全要素全生命周期的县级国土空间规划“一张图”系统建设——以邹城市为例

宋庆梅，张富贵

（1.山东省邹城市自然资源和规划局，山东 济宁 273500；2.山东深科空间规划勘查设计有限公司，山东 济南 250100）

0 引言

2023 年，全国自然资源工作会议将加快构建基于国土空间规划“一张图”的数字化空间治理体系纳入未来五年自然资源重点工作部署。国土空间规划“一张图”系统能够为国土空间规划体系建设提供智能化辅助手段，推进政府部门之间的数据共享、政府与社会之间的信息交互[1]，以数字化驱动国土空间治理方式变革。本文在国土空间规划“一张图”系统现有功能基础上，更加注重信息化、可操作、智能化探索，优化完善自然资源领域全要素、国土空间规划全生命周期的服务功能，落实国土空间规划“一张蓝图”干到底的重要要求[2]。

1 系统建设

1.1 目标定位

国土空间规划“一张图”系统为自然资源全要素、国土空间规划全生命周期服务，为城市规划建设决策者提供信息支撑，为招商引资提供智能指导，为规划管理工作人员提供技术支持，最终实现国土空间规划编得准确、审得高效、管得精准的目标。

1.2 建设思路

（1）以自然资源业务流程为主线，梳理自然资源系统内部规划编制报批、土地审批和征收、土地供应、建设项目规划管理、不动产登记等环节业务流程，与耕地保护监督、卫片执法监督、矿产管理监督、森林资源管理“一张图”等系统进行整合，建立自然资源业务综合服务平台，简化业务流程，实现国土空间规划全生命周期管理。

（2）以“多规合一”为主线，整合交通、能源、水利等行业现状及规划数据，实现国土空间规划的唯一性，为城市建设发展提供决策支撑。

（3）以建设项目为主线，将项目选址、用地预审、土地供应、行政审批、验线核实等业务流程化、信息化，实现建设项目审批一站式、自动化管理。

1.3 核心技术

在面向服务、集群计算、分层分片、中间件等先进架构思想和成熟信息技术基础上，本文形成基于云架构的云管理与云服务平台。主要涉及微服务架构，基础设施虚拟化，基于混合存储架构的大数据一体化存储，基于Spark/Hadoop 的云GIS 引擎，空间大数据处理与并行计算，云GIS 服务弹性调整，高性能矢量实时调度与动态渲染，基于抽取、转换、装载（ETL）的多源异构空间数据集成，分布式空间大数据分析引擎[3]，空间大数据挖掘等关键技术。

1.4 系统框架

国土空间规划“一张图”系统由国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统组成，其中，国土空间基础信息平台是数据平台和服务平台，可为国土空间规划智慧审批服务、“一张图”实施监督等各种应用提供数据和服务。国土空间基础信息平台涵盖多领域、多部门的数据资源，数据范围广泛、类型多样，增加了数据整合的复杂性。本文基于“大中台、微服务、轻应用”的理念进行技术架构设计，打造稳定、开放、可靠、灵活、匹配的技术架构。采用浏览器/服务器（Browser/Server，B/S）架构模式，利用WebGIS 技术，开展国土空间基础信息平台总体框架设计，如图1 所示。

图1 国土空间基础信息平台总体框架

国土空间规划“一张图”实施监督信息系统采用微服务架构设计，拆为标准统一、松散耦合的微服务，统一注册到服务配置管理中心，为系统提供可共享和重复使用的服务能力。国土空间规划“一张图”系统总体框架包括用户层、应用层、平台层、数据层、基础设施层、标准规范和制度保障层[4]，如图2 所示。

图2 国土空间规划“一张图”系统总体框架

2 系统功能设计

2.1 总体功能设计

国土空间规划“一张图”系统贯穿国土空间规划业务的全生命周期，涵盖了标准规范和指标体系制定，并将其作为国土空间用途管制、实施建设规划许可、强化规划实施监督的依据和支撑。对不同专业、类型、结构的数据进行关联梳理、数据建模，形成内容完整、标准权威、动态更新的国土空间规划“一张图”数据资源体系，如图3所示。

图3 国土空间规划“一张图”数据资源体系

2.2 全要素国土空间基础信息平台

2.2.1 数据资源体系

本研究建立全面、翔实的数据资源体系，以空间坐标为基准，形成人口、经济、交通、环境、水文、地质等时空大数据网络。时间维度上，收集历年地理国情基础信息、中心城区测绘数据、城市空间发展变化数据；空间维度上，建立地上、地表和地下三维空间数据。国土空间基础信息平台涵盖全区域山、水、林、田、湖、草等资源要素及人口、产业等社会经济数据，满足属性查询、分析等基本功能需求。

