自然资源规划监测评估信息管理系统设计

王春磊，张 兴

（自然资源部咨询研究中心，北京 100088）

0 引言

“十三五”期间，自然资源发展规划监测评估工作主要围绕《国土资源“十三五”规划纲要》和国家规划纲要中自然资源领域内容实施情况，任务具有范围广、数据量大、专业性和综合性突出的特点，评估资料包括资源属性、要素统计、支撑性文件及地理空间等数据，数据格式和表达形式多样，存在管理交叉、信息化水平低等问题。为规范评估过程与规划数据管理，高效、实用的规划实施信息管理系统构建具有十分重要的现实意义，可提高规划实施评估工作的效率和质量，为科学化决策提供支撑，也为相关发展规划评估工作的信息化建设提供参考。

通过完备的指标体系建设、有效的规划实施进展情况监控和评估，相关人员可以了解规划的执行效率和执行问题，及时进行内容动态调整和方向纠偏，提升规划的政策效力[1-2]。根据评估工作业务需求，本文以“数据中心+平台+多用户协同”的应用方式，提出构建协同联动规划管理部门、执行单位与评估机构的规划监测评估信息管理系统的方法路径，实现规划实施进展信息填报、核查任务抽样、实施效果评估等全流程的标准化和信息化管理，支持多类格式支撑材料的上传与下载，可极大提升规划实施进展数据的采集质量和上报效率。

1 系统架构

自然资源规划监测评估信息管理系统采用SOA 架构，从逻辑上分为基础层、数据层、支撑层和应用层，如图1 所示。基础层主要为系统运行环境，即系统运行的网络、系统功能实现的软件和硬件物理资源，营造动态适应性、高性能计算的运行环境和存储环境，便于高并发用户应用及各级业务系统接入。数据层由自然资源普查、调查监测、基础地理信息、专项业务、相关支撑、历年样本点等数据组成，包含系统的核心要素，具有数据交换、存储和管理等基本功能，并对应用层数据共享、数据整合、信息挖掘等操作提供支撑。支撑层为应用层多个模块提供支撑服务，包括用户管理、单位名录管理、报表服务引擎、模板编辑管理等应用组件。应用层实现自然资源规划相关信息调入调出、综合应用等服务，主要包括规划核心指标管理、重大任务实施信息管理、重大工程项目管理、核查任务抽样、规划实施评估、专题成果展示模块。

图1 系统架构

2 监测评估指标体系构建

2.1 指标设定原则

合理的指标设置和分析可以提升规划评估效率和评估质量[3]，也为信息管理系统构建提供便利。结合发展规划的特点和自然资源管理工作的特殊性，自然资源规划实施评估指标设定原则包括以下几个方面。

（1）匹配性。自然资源规划实施评估指标要较好地支撑规划文本中的某项或几项重要目标，指标体系能全面、综合地反映规划执行情况。

（2）可比性。指标设置要简单明了，具有明确的含义和稳定的统计来源，可以满足不同维度的比较[4]。

（3）连续性。指标在规划周期内具有明显的年度变化特征且持续存在，应当充分反映规划内容执行情况与实施效果。

（4）独立性。各个指标内涵清晰、外延明确，同一层次的指标相对独立，不存在明显的因果转换关系。

（5）前瞻性。指标与规划周期内的宏观经济形势联系紧密，能够反映经济、社会重心变化或适应规划优化调整需要。

2.2 规划核心指标

按照规划的定位，规划核心指标分为约束性指标和预期性指标。约束性指标是评估工作的考核重点，具有明确的分解任务、管理制度和激励机制；预期性指标为规划期末期望完成的进度性指标，主要在政府部门指导和政策推动下通过市场主体实现[5]。例如，“十三五”时期自然资源规划实施评估核心指标主要包括耕地保有量、高标准农田建设面积、新增建设用地总量等。

2.3 重大任务评价指标

重大任务的监测评估侧重规划实施过程和社会效益评估，从规划实施机制角度综合判断当前时期、发展阶段、约束条件下的发展导向，探究规划实施过程中的政策作用，关注规划期政策内在的行政管理过程及其偏差情况，对管理者行为策略、利益相关者接受度及其产生的直接或间接经济、社会、生态、民生效应进行分析。自然资源规划实施评估中的重大任务主要采用“目标细分型”评估模式和问卷调研评估模式。

