东北国有林区与地方融合发展的逻辑起点与实践路径*

瞿子玉，张宇彤，朱洪革，王树富

(1.东北林业大学 经济管理学院，哈尔滨 150040； 2.长白山森工集团有限公司 天然林保护管理部，吉林 延吉 133000)

东北、内蒙古重点国有林区(以下简称东北国有林区)分布于黑龙江、吉林和内蒙古，是以国有森工企业为主体，兼具生产经营与基本公共服务等功能的社会形式。国有森工企业与属地之间呈现割裂的“二元结构”，部分地方政府规模小于国有森工企业甚至没有政府建制和社会管理机构，如何实现林区与地方融合发展一直是东北国有林区改革进程中的困点与挑战。直至20世纪80年代，过度采伐和长期企业办社会的经济负担使东北国有林区陷入森林资源危机和企业经济危困。为扭转东北国有林区“两危”境遇，2015年起全面停止天然林商业性采伐，《国有林区改革指导意见》中提出破除林区条块分割的管理模式，将林区纳入所在地方国民经济和社会发展总体规划，推动林区社会融入地方、经济融入市场。至此，东北国有林区与地方之间的关系开始转变。国有森工企业将社会职能陆续移交给地方政府，企业经济负担减缓，林业职工享受的公共服务水平显著提升。但是，国有森工企业仍面临自主市场化经营能力较弱、生态产品价值实现激励不足、劳动力年龄老化和外流等问题[1]。目前，已有研究围绕东北国有林区的未来发展规划展开丰富的研究。一些学者从国有林区改革本身出发，以对改革进程的思考与实践总结探寻新体制的构建方式[2-5]，从提高职工收入、改良就业服务、优化基础建设等民生改善的角度出发探寻职工主观福祉的提高路径[6-8]。一些学者从推进生态文明建设出发，以全面禁伐背景下的生态公益林作为主要研究对象，主张通过明确补偿范围、科学补偿标准、丰富补偿方式、拓展补偿主体、健全补偿机制完善现行森林生态补偿制度，同天然林保护等林业重点项目统筹运作，在保护森林生态环境以解决资源危困问题的同时，利用市场化的运作机制将政府、企业和林区社会紧密联合，提供新的生计形式突破林区发展机会的限制与摆脱经济危困[9-15]。一些学者从林区经济发展的角度出发，强调生态优先战略下森林资源的可持续利用，以提高国有林区居民家庭福利为目标促进林业经济产业转型[16-17]。并在生态产品价值实现的宏观领域内不断进行制度创新与机遇探寻，通过政府和林区的资本合作从完善生态产权制度体系、加强生态价值核算、强化生态产品转化等方面实现国有林区资源价值的深度挖掘以达到生态效益和经济效益的双赢[18-20]。一些学者从林区治理的角度出发，认为作为社会现代化的必要进程，林区实现中等规模的城镇化，通过小城镇社区组织的载体能够提高国有林区社会资源的利用率和组织效率[21]。然而，目前关于地区间组织重构的研究重心更倾向于城乡融合，以林区作为主体的研究仅将区域融合作为未来的发展启示，从区域融合的视角详细阐释林区与地方之间融合的原因、特征与路径的研究较少[22-23]。因此，以东北国有林区为研究对象，基于《中国林业和草原统计年鉴(2011—2015)》数据及自2012年起开展的东北、内蒙古国有林区民生调研所收集的有关职工生计状况的资料，分析东北国有林区与地方融合的逻辑起点及现实的阶段特征，针对融合实践路径进行探讨，以期为国有林区与地方管理机制创新提供理论借鉴。

1 国有林区与地方融合的逻辑起点

1.1 国有林区改革为融合提供契机

区域是一切经济社会活动正常进行的地理空间基础[24]。计划经济时期，森林资源开采与工业优先建设的需求促成国有森工企业的产生，并依托国有森工企业形成了百万人口规模的区域——东北国有林区。为解决人口生存与发展问题，国有森工企业承担了林区办社会职能，对区域内的住房、教育、医疗、养老保险、公共基础设施、公检法等采取全包全管的措施，对外则形成了隐性的“屏障”，缺乏交流且联系微弱[25]，具有突出的区域封闭经济与区域小型社会特征[22]。东北国有林区作为区域的边界性易使国家在制定政策时无法惠及，林区内居民的社会福利无法得到长期有效的保障、公共服务待遇无法及时优化，全部社会事业都依赖国有森工企业的经济效益运转。国有林区居民对东北国有林区具有高度的认同感，使东北国有林区在地域完整的基础上成为内聚力强大的经济区域单元。东北国有林区的功能特殊性及围绕国有森工企业形成的自我意识，成为东北国有林区的“柔性”区域边界。2015年中共中央、国务院印发的《国有林区改革指导意见》为打破东北国有林区的区域边界、促进林区与地方融合发展提供了良好契机。