2.2.2 数据集成处理

针对“信息孤岛”问题，本研究遵循“物理分散、逻辑集中”的原则[5]，利用集成技术对数据进行集成和整合，快速获取准确信息，极大提高数据检索和数据比较的效率，大幅缩短了数据分析时间，充分释放了数据价值。通过数据清洗和转换，消除数据资源之间的格式、内容、语义和精度等问题，为全要素国土空间信息平台提供高质量的数据资源。通过数据加工、分析和展示，进一步挖掘数据的深层次信息和空间知识，提供有效的判断依据，为自然资源管理和国土空间规划提供决策支撑。针对现状工业用地，分析用地情况、工程审批及单位工业产值等数据，提取低效闲置用地，对土地集约节约利用评价、优化用地结构提出意见[6]。

2.3 全生命周期国土空间规划“一张图”实施监督系统

2.3.1 规划编制基础

本研究基于国土空间基础信息平台充分利用“一张图”数据。为规划编制提供翔实的现状基础数据，提高规划编制实用性；为国土空间规划编制提供现状基础，实现国土空间规划成果自动审查。基于国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，拟定规划成果质检标准，出具规划成果质检报告。

2.3.2 规划管理赋能

（1）底线管控。本研究基于国土空间规划“一张图”实施监督信息系统应用模块，实现国土空间规划管理信息化。对具体建设项目，依次审核总体规划、详细规划（包括控制性详细规划和村庄规划）、专项规划情况，自动弹出规划审定对话框。在总体规划层面自动核对“三区三线”和中心城区的红线、绿线、蓝线、黄线和紫线5 条控制线。在控制性详细规划层面主要校核容积率、建筑密度、建筑高度等开发强度控制指标，最后提示校核相关行业专项规划及城市设计要求。在专项规划层面，对加油站、变电站、天然气门站、传染性医院等项目及其周边地块进行规划校核，从规划用地性质、安全退距等方面自动预警。

（2）项目选址智能化。建立规划选址服务模块，主要服务招商引资或重大建设项目规划选址。开发市域国土空间总体规划用地布局图自动筛选功能。基于用地性质、面积、开发强度等要素开发自动筛选功能，可提取大于一定阈值面积的工业用地和一定阈值范围容积率的居住用地，并对建筑限高的地块进行自动预警提示。

（3）特殊地块邻近分析。定制不同用途地块的分析场景，对化工园区安全控制线、危险化学品仓储用地、土壤污染土地、历史文化街区、特高压供电线路、长输油输气管线等特殊地块进行邻近分析，提示周边重要管线的安全避让信息，为精细化城市建设与管理提供信息化支撑。

2.3.3 动态监测评估

除数据查询、属性查询、几何拓扑分析、专题图制作等服务规划编制与规划管理的基本功能外[7]，建立以规划服务为核心的面向自然资源全流程服务、动态监测评估的智能化信息系统。

（1）预留多个接口，实现纵向贯通、横向联通的全生命周期系统。在自然资源系统内部，与用地审批、耕地保护监督、供地系统、矿产管理系统、森林防护系统、国土执法监督系统连接，实现自然资源全流程管理；在地方市直部门之间，为住房和城乡建设、综合行政执法、交通运输、交警等部门开放规划服务功能接口，借助移动、联通大数据实时监测平台，动态掌控城市的规划、建设、管理、运行信息。

（2）国土空间规划全生命周期管理，形成规划、实施、监督与评估闭环，如图4 所示。建立城市体检评估指标体系，针对城市体检评估的时效性和连续性特点，按时间轴对比分析年度评估指标，将评估结果反馈至规划编制阶段。在国土空间基础信息平台对外应用层，设置公众意见箱，实时收集公众对国土空间规划的意见和建议，并将其作为城市体检评估的重要参考。

图4 国土空间规划全生命周期闭环流程

对土地审批、供应及规划管理阶段出现的具体案例进行客观化描述与信息储存，在城市体检评估时自动生成案例分析报告。以报告存在的问题为主要导向，研究规划编制修改方向。

3 系统应用情况

邹城市从系统、数据、应用、服务4 个层面统筹推进、协同开展国土空间规划“一张图”系统建设，目前已完成系统建设和数据入库工作，并向邹城市多个政府部门预留数据接口，推动政务数据共享、政务服务平台互通、便民利民服务等工作。

3.1 数据支撑服务

国土空间基础信息平台基于微服务架构，按照“共建、共用、互联、共享”[8]的原则，以网络为基础、平台为中枢、数据为要素、安全为保障，建立国土空间数据的汇集、管理、应用、服务中心及自然资源业务体系的支撑平台，实现数据“进得来、管得住、出得去、用得好”的总体目标。目前，邹城市国土空间基础信息平台汇集了320 余项数据服务，与森林资源管理“一张图”、露天矿业开采实施监督平台、绿色矿山综合整治系统互联互通，与采煤塌陷地综合治理及生态修复基础底座框架相衔接，为自然资源全要素管理提供有力的数据支撑。