“目标细分型”评估模式基于目标管理理论[6]，结合自然资源规划的目标属性和内容特点，将规划重点任务的文本蓝图总目标细分量化为国土开发格局、资源保护与集约利用、资源保障与供给能力、国土空间生态保护修复、自然资源管理体系建设、自然资源基础支撑和其他任务7 个一级指标。按照规划实施质量、实施效能、可持续发展能力、满意度评价4 个维度构建二级指标，以具体目标、评价准则和评价因素为标准细分三级指标。“目标细分型”评估模式主导的自然资源规划重大任务评估指标体系包括7 个一级指标、38 个二级指标和156个三级指标。重大任务以指标形式量化后，明确了规划目标，形成了规划目标导向、衡量目标价值、实施监测评估的循环，便于规范规划管理行为和提高实施效率，也有利于提高评估工作质量。问卷调研评估通过问卷调查法获取公众对自然资源规划重大任务实施的反馈意见，分析规划中的公众重点关注领域，客观反映公众的规划实施意见与建议，其主要收集规划重大任务实施的社会效益指标和满意度评级指标[7]。

2.4 重大工程评价指标

重大工程实施涉及协调管理、进度监测、效益评估、资金投入等多个异质性子工程，其要素之间关联性强[8-9]。重大工程按生命周期分为前期筹划、开发设计、具体实施和竣工验收4 个阶段。前期筹划、开发设计和竣工验收均有完善的文件、合同或报告支撑，具体实施阶段为规划评估中的重大工程监测重点。按照影响重大工程的相关因素，可分为由领域层、目标层、准则层和指标层构成的“金字塔”型测评架构[10]，从组织、完成、建设和资金维度构建指标体系。根据指标层各基准指标的相关性进行优化，对优化后的指标进行权重赋值、指标分值计算、资料收集和模型构建等操作。为消除评价指标量纲的不一致影响，综合评价指数构建时对评价指标进行归一化处理。

本文以某项重大工程为例，说明重大工程项目实施成效量化评估。总体来看，该重大工程项目评估共设4 个层级、33 个评估指标，形成单个项目实施成效量化评估指标体系，如图2 所示。其中，组织指标主要描述工程实施机制的建设情况及其支撑能力，为保障工程进度和质量，完成指标描述一系列要素投入和产出效果；建设指标描述重大工程项目的建设控制情况；资金指标描述项目实施的预算投入和分配情况。

图2 重大工程项目实施成效量化评估指标体系

3 系统功能与关键模块设计

3.1 规划实施进度信息采集模块

该模块实现相关指标、重大任务、重大工程进展信息及支撑材料的填报和管理，主要包括规划核心指标、重点任务进度情况指标与季度综合报告、重大工程季度监测指标及实施效果情况、其他信息等。

（1）规划核心指标。该模块为全国及各省（自治区、直辖市）评估年度约束性指标和预期性指标设计。以耕地保有量和建设用地规模为例，耕地填报信息包括耕地面积及基准耕地保有量面积、耕地质量，新增建设用地规模填报信息包括基期值、新增建设用地审批及土地征收、建设用地增存挂钩情况等内容。该模块实现评估年度全国及省级耕地面积减少率和耕地质量变化率的自动计算、结果填报、查询与导出功能，实现评估年度全国及省级层面新增建设用地面积规模变化率的自动计算和结果填报、查询与导出功能。省级及以下用户需要填报本行政区年度指标进度情况；国家级用户可以根据省级填报数据自动生成该项指标的省级年度进度报表，根据实际情况对省级指标分解的基期值进行修正，按照多种逻辑查询和审阅相关数据和文件。各级用户可对权限范围内的填报信息进行查询、编辑和下载。

（2）重点任务完成情况。该模块实现本级评估年度主要战略目标和重点任务完成情况的填报和管理。国家级用户主要对省级及以下用户进行填报信息指导、信息审核、文件推送等操作。省级及以下用户填报重大任务名称、内容、牵头单位、参加单位、分工情况、调整情况、实施进展指标统计报表，综合报告等内容。综合报告主要围绕任务执行情况（已完成或如期推进或滞后）、具体进展、下一步有关情况等内容，还需增加部分任务的群众满意度调查表、社会影响评价等内容。