1.1.1 改革成本共担是融合的基础

东北国有林区政企分离改革与生态建设协同推进的目标要求国有森工企业尽快摒弃森林依赖型的经济发展方式和林业管理体制，而东北国有林区对这种管理模式及发展路径已经形成“依赖”，想要打破现有局面就必须付出很大的成本[26]。东北国有林区改革所带来的成本不仅包括在改革的准备、实施与完善各阶段中实际支付的显性成本，如林业职工的身份转换支出、公共建设的改善费用，以及为弥补林区部分对旧制度有偏好而自认为福利受到损失的社会成员的社会成本等[27]。对于东北国有林区，国有森工企业面临的不只是职能移交给地方所需的费用，还需要对被移交人员因工资降低、福利损失等不确定因素造成负面情绪进行安抚，地方政府需要支付更高的管理成本。因此，仅依靠国有森工企业的收入或仅依靠地方政府有限的财政无法承担全部的改革成本，这就要求国有林区与地方在充分交换相关信息的基础上，在改革后实现互促相融，对行政区内的事务处理实施协同管理。

1.1.2 企业职能重组是融合的根本

政企分开改革后，东北国有林区按照森林资源经营、林区社会治理与企业经营管理三条主线重新规划机构，实现森林资源的“管用分开”及社会运行的“政企分开”，各机构在保证人员结构稳定、运行状态良好的基础上高效运行。东北国有林区不仅提高了国有森工企业的经营效率、森林资源经营管理效率与林区社会的运行效率，而且创造了更加公平的市场环境，加快了国有森林企业的产业发展转型，从而促进与地方接轨，推动两方深度融合的进程。

1.1.3 空间范围调整是融合的保障

空间范围调整包含行政区划调整和林场撤并两个方面。其一，国有林区深化改革期间，政府对于国有林区在行政系统中的地域划分进行了优化。截至2021年，黑龙江省政府根据行政区划调整方案撤销了南岔区、建华区等多个地区，将行政区域调整为8个地级市、4个县级市和一个自治州，共计13个县和53个区。吉林在行政区划方面也不断调整合并，将多个管委会进行并入，多个经济开发区进行合并管理。行政区划的调整打破了原本畸形化、小镇化的局面[28]，改善资源分散的实际问题。更合理的行政区划有利于统筹公共领域的财政资金，促进人流、物流、资金流的有效聚集，这为国有林区与地方之间的经济深度融合创造了便利的条件。同时，国有林区被纳入国民经济和社会发展的总体规划中，加强了林区与地方之间的行政联系。其二，由于2015年起实施全面禁伐政策，木材及相关木制品产量大幅调减，林场的森林资源开采及生产功能减弱，经营收入大幅减少，很多森林管理机构被撤销。一些小型林场(所)得以撤并整合，居住于其附近的职工也随之向中心林场或林业局局址搬迁与靠拢，原本人口与资源的分散化局面得以改善。林场(所)撤并对林业资源提出了重新配置的要求，山上富余劳动力向山下转移，带来了资金、劳动力流动的机会，使国有林区与地方之间的联系更加紧密，就业渠道得以拓宽。林场(所)撤并有利于病虫害防治和森林防火工作的开展，有益于林区综合建设和城镇化发展[28]，构筑国有林区与地方共同创业发展的新局面。

1.2 融合是高质量发展的必然要求

根据人口和社会经济活动的空间分布情况，将东北国有林区与地方在行政系统上视作整体的空间。然而，由于东北国有林区区域边界的存在，使其与地方之间呈现割裂的关系。东北国有林区与地方在保持各自独立运行的同时，通过各类资源的相互流通形成耦合共振的结构特征，形成特殊的行政区域经济现象和行政区域经济运行规律[29]。过去沉重的社会职能负担降低了森工企业投资的经济效率，林区内部呈现低迷的经济发展状态。改革实施后，东北国有林区的发展从依托资源开发型产业转变为依托资源经营管理的公益型产业，短期内压缩了林区居民的经济收益空间并使其面临着生存发展机会受限的问题。地方相比国有林区具有更多元的经济发展方式和稳定的经济发展水平。东北国有林区与地方之间的经济发展差异将驱使国有林区的劳动力、生产资料等资源主动流入地方，资源涌入导致平均成本下降、产品种类与数量的增加以及市场规模的扩大，将进一步提高地方的经济发展水平[30]。因而，东北国有林区与地方之间容易产生经济发展不平衡现象[31]。党的二十大报告中提出着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长的要求。为构筑高质量发展的经济布局与空间体系，推动东北国有林区与地方实现区域融合发展是时代发展的要求，也是经济发展的必然趋势。