3.2 拓展功能服务

3.2.1 项目选址服务

（1）产业招商。以国土空间总体规划用地布局图为核心，以市域“三区多园”的产业空间格局为辅助，结合邹城市经济开发区产业现状及发展规划，建立涵盖交通、供电、燃气等基础设施配套的链条式推介模块。在模块中，以国土空间总体规划用地布局图为底图，提供产业用地专属查询功能，自动筛选用地基本信息，为投资商提供多渠道信息服务。

（2）地产推介。建立以中心城区控制性详细规划为基础，以教育、医疗、商圈规划为补充的地产推介模块。从具体地块规划开发强度出发，依据规划容积率、绿地率等指标自动筛选目标地块，并可视化周边5 分钟、10 分钟和15 分钟生活圈现状及规划配套服务设施布局。

3.2.2 建设项目规划管理

邹城市规划编制管理与建设项目规划行政许可2 项工作职责分别归属于市自然资源和规划局与行政审批服务局。在建设项目规划管理阶段，2 个部门通过国土空间规划“一张图”实施监督信息系统流转并留痕管理建设项目审查材料。城市规划管理委员会办公室将建设项目工程方案上传至该系统，城市规划管理委员会成员单位网上审阅材料并出具审查意见，城市规划管理委员会办公室将意见落实情况反馈至该系统。该系统将审定后的方案推送至行政审批部门，并实现全过程留痕管理。

3.2.3 自动预警功能

邹城市作为国家历史文化名城、先进制造业和煤矿能源基地，在国土空间规划全过程中应注重历史文化保护、工业用地控制、矿产资源开发利用。在国土空间规划“一张图”实施监督信息系统中开发城市紫线、地下文物埋藏区、工业用地控制线、采矿权范围线的自动预警功能。在用地审批、供应阶段设置自动预警提示，自动弹出上述控制线地块预警提示对话框；在功能查询时，设置重要控制线选择按钮，用地选址可自动避让上述控制线。

3.2.4 硬件配套与制度

城市“智慧大脑”系统城市规划展示馆由市自然资源和规划局与大数据局共同管理，向政府部门及社会公众开放，便于城市国土空间基础信息查询。服务招商引资部门，用于土地推介信息服务；服务社会公众，实现政府部门之间、政府与社会的信息交互。建立严格的管理制度、管理办法、技术标准和详细的工作流程。以国土空间基础信息平台为支撑，实现自然资源大数据的统一入口和统一出口，满足各级自然资源主管部门的数据汇交需求和地方政府部门的数据共享需求，提高政府部门的业务协同水平。

4 存在的问题与建议

目前，邹城市国土空间规划“一张图”系统建设围绕自然资源全要素和国土空间规划全生命周期，涉及基础测绘、地理国情等保密数据，向政府部门及社会公众提供服务，存在内网与外网连通的问题。自然资源部门内部系统以自然资源业务专网为依托，纵向垂直管理；通过外网实现交互信息共建、共享、共治。自然资源部门需要对土地的“批、供、用、补、查、登”，矿产资源勘查与开采利用，地质环境与地质灾害防治等重要数据共享进行顶层设计，出台管理办法。

5 保障机制

5.1 数据安全防护和保密

相关部门从设备安全、数据安全、内容安全和行为安全4 个层次做好系统和平台的数据安全防护。预留多个接口，设置各个用户的使用权限，系统管理员按需分配使用权限。建立严格的涉密数据保密工作制度，从系统访问控制[9]、安全审计机制、数据加密保护、安全备份和恢复机制、系统相关人员安全培训等方面加强管理，消除泄密隐患。

5.2 数据维护更新

通过汇总分析归集数据、完善数据目录、统一数据标准、规整历史数据、建设数据库管理工具等措施，建立统一的国土空间规划“一张图”，实现自然资源和规划数据共享与动态更新维护，满足自然资源和规划业务管理、其他行业部门共享、城市发展建设等多种应用场景需求，为城市管理精细化、政务高效化、决策科学化提供智能化技术支撑。

6 结语

邹城市国土空间规划“一张图”系统坚持技术创新、制度创新双轮驱动，通过规划控制线自动预警、智能化用地选址、招商地图制作、动态实时监测评估等功能，为国土空间规划、用途管制、耕地保护、督察执法、审批监管等自然资源管理和决策提供支撑和保障。国土空间规划“一张图”系统服务国土空间规划的编制、审批、实施、评估和建设项目规划管理全生命周期，辅助城市规划管理建设决策，推进自然资源领域信息化、数字化服务。