全生命周期国土空间规划实施监督系统构建——以南宁市为例

曾晶晶，姜代炜，唐 敏，周 琼

（1.南宁市自然资源信息集团有限公司，广西 南宁 530023；2.广西壮族自治区自然资源信息中心，广西 南宁 530023）

0 引言

国土空间规划是国家空间发展的指南，是各类开发保护建设活动的基本依据[1]，是国土空间治理体系的重要组成部分[2]。改革开放以来，各类空间规划作为政府国土空间开发治理的政策工具，在经济建设、城镇化进程中发挥了重要作用。随着国土空间结构失衡、城市无序蔓延、生态环境破坏等问题[3-4]的不断显现，“多规打架”“规划审批周期过长”“规划实施监督制度不健全”等问题[5-6]也逐渐暴露。当前，国土空间规划仍处于探索阶段[7]，在生态文明建设大背景下，如何重构并有效监督实施国土空间规划体系、统筹区域协调发展，成为国土空间治理体系和治理能力现代化亟需解决的关键问题之一[8-10]。

国土空间治理能力的提升离不开现代化技术手段支撑。近年来，泛在感知、位置服务和人工智能等技术[11-12]不断融合发展，成为实现智慧国土空间规划的重要路径[13]。北京、广州、深圳等城市[14-16]积极探索国土空间规划实施监督的新模式和新手段，以协同治理视角重新审视规划、建设、管理3个环节，意在构建可感知、能学习、善治理和自适应的国土空间规划实施监督信息系统。由于地区经济发展、自然资源禀赋及生态环境状况的差异性，各地还需根据自身条件探索适用本地区的国土空间治理方法。

本文立足南宁市现有条件，开展国土空间规划实施监督系统建设，探索全生命周期国土空间规划实施监督系统构建方法，建立1 套动态监测、分级预警和综合评估机制，提升南宁市现代化国土空间治理能力。

1 全生命周期国土空间规划业务

现代国土空间规划已逐渐从单一要素向全要素、全过程、全空间协同治理模式转变。国土空间规划业务涵盖国土空间规划编制、审批、实施、监测、预警和评估全过程，为国土空间规划的可持续健康运行提供支撑，国土空间规划业务逻辑如图1 所示。

本文针对国土空间规划业务监督，使用时空信息链串联各个业务的内在逻辑，长序列获取业务过程中产生的流动信息，通过全生命周期管理闭环形成正向反馈模式。在规划编制阶段，建立国土空间规划管控量化分析模型，对资源环境承载力和国土空间开发适宜性进行综合评价，为科学制定空间规划提供决策依据；在规划审批阶段，建立国土空间规划过程指标规则，审查建设工程是否符合国土空间规划管控要求；在实施监管阶段，对国土空间规划实施情况进行动态监测、分级预警和定期评估，为国土空间规划修订和完善提供科学依据。

2 建设思路

本文以南宁市“国土空间云”为基础，建设南宁市国土空间规划实施监督系统，对国土空间规划实施进行常态化、动态化监督，建立信息化监测预警评估机制，精准识别和评估国土空间规划实施状况和变化趋势，及时纠正规划实施偏差情况，实现南宁市主体功能区战略和空间管控要素平稳落地，系统架构如图2 所示。

图2 南宁市国土空间规划实施监督系统架构

（1）建立国土空间规划时空信息数据库。综合考虑时空尺度和语义约束关系，深度融合南宁市自然资源、空间规划、空间管理、社会经济及监测预警评估等数据，统一数据基底，通过动态监测方式滚动更新时空信息数据库。

（2）建立动态监测、分级预警和定期评估机制。提取空间规划监测指标，利用多种信息化技术对南宁市国土空间规划实施状况进行动态监测、预警评估，探测规划实施过程中的变化偏差情况，为日常监管、规划执法提供支持。

（3）协同开展国土空间规划实施监督工作。开发各类边缘端应用系统，提供国土空间规划分析评价、成果审查与管理、监测预警评估、指标模型管理等应用服务，支持多终端的公开公示、意见征询、公共监督等社会公众服务。

3 关键技术

3.1 基于时空信息数据库的规划信息统一管理

依据统一标准规范，本文建立国土空间规划时空信息数据库，整体掌握南宁市自然资源分布、国土空间规划布局和资源环境承载力情况，提供多维度时空信息服务，解决数出多门、标准不一、难以共享等难题，实现国土空间规划信息的统一存储、统一管理、统一应用和统一展示。

（1）集成“山、水、林、田、湖、草”显性资源，挖掘“人、文、地、产、景”隐性资源，整合“地、洪、涝、旱”灾害信息，对多层级、多类别、多时态、多维度的数据进行汇集整编、清洗萃取与融合更新，划分自然资源、空间规划、空间管理、空间监测预警评估及社会经济数据库。

（2）对5类数据库进行时间域、空间域和属性域标识，改正时间历元，以多时相版本方式保留历史状态，联动自然资源、利用开发和生态环境等动态监测数据，滚动更新空间规划时空信息数据库。

（3）提供数据更新与信息共享接口，通过南宁市政务数据共享交换平台实现纵向贯通、横向协同，与国家、自治区、市级政府部门进行实时数据共享交换，提供元数据、时间戳和数据字典等信息，实现不同业务部门协同审批建设项目。