1.3 融合为区域均衡发展注入动力

1.3.1 生产要素双向流动的经济相融

经济相融要求以林木、林地等自然资源为优势的国有林区与以财政资本、制度政策、人才与公共服务供给等社会资源为优势的地方之间，以要素双向流动为核心形成互利共生的关系。充分发挥市场在资源配置中的作用，使土地、劳动力、资本、技术等生产要素以市场的供求为导向在国有林区与地方之间自由流动。根据要素的配置情况与地区的功能属性，鼓励国有林区与地方围绕林下经济、森林旅游等特色产业形成差异化的部门，通过生产的紧密联系形成完整的产业链条。国有森工企业与地方政府发挥优势互补作用，提升区域经济发展水平。

1.3.2 服务均等与文化多元的社会相融

社会相融要求以改善东北国有林区民生作为改革的出发点，使国有林区与地方在社会保障、公共服务、基础设施等方面的差距缩小，实现医疗资源普惠共享、教育资源差距缩小、生活条件均等同质等社会建设。关于资源管理与社会维序，由国有林区的管理部门与地方政府、民间组织和居民之间建立起良好的合作关系，共同对生态保护、经济发展和社会稳定负责。与此同时，在尊重和保护国有林区和地方各自独特的文化传统和价值观的基础上，萌生大批文化创新产业及相关活动，在弘扬多元文化的同时带动经济社会发展。

1.3.3 布局合理与生态共享的空间相融

空间相融要求国有林区与地方对空间组织进行系统性规划布局，即国有林区与地方需要改变区域内资源和要素的配置形式，从价值链角度出发重新安排生产、生活与生态的空间布局[33]。按照地域特征，保证国有林区生态主体功能清晰的基础上，在森林资源保护、林地利用、产业衔接等方面与地方做好系统规划与互联互通[34]，以合理的空间组织与建设，加速人口流动和文化碰撞。空间融合更要求国有林区与地方的居民具有“生态无死角”的思想，充分意识到自身维护生态系统的责任与义务，通过共同参与优化生态环境的统一建设。

东北国有林区与地方具备各自的发展能力，二者协同运作产生了区域竞争力，区域竞争力越强，国有林区与地方能够获得的战略资源与提升机遇越多。国有林区与地方内部各要素的数量、质量及组合状况将直接影响其发展能力，二者之间相互协调的程度是决定区域竞争力强弱的关键。一方面，国有林区与地方的双向融合为两个经济元内的企业引入更多诸如人力资本、知识、专利、信誉等生产要素，内部投入的增加带来了数量规模效应[35]，为企业经济规模的进一步扩张提供了机会。另一方面，双向融合使国有林区和地方能够通过突破国有林区资源短缺的限制，从而拓展创新林业产业链以满足多样化的市场需求，形成专业化的产业分工和产品分工。具体地说，国有森工企业与地方政府部门通过横向与纵向网络关系共建空间经济聚合体，有利于形成有关林业生产、流通、服务、营销和中介服务等经济机构的聚集[36]，上游(育种育苗、病虫害及火灾预防等)、中游(林业资源开发及加工制造等)、下游(林产品运输、销售等)与其他部门(金融、科研等行业)紧密联系在一起，发挥规模经济在经济增长进程中的重要作用。国有林区与地方双向融合所形成的协同共进的局面，为产业簇群提供了契机，为提高地区发展水平创造机会。

2 国有林区与地方融合的阶段特征

2.1 东北国有林区与地方的二元结构阶段

2.1.1 经济发展水平不均衡

图 1 2010—2014年东北国有森工企业在岗职工工资水平 Figure 1 Wage level of employees in the state-owned forest industry enterprises in Northeast China from 2010 to 2014

