效还不明显。脱贫摘帽县各方面基础仍然薄弱，如基础设施落后、公共服务不足、资金投入不够等。因病因灾返贫的现象依然存在，巩固脱贫攻坚成果是实施乡村振兴的基础和起点，实施乡村振兴也可以进一步保卫和拓展脱贫攻坚的成果，两者需有效衔接、協同发力。

2.乡村全面振兴任重而道远。全面振兴之“全面”，涉及到农民全体、农村全域、农业全局，最终目标是要实现农业农村的全面现代化。由此可知，乡村振兴的难度广度深度之大，任务之艰巨。遵照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的工作总目标，乡村产业、文化、人才、生态、组织振兴，这一系列宏伟目标要求财政部门必须做好打持久战的准备，根据各地实际情况以及乡村振兴不同阶段的重点和目标，因时因地因事施策，聚焦发力。从当前来看，乡村产业振兴尚处于初级发展阶段，农业供给保障能力还需加强，农村集体经济组织的实力相对薄弱，农村生态环境有待进一步改善和巩固，农业现代化建设的科技含量仍需增加等。

3.乡村振兴体制机制需建立健全。中国地域辽阔，区域间发展不平衡依然存在，在对乡村振兴的财政投入方面，地域性差异也很大，很多地方也没有建立牢固的投入增长机制。在地方财政投入难以保持稳定增长时，保障乡村振兴的财政投入仍需要在主渠道之外多想办法。有些地方政府对乡村振兴的战略意义认识不到位，在具体实施过程中不重视，政策落实不到位，财政投入不到位，一些重点领域和重点项目主要依赖上级投入，本级投入很少，或者几乎没有。多元投入格局尚未建立，乡村振兴方面的财政政策没有有效撬动社会力量参与进来，金融资本和社会资本投入乡村振兴产业的热情还不高，总体上还是政府在主导主持、大包大揽，社会力量的投入缺失明显。

（三）部门之间配合不到位，资金使用缺乏统筹协调

1.缺少各部门联动的机制。县级行政机构是实施乡村振兴战略的一线指挥部，也是近距离处理各项事务的工作前沿阵地，涉及民政、社保、文化、环保、国土、交通、农业、发改、规划、财政等多个部门和行业，包括社会治理、文化体育、医疗卫生、社会保障、教育科技、环境保护、道路交通、产业发展、农田水利等等诸多领域。在乡村振兴战略的具体落实中，部分基层干部对乡村振兴的重大历史意义领悟尚不够深入，对突然而来的乡村振兴重任缺乏担当精神，产生畏难逃避情绪，农民群众对乡村振兴尚持观望态度，参与积极性不高。有些政府部分在落实乡村振兴政策时，表现出缺乏系统思维，考虑自身利益多，平衡整体利益少，配合协调意愿弱，相互推诿乃至互相制肘的现象时有发生。这些县级机构之间出现的普遍性问题，在县级财政支持乡村振兴的工作中也经常出现，财政部门与其他行业部门之间，缺乏落实政策的有效衔接与配合。

2.资金统筹力度较弱。支持乡村振兴的县级财政资金来源于多个部门、多种行业和领域，而资金的流出又是多头并举和交错叠加的状态，这种状态不利于资金的统筹有效利用。虽然中央以及省政府出台了一系列要求统筹整合资金的规定，并赋予县级政府一定的统筹整合资金自主权，但在实际操作中，受困于部门自身利益为先的狭隘观念，“单兵作战、条块管理、政出多门”的现象屡见不鲜，部门协作缺乏内驱力和积极性。在这些主客观因素的多重影响下，县级财政在开展资金统筹整合利用时遇到较大阻力，资金“碎片化”使用问题仍然突出，资金跨类别使用占比和总量均不高，在此种资金使用状态下，财政支农效果不明显，资金使用成效得不到明显体现。

3.“平均主义”思维不利于平衡发展。现阶段，我国乡村振兴财政支出大头还是由地方政府负担，囿于各地区自然环境、交通现状、历史境遇等原因，经济社会发展水平显现出明显差距，财政收入状况也迥异，相对落后地区难以筹措足够的资金，落实乡村振兴各项政策的力度大打折扣，财政支持乡村振兴效果不明显。在地区收入差异普遍存在的客观条件下，有些行业主管部门还秉持着“照顾”“平均”的思维，不按地方经济发展实际，而是根据地区和单位进行资金的平均分配，造成了资金的分散使用和无效使用，客观上拉大了各乡村发展的差距，也无形中浪费了宝贵的财政支出。

（四）项目监管不严，资金绩效不高

1.项目安排不够精准。项目是财政支出的支持对象，项目的好坏直接决定了财政支持的最终效果。项目评审是项目入场的关键环节，部分项目在评审论证不严格、不充分的情况下仓皇上马，导致项目在实施过程中出现进度滞后、监管缺位、绩效不高等情况。有的项目规划方案脱离乡村振兴内容，论证不科学、主体没能力、后期发展乏力等情况。有关部门在操作过程中不进行充分的沟通和协商，导致开工时间、实施地点、操作程序出现差错，难以达成一致。加之后期招投标的繁琐程序、原材料价格波动等因素，造成项目不能及时启动，即便启动也难以按照预定计划进行施工。