3.2 基于全生命周期管理的立体监测

覆盖城乡建设、基本农田、生态环境保护等工程，开展国土空间规划监测监管，运用信息化手段构建“天-空-地-人-网”国土空间规划立体监测方式，兼顾周期性、应急性和实时性监测。通过有线或无线网络数据传输，将国土空间规划实施纳入整体监测，无缝嵌入国土空间规划全生命周期管理流程，全过程保留监测过程信息。

（1）国土空间规划立体监测体系建立。开展低空无人机遥感影像采集，利用南宁市测绘地理信息企业无人机进行监测，解决国产卫星影像应急监测不足的问题。接入生态环境、交通市政和公安应急等物联网监测设备，如城市摄像头、地面监测站，在重大规划项目场地安装规定的物联网监测设备。为监测执法人员开发简便快捷的邕“e”登、“多测合一”等移动App 巡查终端；接入政府网站、“爱南宁”App 等，为居民提供国土空间规划的公众监督窗口。

（2）多层次监测与执法督察相结合。结合自然资源监测、不动产登记和执法督察等工作，利用遥感动态监测、地面固定感知和移动App 巡查终端等信息技术，通过“AI+人工”方式识别“问题地块”，信息系统自动通知执法监察人员查处违法用地情况，打击批而不建、建而不产、建设用地侵占生态保护红线或永久基本农田等行为，维护国土空间规划权威性。

（3）全过程监管规划审批过程留痕信息。以信息流串联项目立项、用地审批、规划许可、工程建设、不动产登记及生态修复等监管链条，对各个规划阶段的编制审批成果信息进行标准化溯源审查，结合遥感动态监测、审批图件和移动App 巡查等方式，对超过审批时间阈值情况进行报警，对擅自调整规划、违规审批或未批先建等情况进行查处，实施分级考核问责制度。

3.3 基于过程指标模型的预警评估

通过挖掘空间规划、自然资源现状和立体监测数据的语义关联与时空约束关系，构建自然资源监测、空间规划管理、生态环境评估等空间指标模型库[17]，进行空间联合计算、空间统计分析和区域时空模拟，系统揭示区域时空演变态势，对国土空间规划实施过程进行监测预警，综合评估国土空间规划实施情况，为国土空间规划实施监督提供科学依据。

（1）提供可计算、可预警和可操作的国土空间规划监测指标。根据国家、自治区和市级相关规划标准，对空间规划数据进行空间图形交叉检测、属性信息一致性检验和空间协调性分析，提取重点管控、强制约束和预期指导等表征指标，基于目标权重计算各项空间指标阈值，在全域范围内划分不同预警等级，以定性与定量相结合方式提高监测预警的精准性。

（2）提供动态监测、长期预警信息服务。承接国土空间规划监测指标，时空识别实际建设情况与空间规划目标偏差，采取不同的处置应对措施。继续保持运行正常型指标的现有实施进度；需要加大运行缓慢型指标的推进力度，确保实现近期规划目标；对于超载预警型约束指标，提供超载因子解析服务，重点防止出现类似情况。

（3）动态维护规划实施、“三线”保护、国土空间安全和生态环境保护等专项监测预警指标，提高系统对国土空间规划实施变化情况响应的灵敏性。特别在生态环境保护方面，构建严密的生态屏障、生态廊道和生态安全格局，提供稳定的生态安全预警信息服务，实施生态环境保护分级管制[18]。

（4）提供国土空间规划综合评估信息服务。主动吸纳国土空间规划实施相关的行业监管数据，如人流舆情、手机信令、水体污染、碳排放等，基于“压力-状态-影响-响应”模型[19]对自然资源利用效率、城市发展活跃情况和生态环境健康状况等进行定期评估。从指标信息变动方面分析空间规模、布局和变化趋势等信息，评估空间规划实施方向、工程建设开发强度和生态环境保护力度，输出国土空间规划实施成效综合评价报告，提供空间决策信息服务，始终确保国土空间开发建设与资源环境承载能力相适应。

4 实践效果

在国家、自治区相关标准规范基础上，本文将自然资源、生态环境、农业农村等1210 个建设项目纳入南宁市国土空间规划重大项目清单；协调解决专项规划空间冲突矛盾问题；建成国土空间规划时空信息库；制定10 项标准规范；累计录入2501 万个图斑，数据量约60 TB；开发规划编制、规划审查、监测预警和治理评估等182 个空间指标模型；提供空间管控、监测预警、治理评估、超载因子解析、智能决策和协同审批等信息服务。

南宁市国土空间规划实施监督系统于2021 年上线。自系统运行以来，与96 家政府部门和企事业单位实现了信息互联互通，约2000 个注册用户，系统日平均访问量为13 273 次，接入的联网监测设备约700 套，全过程监管国土空间规划建设项目808 个。其中，“多测合一”审批已从135个工作日压缩至30 个工作日，审批效率提升了78%，有效提高了规划审批效能。

5 结语

通过建设南宁市国土空间规划实施监督系统，南宁市深度融合国土空间规划时空信息数据库，提供多类型时空信息服务，重点探索了国土空间规划动态监测、预警评估和实施监督机制构建方法。该系统实现了部门信息共享和业务协同，既响应了国家、自治区等相关政策要求，又满足了市级城乡发展现状和实际业务诉求，对南宁市国土空间规划实施情况进行了有效监督。后续将进一步强化国土空间规划立体监测技术手段，提高国土空间规划评估预警能力，科学辅助国土空间规划决策。