东北国有林区与地方之间经济发展水平不均衡，主要体现在产值、收入和消费三个方面。其一，东北国有林区与地方在经济增长稳态上存在差距。2010—2014年东北国有林区各森工集团的产值增长率不稳定，易受到相关政策调整和自然因素影响，除龙江森工外的其他森工集团均出现过负增长的情况。而东北国有林区所隶属的各行政地区基本保持稳定增长状态。其二，2010—2014年东北国有林区各森工集团所在省份的国有单位在岗职工年平均工资与森工集团在岗职工年平均工资的比值始终大于1，各森工集团职工的人均可支配收入也始终低于所在省份城镇的可支配收入，意味着东北国有森工企业职工的收入水平显著低于地方国有单位职工甚至是城镇的人均水平(图1)。其三，基于2012年开展的东北国有林区民生监测项目抽样调查数据可知，森工集团职工家庭平均每户拥有的耐用消费品数量低于所属城镇居民平均每户拥有的耐用消费品数量。以龙江森工为例，2010年的龙江森工林区职工家庭平均每户拥有的电冰箱、空调、电视机和计算机数量分别为0.67、0.01、1.04和0.45台，而黑龙江省的城镇居民平均每户所拥有的电冰箱、空调、电视机和计算机数量分别为0.86、0.09、1.09和0.47台。

2.1.2 产业发展关联程度低

东北国有林区的经济活动独立于地方经济体系，二者之间的产业链上下游的合作联系较为微弱。2010—2014年，作为国有林区内部的经济核心，国有森工企业产值构成以第一产业和第二产业为主，保持着“一二三”的产业结构。对于国有林区所属的行政地方来说，第一产业已经不再是产业构成的重心，第二产业与第三产业逐渐成为发展重心，产业结构以“二三一”或“三二一”为主。国有林区内部的经济产业主要由森林资源的开发利用、木材加工等产业构成，地方的产业发展具有更加多元的选择，国有林区与地方之间产业结构协调程度较低从而导致产业衔接困难。造成国有林区和地方产业衔接困难的根本原因是二者管理体制的差异导致的权责链条断裂。国有林区的发展战略部署主要由国家林草部门负责指导与管理，而地方政府拥有更宽泛的管理范围与更繁杂的管理职责，由其指导制定的地方发展规划具有多样性与覆盖性。在管理规划方面，国有林区与地方的发展方向不同，容易导致彼此之间的产业对接出现问题，整体协调程度较低。

2.1.3 政企合一社会负担重

国有森工企业过多地承担社会职能的现象是计划经济体制的沿袭，又是企业地理位置、生产经营特征、地方政府职能特征共同决定的。国有林区改革前，国有森工企业社会职能转移困难的原因主要在于两个方面。其一，地方政府的固有观念认为国有森工企业不隶属于属地政府，归国家林业主管部门管理。地方政府在没有上级政府的强制约束下，不会主动接收国有森工企业负担的社会职能。同时，囿于地方政府财政支付能力有限，也难于接纳国有森工企业庞大的社会职能。其二，国有森工企业难以舍弃行政权力带来的既得利益。一些国有森工集团对其下属企业具有行政控制权，掌握行政特权就意味着有“以权谋私”的可能。国有森工企业办社会的最初目的是为了解决林业职工的基本公共服务问题，企业承办学校和医疗机构更注重的是投入少和便利职工，对于公共服务的质量重视程度不够。以林区教育为例，林区教学水平与属地中心城市相差甚远，林区教师同地方教师工资水平差距大，教师外流现象严重[37]。由此可见，造成东北国有林区与地方关系割裂的重要原因是国有森工企业长期政企合一，长期的割裂关系致使资源外流与资源配置效率低下。

2.1.4 社会文化协调程度低

经济关系脱钩与权责链条断裂逐渐演变为东北国有林区与地方社会层面的隔别。东北国有林区经济发展模式转型导致其在所属行政地区所占的经济比重逐渐减少，经济地位逐渐下降。相对而言，地方具有更稳定的产业结构与更大的发展潜力，国有林区与地方在不同管理规划部门的领导下，经济层面与权责层面的联系愈加微弱。国有林区与所属地方之间人员的双向流动进一步减少，加上政策导向差异的作用，使国有林区与地方之间的社会关系与文化共生性受到了一定影响。除了以亲缘为纽带的社会关系，生活在林区与地方的居民缺少对彼此产生认同感的缘由与动力，林区与地方在文化上对彼此产生偏见难以消除，从而造成林区特色文化的衰退，使社会融合度降低。