（3）重大工程实施情况。该模块实现本级评估年度重大工程完成情况的填报和管理。实现省级用户对评估年度全省新开工、投产使用及竣工验收工程项目信息的填报或批量导入、项目清单管理，支持本省填报数据和支撑材料的查询、编辑与下载；国家级用户可对各省（自治区、直辖市）填报的重大工程项目进展情况及支撑资料进行查询与下载。省级用户填报工程专栏编号、工程项目名称、项目牵头单位、工程项目参加部门、具体任务内容、任务属性、建设状态、预期符合情况、未开工项目预计开工时间、成果完成时间（项目投产、文件出台时间等）、可衡量可考核的具体工作目标、年度实施进展、项目总投资（重点任务类可不填）、已完成投资情况、资金来源（中央预算、中央财政性建设资金、地方财政资金、社会资本）、主要困难、下年度工作安排等内容。

（4）其他信息。其他信息主要包括规划目标责任考核情况和成果应用情况。省级用户对本省评估年度自然资源规划的下达指标分解、任务对接、责任落实、考核指标量化、成果应用领域与效益评价等进行填报，并上传文字说明、报表或其他支撑资料；国家级用户对省级单位填报的相关材料进行查询浏览，对支撑材料进行下载。

3.2 核查任务抽样模块

数据表单、资料及支撑材料收集完毕后，省级用户根据管理权限登录核查任务抽样模块，根据预设的数据校验规则审核填报的业务数据，调取历史数据库中的数据并与填报业务数据进行比对，将系统审核的业务数据报送至自然资源部或被委托的评估机构。自动化数据审核和催报功能减轻主管部门数据审核、催报工作强度，保证上报数据的准确性和真实性。国家级用户可根据省级填报情况，选取某些指标、任务、政策实施等情况对重点市县填报数据进行复核，并将复核抽取结果推送至各省（自治区、直辖市）填报系统；联合省级规划管理部门开展实地调研，结合前期掌握的相关数据，对数据的真实性进行抽样摸排。

3.3 实施效果评估模块

该模块可实现国家级用户调取、复核和综合性评估各省（自治区、直辖市）规划实施情况的填报信息及资料；主要通过比较省级数据与规划中的国家分解数据年度值实现核心指标复核；重大任务复核以地方自评估并结合问卷调查结果为原则，以地方提交材料的真实性为重要考量因素；重大工程复核则通过对比地方填报数据与责任司局及工程管理部门掌握的相关数据或重要数据，确保数据的真实性和可靠性。按照规划实施评估有关评分方法和计算模型，系统基于国家级用户复核结果自动计算生成省（自治区、直辖市）各个单项指标得分和总体得分，支持评估结果的查询、统计与下载。

3.4 运行维护系统

运行维护系统主要对用户权限和角色、系统功能、运行维护及安全等方面进行管理，保障系统安全、正常运行。该系统主要包括用户管理、功能管理、审计管理、数据字典管理、备份管理、应用性能监控和信息安全防护等模块。其中，用户管理模块主要实现用户权限设置和角色分配，对用户访问资源的路径（如图片、附件、页面等）显示和访问进行权限控制，对具体的在线操作和产品制作进行限定。另外，系统为第三方组件、移动App 等预留集成接口，支持系统功能拓展和提升。

4 总结

规划实施评估是保障规划实施、提升绩效强化问责的重要机制，也是规划生命周期不可或缺的环节。本文根据“十三五”期间自然资源规划评估的实践，结合规划数据特点和业务需求，提出自然资源规划监测评估信息管理系统架构，通过对规划中的核心指标进行分类，以“目标细分型”评估模式和问卷调研形式构建重大任务评估指标，从组织、完成、建设和资金维度构建重大工程评价指标并形成规划监测评估指标体系，基于Web技术及数据库技术开发系统，设计自然资源规划监测评估信息管理系统的主要功能与关键模块。该系统可实现规划基础数据和指标实施进展数据的标准化、科学化和信息化管理及数据展示、查询、分析、统计等功能，通过分析指标数据在规划期内的趋势性变化特征及影响因素，可实现对规划实施进展情况的有效监测，为规范评估过程与规划管理提供重要的技术支撑。