2.资金管理不够精细。一些县级政府在资金管理过程中还缺乏统一指导和顶层设计，项目整体缺乏精细管理和深度谋划，导致项目开发与建设呈现出“东一榔头、西一棒槌”的状态，看似遍地开花，实则收效甚微。项目资金管理往往重视资金的分配方面，分配之后的跟踪管理，尚且不够精细。相关资金管理的制度不够健全，导致资金的流动相对缓慢，资金闲置沉淀现象比较突出。在涉农资金的管理上，也同样存在多头管理、分散使用、制度不明晰、标准不统一、效果打折扣、资金监管失位、缺位现象。

3.项目后期管护不到位。项目建设缺乏后期配套设施规划建设，缺乏长期长效运营机制，造成项目后期管护缺失、产权归属不明确、竣工结算不及时等问题。这些问题直接造成项目建成后产权责任不明晰、管护责任不落实，项目不能长期发挥应有作用，甚至出现荒废弃用的情况。项目的种类和数量随着乡村振兴的深入推进会越来越多，公共服务基础设施的日常管护任务愈发繁重，项目建成后的长效管护保养制度急需建立和完善。

二、县级财政支持乡村振兴的破解路径

（一）加强财政管理

1.加强财源建设，增强财政实力。国民经济是财政收入的主要来源，培植财源也就是大力发展国民经济。县级财政应配合国家经济高质量发展要求，发挥财政职能，贯彻新发展理念，深化“放管服”改革，落实“减税降费”政策，支持实体经济发展，做大做实县域经济基础。利用财政资金的撬动和引导作用，大力培育新兴绿色产业，改造提升传统产业，因地制宜夯实县域经济发展新动力。在税收方面，要既要防止征收过头税，也要制止越权减免稅，构建综合治理税收线上线下平台，压实涉税部门的权力和责任，做到依法收税，应收尽收。

2.预算约束要硬化，支出管理要规范。预算是规范支出的重要制度手段，只有合理的安排预算支出，才能优化支持结构。因而规范制度设计、严格落实预算制度是规范优化财政支出的重要举措。开源节流、精打细算，要做到无预算不执行、超预算不拨付，严格控制低效性支出，压减非刚性支出，不折不扣地落实“过紧日子”的要求，部门新增支出应优先考虑通过盘活自身存量资源进行解决。进一步推进预算公开制度，提升财政支出透明度。作为财政管理“最后一公里”的乡镇财政，也应该进一步加强规范化建设。

3.统筹利用资源，防范财政风险。“大财政、大预算、大资产”的系统性理念要持续加强和巩固，构建大事要事保障机制，在此基础上，构建财政资金协同、财政政策聚焦、财政资源统筹的机制体制。强化底线思维，统筹应对各领域风险挑战，做好政府隐性债务防范工作，做好“保工资、保运转、保基本民生”的“三保”工作。政府重大投资项目必须做细做实财政承受能力的评估工作，评估不到位、不合格的不予安排预算。地方政府依法举债机制必须健全，遏制隐性债务盲目扩增，化解隐性债务的存量。加快建设“智慧财政”和“数字财政”的步伐，利用网络数据等现代化技术，提高财政治理能力。

（二）加大财政投入

1.落实政府支出责任，打造多元投入格局。地方政府应该优先确保乡村振兴事业所需要的财政支持，公共财政应该持续性的向乡村振兴项目进行倾斜帮扶，持续关注乡村振兴的薄弱环节和重点领域，有重点有目标的加大支持力度。加大财政事权改革的力度和深度，明晰各级政府在乡村振兴事业中的财政投入份额和具体监管责任。另外，也要多头引入资金，金融引流和社会参与是重要的两种方式，努力打造多元的乡村振兴投资格局。县级政府要坚决落实“四个优先”政策，优先保障乡村振兴事业，确保阶段性的乡村振兴目标有足够的财政投入予以支持。为适应经济社会发展潮流，需要创新财政扶持政策，灵活扶持的内容和形式，可以设立政银合作、以奖代补、引导基金、担保贴息、风险补偿、融资增信等创新举措，以扩大财政支持的力度和范围。利用好税收方面的优惠政策，以吸引金融机构和社会资本积极参与乡村振兴事业，以此来为乡村振兴提供充足的资金保障和要素供给。

