共建共治视野下农村社区协同治理的困境与应付*

◎黎珍

在经济社会领域专家座谈会上，习近平总书记强调要完善共建共治共享的社会治理制度，实现基层政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，这也为农村社区治理引领了治理方向。

共建共治理念在农村治理中有了新的内涵。共建，即多元主体共同参与农村建设，是农村治理的基础。农村治理，不仅仅是农村基层党组织及政府的责任，也是农民、农村企业的责任；农民、农村企业与基层政府、基层党组织不应是简单的管理与被管理的关系，而是拥有平等协商、互相促进、共同发展的关系。共治，即共同参与农村治理，是农村治理高效的关键。要完善基层党组织在农村治理中的领导作用，农村社区负责执行、农民及农村多元主体共同参与，民主协商、法治保障，建设完备、高效、协同的社会治理体系，充分发挥党组织的引领作用，强化政府的主体责任，激发农民的主体意识，增强各主体参与农村社区协同治理的能力和活力。

一、农村社区协同治理面临的困境

（一）党组织在农村治理中的领导作用不明显

农村地区基层党组织是农村治理的堡垒，应充分发挥其在农村社区协同治理工作中的引领作用，但农村地区由于党组织班子成员工作能力有限，服务意识薄弱，在农村协同治理工作中的引领作用并不明显。第一，党员自身工作能力较低。随着农村地区与城市地区经济水平差距拉大，农村地区人口流失严重，年轻的、高素质人才外流严重，导致农村地区党员培育困难，党员多为受教育水平低、年龄高，对新生事物接受能力差，工作方法因循守旧，缺乏创新，对农村地区的发展缺少长远的符合实际的规划，因此导致农村地区的社会治理效率较低。第二，党员服务意识薄弱。部分党员缺少服务农村、服务农民的意识，工作过程中过分关注自身利益而忽视农民群众利益，对农民关注度较低，导致农民对基层党组织的信任受损，基层党组织难以在工作中发挥引领作用。第三，对党员的思想教育落后。农村党组织普遍缺少对党组织成员培训重要性的正确认识，难以根据农村治理的形势与需求制定正确的党员培训计划，导致农村党员的工作能力难以满足服务群众、服务农村的现实需求；党员自身对培训的正确认识不足，主动参与党员培训工作的积极性较低。农村基层党组织的认识不足及自身工作能力受限，在某种程度上削弱了党组织在农村社区协同治理过程中的引领作用，限制了“共建”能力。

（二）农民参与治理的自主性低

在“共建、共治”的治理理念中，农民是除政府及基层党组织之外的又一治理主体，但是目前在农村社区协同治理工作中普遍存在的问题是农民参与治理的主体地位较低。第一，农村治理过程中仍然过度依赖政府的行政干预。长期以来，我国农村地区的治理工作主要为政府牵头，基层负责落实指令，导致社区对政府的指令过度依赖，而缺少独立治理、独立决策的能力与意识，也导致农村社区的治理能力弱化；但同时，由于社区及农民对农村社区治理工作的参与度较低，容易导致政府的决策难以满足农民及社区的期待与实际需求，从而导致农民对政府的信赖程度降低，治理工作难以真正发挥效力。第二，农民参与农村治理的自主意识薄弱。人民群众对自身在社区治理工作中的地位缺少充分认识，认为农村的治理工作主要由社区干部负责落实，将农村的发展事情看作少数人的事情，而忽视了自身的主体地位与权利，缺少参与农村社区协同治理的意识，从而限制“共建、共治”在农村治理工作的体现。第三，农民在农村治理过程中的权利缺失。由于政府的行政管理作用被强化，农民的自主意识削弱，导致农民在行驶权利时更加依赖政府决策，缺少主观思考，使得权利难以真正发挥作用。

（三）农村社区经济基础薄弱

农村集体经济是推动农村社区治理的重要保障，但是农村社区的集体经济由于经济规模较小，经济发展基础薄弱，难以对农村社区治理实现有效支撑。第一，村集体经济收入来源单一。当前多数农村地区集体经济的主要收入来源为土地流转收入、财政拨款及捐赠收入，缺少其他可持续性的、高质量的收入来源，因此导致村集体经济的资金短缺。第二，对集体资产管理不善。对集体资产重视程度不够，未形成专人管理机制，资金管理混乱；对资金使用缺少有计划安排，容易形成资金及其他资源浪费，难以满足治理需求。第三，基础设施建设资金不足。农村基础设施包括道路、水、电、文化设施、健康设施等都是关系居民生活的重要基础，体现着农村社区的服务能力与服务水平，但是由于农村集体经济基础薄弱，导致资金供给紧张，农村地区在基础设施建设上投入的资金不足，基础设施落后，难以满足居民生活需求与农村经济发展需求，限制协同治理水平。