2.2 东北国有林区与地方的逐渐融合阶段

2.2.1 产业项目合作促进经济融合

国有林区改革后，国有林区摒弃了以往对林木资源过度依赖的发展模式，以林下经济、林产品深加工、森林康养、生态旅游等新的产业形式取代过去集中于原木粗加工的产业发展方式。产业形式的多样化为东北国有林区与地方的合作奠定了基础，并在国有林区与地方的地理区域内为林业产业集群的形成创造了先决条件[38]。目前，东北国有林区与地方之间已有一些效果显著的合作项目。牡丹江市的穆棱经济开发区依托于绥芬河口岸的林木资源，以林业加工业为重点，覆盖了设计研发、市场营销、物流配送、贸易管理、金融信贷等所有领域形成产业集群，其产出的木制品甚至已远销至欧美[39]。对于林区内生态公益林建设行业，以“转让—运营—转让”为核心环节的TOT融资模式改变以往计划经济主导森工企业的融资模式，充分利用市场经济强化融资管理，吸引地方私企等外部资本拓宽融资来源，促进政府、社会资本与林区的合作，在国有森工企业的改革背景下创新生态公益林建设的方法与模式[40]。对于国有林区而言，充分利用自身自然资源优势，通过市场交易机制与所属地方的资金、技术优势互补，建立资源共享、互利共赢的合作机制，以发展林下经济、木材精加工、生态旅游等产业提高林业附加值。东北国有林区与地方之间虽具有经济一体化融合发展的趋势，但资源整合不足、集群水平偏低、支持力度不够仍然是制约产业衔接及经济相融程度进一步提高的问题。

2.2.2 公共服务改善促进社会融合

国有林区改革后，行政区划的调整与公共职能的移交使国有林区的边界感不断弱化，地方政府具有权利、义务及能力参与国有林区的运行管理工作，其主要通过增加社会服务供给、改善基础设施建设、提高公共管理参与积极性的方式提高林区居民的生活质量和社会福利水平，以缩小国有林区与地方之间的社会待遇差距。2014年中共中央颁布的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中提出对城市棚户区、国有工矿棚户区、国有垦区危房、国有林区棚户区四种类型进行改造，其中，国有林区棚户区改造包括国有林区棚户区和国有林场危旧房，其他林业基层单位中符合住房困难条件的人员也被纳入当地城镇住房的保障体系[41]。地方政府为当地的房屋修缮投入了大量资金以解决住房困难问题。除此之外，对于国有林区在内的行政地理范围，地方政府对当地的交通建设、教育培训、医疗卫生也给予资金支持以支持民生改善。以国有林区居民的交通便捷性数据为例，2021年林区居民的家庭住址距硬化公路的距离基本在1～3 km以内，交通改善不仅为人口与资源加速流通创造了条件，同时也提升了居民生活幸福感。便捷的交通基础与网络媒介的存在，加速了林区特色文化与地方文化之间的碰撞，进一步促进国有林区与地方之间的融合。

3 国有林区与地方融合的实践路径

3.1 经济结构融合

东北国有林区与地方经济融合的核心是在林区经济成功转型的同时，促进国有林区与地方间的要素流动和产业衔接。因此，首要任务是在明确国有林区生态功能定位的基础上，以财政支持促进生态价值的持续转化，从而激活林区发展的内生动力。鼓励国有林区完善对于生态产品价值的测算与潜力评估，更好地推行生态补偿政策，发展具有高附加值的森林生态产业，提高其内部的规模生产效率与技术应用效率，帮助国有林区经济成功实现转型。其次，构建生产要素双向流通的渠道与制度环境，主要是通过开放共享的方式实现对国有林区与地方之间优势互补和配置优化。相对而言，地方聚集着更多财政资金、技术人才、公共服务供给等生产要素，充分发挥财政与制度的引领作用能够扭转要素单向流动的局面。具体而言，可以由地方政府提供便利的发展环境和政策支持，吸引人才的引进与资本的投入从而带来技术的提升与产业的创新；通过开展人才培训、派遣交流人员等方式，进一步促进国有林区与地方之间的人才流动和经验分享，积极开展科研合作。此外，将林区的自然风貌优势与地方的生产资料优势充分结合，发展森林康养、生态旅游、森林食品等环境友好型创新产业；在数字经济的时代背景下，搭建数据中心和网络产业中心，实现国有林区与地方一体化的产业数字化、数字产业化、数据价值化和治理数字化，从而创造更多的物质财富与精神财富，促进国有林区和地方之间的沟通与合作以提升经济融合的能力和水平。

