行政法视角下乡村治理法治化建设研究

（江西财经大学 江西，南昌 330000）

1.乡村治理法治化概述

乡村治理在基层治理中占主体地位，是国家治理的重要组成部分。作为国家治理现代化的重要一环，乡村治理现代化的核心是推进治理体系与治理能力现代化。乡村治理体系现代化意在制度机制建设，即创新党领导人民有效治理乡村的一系列规则制度及相互作用机制。乡村治理能力现代化重在治理主体及其执行力，谋求提升各乡村治理主体能力。

在法治中国建设的过程中离不开乡村治理法治建设，依法治理是根本原则。深入分析当前我国对于乡村法治化建设方面的现状，取得了的成果、面临的不足。针对目前面临的困境，结合当地的实际情况、发展水平，完善乡村治理的法治化建设。一方面是建立和完善的有关农村方面的法律法规和政策，弥补立法上的空白，提供法律服务，做好法律援助工作，营造有法可依的乡村法治环境。另一方面是法治深入人心，常态化进行多载体的法治宣传教育，提升基层干部和民众的法治素养，增强基层依法办事能力，完善村级治理结构、规范村务工作程序，筑牢广大群众学法、知法、用法、守法的法治意识，切实提高乡村法治文明程度。

2 乡村治理法治化的必要性

2.1 全面依法治国的必然要求

党的十九大报告明确提出了全面依法治国的战略目标，法治乡村的建设是全面依法治国的一个重要体现，同时也是贯彻依法治国的重要工作。现阶段我国的农业农村农民问题仍然面临许多问题，乡村治理法治化建设是解决“三农”问题的重要途径，乡村法治化建设与“三农”问题息息相关，影响着乡村社会经济的发展，进而关系到全面依法治国的进程。

乡村治理法治化是全面推进依法治国的必然要求，是依法治国的重要组成部分，也是落实和发展社会主义法治理念的重要路径。乡村法治治理是依法治国在乡村治理中的具体体现，能有效促进乡村地区的稳定发展，促进乡村地区社会的发展。民众通过法治化手段解决日常生活中的纠纷与矛盾，相对的法治化的推行也离不开乡村文明建设的发展。当前我国农民群众文化水平相对落后、法律观念不强，推进乡村治理法治化进程任重而道远，推进乡村法治化建设，提高乡村治理法治化水平，才能更好地实现全面依法治国的总目标。

2.2 乡村振兴战略的必然选择

实现乡村治理法治化要坚持党的领导、坚持人民当家作主、坚持依法治国，三者有机统一。管理乡村基层事务要按照相关法律法规的规定处理，村民在政治、经济、文化等方面的基层活动要制度化、法治化、规范化。在十九大报告中，指出农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。而实施乡村振兴，乡村法治治理是必不可少的，推进乡村治理法治化，必须毫不动摇地贯彻落实乡村振兴战略，运用先进的法治方法、法治思维、法治理论，将乡村的组织、经济、文化、生态、产业有机统一起来，推动乡村治理法治化的发展，实现乡村振兴目标。

随着《中华人民共和国乡村振兴促进法》的正式施行，填补了我国在乡村振兴领域的立法空白，乡村振兴战略迈入了有法可依的新阶段。法律在产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设、城乡融合等方面都作了具体规定，有效保障了乡村法治建设工作的稳定进行。乡村振兴战略提出后，党和国家十分重视乡村地区的建设工作，尤其是乡村法治化的建设。为加快乡村法治治理，相关工作人员深入到乡村地区，组织开展了一系列的普法活动，提高民众的法律意识，使民众通过更多的途径去学习法律，遇到问题时通过法律途径解决纠纷，保障乡村地区的发展和稳定。我国在乡村治理方面也存在许多问题，一些村民法治观念不强、个别基层干部的法治思维和工作方式相对滞后，从而阻碍了乡村振兴法治化进程。因此，要提高村民的法律意识和基层干部的法治思维，通过运用法律手段解决各种矛盾，从而有效的解决乡村繁荣稳定的各类问题。