2.提升财政资金投资质量。正因为乡村振兴事业具有持续性和系统性的特点，作为支持乡村振兴事业的财政支持也一致性地具有持续性和系统性，这两个特点也决定了财政支持本身也面临着巨大的压力。因此，相关的制度机制建设和政策体系建设就必须持续性地加强和不断地完善。乡镇财政管理体制应在进一步的改革中理顺县、乡两级财政力量的分配格局。建立标准符合科学、目标切实可行、约束坚强有力、规范公开透明的乡村振兴项目资金库预算管理制度。紧扣乡村振兴的总任务总目标，同时也要对接近中期规划，瞄准年度工作要求，既有远景规划，也要有近期目标，以“先谋事，再排钱”为总体原则。在做好前期调研考察工作的前提下，科学编制各项资金的专项预算，做到支持项目要精准、支持方向明确、支持范围要合适、匹配资金要适度。与此同时，也应该建立健全预算的强制执行制度，减少资金结余和结转的数量，提升专项资金的使用效率。目前，乡村振兴已经进入持续发力阶段，重点难点问题急需克服，而需要财政助力的重要任务包括：维持帮扶政策整体稳定；支持乡村产业、生态、文化、人才等各方面的振兴工作；助力农村集体经济组织、合作社经济团体的发展；盘活农村内生发展动力。

（三）强化资金监管

1.加强部门配合，统筹使用资金。资金统筹按行政级别划分，主要分为省级统筹和县级统筹两大类，省级统筹以支持性为主，县级统筹以实质性为主。省级统筹应该从宏观方面加快构建支持乡村振兴资金管理的长效制度，打造“大专项+项目清单”的资金统筹管理模式。省直各相关部门应加强日常沟通、联系与协调，建立常态化联络制度，深度进行涉农资金的统筹整合工作。在权力分配方面，涉农资金的具体使用权尽可能的下放到县，省级行业主管部门在做好宏观指导的基础之上，也应该将涉农项目的审批权限进行下放，这样才能给予县级政府部门因时因地因事施策、适时调整政策的地方自主权，让项目的开展既有有序性，也兼顾灵活性。县级统筹应构建上下联动、相互协调的涉农资金统筹长效机制，建立常态化的工作联席会议机制。探索协调统筹框架的搭建，实现跨层级、跨部门、跨年度的统筹格局，尽可能扩大乡村振兴“资金池”的源流，集中财力办要事。

2.加强项目资金的监管力度，提高资金使用绩效。财政支农是乡村振兴中财政支出的重要方式，是全面推进构建资金绩效管理体系的重要环节。首先，必须加强项目库的建设。对项目庫中的乡村振兴预算资金实行全生命周期管理，全过程重点记录项目关键节点信息的变动情况。建立财政支出的标准化指标体系，将各项目按标准进行分类，加强项目立项时的论证环节，严格审核立项的依据、实施的期限、预算的要求、支出的标准等要素。健全项目管理的日常滚动机制，项目库项目必须严格按规定进行可行性论证、制定切实可行的实施计划和最终验收目标要求等前期各项工作。其次，落实绩效管理。完善乡村振兴的资金绩效管理体制，持续推进预算编制、执行、监督与与资金绩效管理的有机结合。构筑前期评估、中期监控、后期管理的全过程资金绩效管理体制。同时，资金绩效评价指标体系的建立也必须同步跟上，发挥资金绩效评价结果在后期政策修订过程中的纠偏作用，将评价等级结果作为后期进一步规范资金政策、改进管理方式的重要依据。简化财政支出的审批流程，避免不必要的资金损耗。在乡村振兴公共服务设施的产权主体与后期管护方面，按照“谁投资、谁拥有，谁受益、谁管护，谁主管、谁负责”的原则，完善后期管护权责体系。最后，严格管理资金。持续完善乡村振兴资金使用的监督和考核机制，要做到全过程管理。运用好乡村振兴资金的内部控制规程，做好资金支出的在线动态监控，对预警信息要做到及时核实和上报，违规操作要快速处置，及时有效防止沉淀闲置、挪用挤占乡村振兴资金的情况发生和发展。健全乡村振兴资金使用的信息公开制度，资金的来源、帮扶范围、补助标准也应该及时在线上和线下同步公开，主动接受社会群众的监督，让乡村振兴资金在阳光下流转。

〔参 考 文 献〕

［1］习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜  为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2022：31.

［2］陈俊，王相宇.推进乡村振兴战略实施的财政政策选择［J］.财政监督，2019（20）：81-89.

［3］孙玉栋，李浩任.乡村振兴战略实施中财政引导市场机制参与的模式、问题及对策研究［J］.公共管理与政策评论，2021，10（04）：49-60.

［4］刘天琦，宋俊杰.财政支农政策助推乡村振兴的路径、问题与对策［J］.经济纵横，2020（06）：55-60.

［5］习近平关于“三农”工作论述摘编［M］．北京：中央文献出版社，2019：66．

［6］安晓宁．乡村振兴要加大真金白银的投入——预算绩效管理助力乡村振兴战略实施［J］．农村工作通讯，2019（15）：36－38．

［7］石磊，金兆怀.我国乡村振兴中财政支农效率优化问题研究［J］.当代经济研究，2021（05）：103-112.

［8］张元.构建金融服务乡村振兴发展的新模式探索［J］.时代经贸，2023（01）：077-079.

〔责任编辑：侯庆海〕