（四）农村地区民主协商制度发展滞后

协商制度是农村社区协同治理的重要环节，是推动农村社区治理民主化、科学化的重要制度保证。但是农村地区由于农民的主体意识薄弱，村集体经济发展缓慢，导致农村地区民主协商制度发展滞后，难以发挥效用。第一，缺少推动协商治理的社会组织。共建共治理念要求多元主体共同参与农村治理，但是多元主体的参与必然存在治理理念不一致的情况，因此协商组织尤为重要。但是目前我国农村地区能够推动协商的社会组织数量少，主要以社区委员会为主，种类单一，缺少协商专门规章制度，发展不规范，部分社会组织随着治理工作的推进协商协商作用逐渐淡化，难以推动农村协商制度推进。第二，各主体对协商制度的认识不足。协商制度的建立的主要目的是推动民主决策，但是当前部分基层组织对协商制度认识不足，仅在意见分歧时采用协商制度缓解矛盾，而在日常决策中却忽视协商，导致决策民主化进程缓慢。第三，部分地区民主协商制度实际作用较低。部分地区仅重视协商结果一致性而忽视了协商结果的科学性，往往导致协商结果落实难度大；同时，部分协商组织机构对协商结构反馈不及时，导致协商结果难以真正发挥作用，影响协商制度的实际效用。

（五）法治建设文化缺失

法治是推动农村地区治理的关键要素，但是农村地区由于经济水平与思想观念相对落后，导致法治文化严重缺失，限制农村社区协同治理效率。第一，法律法规不健全。法律法规是农村社区法治的依据，但是目前我国关于农村地区的村规民约等约定不足，对农村社区治理的具体行为细则等约定较为粗略，缺乏具体行为指导规范，导致法治文化在农村难以得到真正普及，限制农村协同治理法制化进程。第二，法治意识缺失。农村地区思想相对传统，对事情的认定更遵循“人情”“习惯”为行事准则，法治观念淡薄，不懂法、不守法，同时，因缺乏法制观念，在农民的合法权益受到侵害时同样缺少用法律武器维护自身权益的意识，导致农村地区法治进程推进缓慢。第三，法治教育缺失。农村地区本就缺乏对法治文化的清晰认知，同时农村地区对农民及基层组织的法治教育不到位，使得农民难以理解法治文化的重要性及作用，更加缺少了解法治文化的重要性，导致法治在农村难以推进，限制农村治理法制化进程。

二、推动农村社区协同治理的有效路径

（一）充分发挥基层党组织在农村治理中的主导地位

农村基层党组织应充分发挥在农村社区协同治理过程中的先锋堡垒作用，积极提高服务意识与服务能力，与农村地区共同成长。第一，加强农村基层党组织队伍建设。完善农村党组织成员队伍选拔，鼓励农村地区人员积极参与党员干部的选拔工作中；积极鼓励高校毕业生、机关单位、退伍军人等回乡从事基层工作，充实党组织人才队伍，注入新的活力，引入新的工作方法与工作理念，提高党组织工作效率，提升基层党组织在农村协同治理工作中的引领作用。第二，完善基层党组织成员教育培训制度。考虑到部分农村地区基层党组织发展的现实情况，上层党组织应针对农村地区安排更多的教育培训，在农村地区组织继续教育及成人教育，提升党组织成员的文化知识水平，组织党史学习活动，提高党员的党性，组织农业及农村治理相关专业培训，提高工作能力，使得农村地区的基层党组织适应当前农村建设发展需求。第三，提高基层党组织的服务意识。基层党组织成员应时刻把为人民服务作为第一要义，将人民群众的利益放在第一位，积极参与培训活动，提升服务能力；党组织不断完善工作方法，提升其在农村社区治理中的先锋作用。

（二）激发农村集体经济活力

农村社区集体经济对农村社区治理水平具有决定性作用，因此推动农村社区协同治理必须要加强对农村集体经济的管理，激发集体经济的活力。第一，大力发展集体经济。创新集体经济经营模式与经营内容，分利用农村地区自然条件及资源优势，发展乡村旅游业、生态农业、农产品加工业等，通过丰富农村产业结构，延长农产品产业链条，增加农村产业收益，丰富村集体收入来源，激发村集体经济活力。第二，加强对集体资产的管理。建立严格的集体资产管理制度，申请使用集体资产应制定计划书，并对集体资产的使用情况进行严格登记，严格排查违规、违法占用集体资产的行为，同时定期公开集体经济及资产的状况，接受居民及社会监督，在盘活集体资产的同时保障集体资产的安全，充分发挥集体资产在保障农村治理、推动农村经济发展中的作用。第三，适当给予政策倾斜。集体经济发展具有一定的脆弱性，政府应关注农村集体经济作为农村治理的命脉的重要作用，针对集体经济的发展可适当增加资金投入，制定税收优惠、加强金融支持力度等支持政策，减小农村集体经济经营过程中面临的资金压力，支持农村集体经济健康发展。