3.2 社会结构融合

国有林区与地方间社会融合的基本要义是在消除社会结构差异的同时，建立社会参与和民主治理的机制，使国有林区与地方之间形成互信友好的社会关系网络。国有林区与地方政府需要调整支出结构，确保民生类支出稳定增长，在加强交通、电信等基础设施建设，以及促进教育、医疗、社会保障、就业机会等公共服务均等方面共同努力，使国有林区居民享受与地方相当的社会福利，弥补林区对于资源要素的承接能力，为国有林区与地方间进一步的社会交流创造条件。开展丰富多样的文化活动，积极组织社会团体互访交流，给予国有林区和地方居民之间彼此了解和认同的机会，建立互信和友好的关系。对国有林区与地方各自的特色文化给予足够的关注和保护，在推进融合的过程中，利用文化特性开展创新产业释放特色文化价值，既创造经济效益又增进文化融合程度，从而促进社会结构差异的消除。其次，国有林区和地方政府的各行政机关需以融合的意愿为支撑，摆脱行政隶属关系的束缚，积极支持社会融合。社会融合过程中出现的矛盾和纠纷，可以通过完善法律法规、加强权益保障机制等方式，建立有效的冲突解决机制来解决问题。通过建立居民自治组织、开展公众参与活动等方式，保证国有林区与地方居民对社会管理的充分参与，共同推动社会结构的融合和共同发展，以频繁的社会交流建立互信和友好的关系。

3.3 空间结构融合

国有林区与地方间空间融合的基本要求是顺应发展需求，保证空间规划的协调性与系统性，提倡对于生态功能的承担突破国有林区的地域限制，实现国有林区与地方的统一规划与持续发展。具体而言，国有林区与地方可以通过定期召开会议，推动有关空间结构融合相关政策和措施的制定执行，如制定有利于林区与地方合作的税收优惠政策，提供资金支持和政府扶持作为发展的动力，从而加强合作交流以建立联动机制。联动机制要求通过合理规划林区的用地范围及用途，同时考虑国有林区与地方各自的产业发展需求及内部空间分布状况再进行布局调整，以保证二者之间的互补、协调和对接，从而充分利用发挥各自的资源优势，以资源、经验的共享实现互利共赢。其次，生态保护的共通性应得以强调。无论是林区还是地方都应以不牺牲生态环境为前提探寻发展道路，国有林区与地方应共同承担保护生态环境的责任，确保生态系统的完整性和可持续性。国有林区作为生态保护区，需要维持森林生态系统的稳定性，而地方也应注重环境保护，避免生态环境破坏而产生的负外部性。在推进国有林区内生态系统保护的同时，鼓励地方在绿化、污水处理、垃圾分类等方面积极改善建设，积极促进生态共建共管局面的形成，建立国有林区与地方空间融合的区域发展模式。

4 启示与建议

历经“政企合一”到“政企分开”的体制改革，国有林区原先条块分割的管理模式被破除，林区与地方之间的“二元结构”开始松动，改革成本的共担、企业职能的重组、空间范围调整为林区与地方的交融创造了契机。国有林区作为天然林经营管理主体的新身份，为在适应“公益性”与“社会责任”属性的同时，以“逐利性”保障林区民生与未来发展，就必须通过资源双向流动、信息充分互通等方式与地方协同构筑高质量的经济体系、复杂交错的社会网络与运行高效的空间布局。

立足东北国有林区改革现实，国有林区及其所属地方迎来了融合发展的良好契机。如何突破林区与地方的条块限制，兼顾林区与地方的利益追求，保障二者的长久发展，是国有林区改革发展中的重要命题。国有林区与地方实现融合的理想样态主要体现在3个方面：生产要素双向流动的经济相融、服务均等与文化多元的社会相融，以及布局合理与生态共享的空间相融。对此，建议国有林区与地方之间从改革之前经济发展水平非均衡、产业关联程度非紧密、社会文化非协调与社会职能负担过重的问题入手，通过发展高附加值的森林生态产业帮助国有林区实现经济转型、构建生产要素双向流通的渠道与制度环境促进国有林区与地方间的要素流动和产业衔接；调整民生改善类的支出结构提高林区的社会福利、开展文化活动与组织社会团体互访交流，建立社会网络、完善法律法规制定加强社会相融的保障机制；合理规划林区用地范围及用途，保证林区与地方之间的互补、协调和对接，倡导国有林区与地方对生态共建共管，建立国有林区与地方相融的区域发展模式。