（三）推动农村民主协商制度建立

加强基层党组织与社会组织、农民等多元主体之间的良性交流，充分发挥基层民主协商制度作用对农村社区协同治理具有重要意义。第一，丰富农村协商社会组织。除社区委员会等政府性质的协商组织外，还应积极推进农民、企业等主体自发成立协商组织，针对治理过程中的大事小节进行平等协商，并最终通过与其他主体之间探讨推进民主决策，丰富民主协商组织将更有助于提升农村民主协商的效率。第二，规范民主协商行为。应将民主协商行为规范化，定期展开协商会议，考察关系农民及农村发展的热点问题，提前拟定协商议题，协商过程中积极关注农民的意见及建议，以保证协商结果能够为社区治理提供建议，作为推动农村社区协同治理的手段。第三，积极加强各主体之间的良性沟通。民主协商支付的目的就是通过各主体之间的交流推动治理决策科学化、民主化。因此基层组织应充分发挥其在民主协商过程中的引领作用，积极组织针对治理过程中的决策行为及异议进行协商解决，并及时反馈落实协商结果，保证协商结果的实际效用。

（四）激发农村居民参与治理的主体地位

农民是农村社区协同治理的直接参与者与直接受益者，是协同治理的关键主体，因此应充分强调与发挥农民在农村社区协同治理中的主体地位。第一，政府转变在农村社区治理工作中的角色。政府应积极转变工作观念，尊重农村社区及农民的自主权，鼓励社区及农民积极参与社区治理工作，减少政府的行政干预，变行政指令为积极引导，同时对社区及农民在自治过程中的难题给予协调与帮助，适当建立奖惩机制，提高社区及农民的竞争意识，提升其自主意识与工作积极性。第二，培养农民群众的主体意识。积极宣传教育，提升农民对农村社区治理工作的认识，丰富“共建、共治、共享”理念的内涵，让农民切实了解农村治理工作与每个人息息相关，帮助农民群众树立主体意识，激发起权利意识、主人意识，提升其积极参与农村治理工作的自主性。第三，保障农民的权利。严禁政府及其他个人控制农民权利行使的行为，鼓励农民在完全自主的情况下行使其自身权利，让其充分了解自身权利行使产生的作用与意义，使其更加珍惜自身的权利，重视权利的行使。发挥农民群众在乡村治理工作中的主体地位，更符合乡村治理工作的“共建、共治”理念，推动农村社区协同治理成果由人民共享。

（五）推进农村治理法治进程

推动法治文化在农村普及是推动农村治理法治进程的重要基础，对农村社区协同治理具有重要意义。第一，完善农村地区法律法规。推动立法部门深入农村调研，了解农村地区实际情况，制定符合农村治理实际的法律规范；完善农村治理过程中的选举制度、奖惩制度、违法乱纪行为处置制度等，保障农民参与农村治理的合法权利，推动农村治理有法可依；完善村民监督相关条例，鼓励农民积极参与监督，激发农民参与乡村治理的主体意识，推动农村法律实施。第二，加强农村地区法治文化教育普及。积极利用互联网、新媒体社交软件等第三方平台，通过拍摄普法短片、问卷调查等方式普及农村治理法治文化；鼓励司法部门深入农村地区开展讲座、教育培训等，让农民了解法、懂法、守法，保证农村地区的社会秩序；对法治文化宣传情况及时形成档案，鼓励在农村地区开展持续性宣传普法教育活动。第三，推动农村地区法治队伍建设。选拔法治意识相对较强的人才队伍定期培训，提高其法治文化素养，并负责农村地区的法治文化普及教育工作，并不断扩大队伍，对农村治理过程中法治落实情况进行监督，以更好推进法治文化在农村协同治理中的积极作用。

三、结语

农村治理是我国社会治理的重要组成部分，落实好、解决好农村社会治理过程中的主体意识缺失、行政干预力度过大，法律法规不健全等问题，推动农村治理高效率推进，对推动农村治理能力现代化具有关键性作用。在“共建共治”的治理格局下，农村社区协同治理中，推动政府、农民、社会组织等多元主体充分发挥主体作用，并通过友好协商，形成汇聚各方智慧的合力，才能提升农村社区协商治理的能力。