3 乡村治理法治化的现状

从乡村治理法治化的发展历程来看，我国共经历了三个时期：第一时期，从1978～1997 年，民众法治观念普遍提高；第二时期，1997～2012 年，中国特色社会主义法律体系基本建立；第三时期，2012 年至今，全面依法治国新时代。随着我国法治体系的建设和发展，村民法律意识的普遍提高，法治化建设不断完善，加快了我国法治化进程。近几年，我国开展了一系列普法活动，深入到农村地区，通过对法律的宣传，村民对于法律的了解更加深入，基层干部的办事能力也得到了加强，通过法治途径农村问题，通过法治手段维护村民的切身利益，农村地区法治化进程取得了新的进展。除此之外，为了进一步提高村民的法律素养和法治思维，使法治观念深入人心，一些地区还开展了形式多样的法律服务活动，为村民学习法律知识提供了更多的渠道，带动更多的村民参与到学法普法的过程中来。通过这一系列的法治活动提高村民的法律意识和法治观念，既有利于提高乡村治理法治化水平，又有利于提高村民参与法治工作的积极性。

虽然我国在乡村治理法治化的过程中取得了一些成就，但是仍然存在许多问题。着眼于我国目前的法治化进程，在乡村治理方面还处于相对落后的状态，就目前乡村法治化的发展，不能满足现实的需求，从而阻碍了农村地区社会经济的发展。与之相对应的是在理论方面同样缺乏，没有系统性、理论性的研究。同时，在乡村执法过程中，依法治国的这一方略思想尚不能得到很好的落实，滥用职权、徇私舞弊、违法行政、选择性执法等现象时有发生，执法不到位的情况层出不穷，行政机关的执法手段单一、权力有限，行政行为做出后难以落实到位，执行过程中存在困难。

4 乡村治理法治化建设的面临的困境

4.1 法律体系有待完善，法治队伍力量薄弱

在我国现行的法律体系中，有关乡村治理的立法尚不完善，乡村治理主要依靠村民的自治章程和村规民约等，我国行政部门没有制定相应的行政法规规章，缺少统一的立法，缺乏有效的法律保障体系。其次，村民的自治章程和村规民约存在参差不一，与我国的社会发展不相适应，个别地方的自治章程和村规民约更新缓慢甚至形同虚设，缺乏完善的立法机制，以至于出现无法可依或难以执行的局面。

乡村治理的关键在于执行，而确保法律发生效力的就是依法行政。但目前，在完善乡村治理法治化过程中，乡村法治队伍力量薄弱，一是执法机构不健全，部分地区没有专门的法治机构；二是执法力量薄弱，乡镇中的公检法司和行政执法力量不足，部分地区缺乏优秀的法治人才，法治资源严重不足，且覆盖不均，阻碍了乡村治理法治化的发展。人民调解委员会、法律援助中心等机构由于缺乏法治人才，无法提供专业的法律服务，导致乡村法治执行过程缓慢甚至难以执行。

4.2 行政主体的行政行为不规范

行政主体，即行政法律关系主体，是指行政法调整的各种行政关系的参加人，包括组织和个人。行政主体是能够以自己的名义独立行使国家职权，并能对外承担行政法律责任，行政主体是行政法主主体的一种，在乡村治理法治化建设中，对行政法主体的研究，关键是研究行政主体。

在乡村治理中行政主体的行政行为存在不规范的情形。首先，行政主体滥用职权。行政主体滥用职权现象在我国时有发生，这种现象的发生阻碍了我国乡村法治的建设，行政人员不依法办事，忘记自身职责，不在自己的职权范围内行使行政行为以及不依照法定程序办理事务，权力运行困难，致使一系列问题的发生。而且在农村地区农民群众的法治思想比较薄弱、法治意识不高，部分地区行政工作人员的素质不高，易受到不良思想的影响，无视法律的权威。其次，行政部门之间的不配合。各部门之间缺乏沟通交流，不通力合作，甚至有的部门之间相互扯皮、推卸责任。部分地方官员工作随意，甚至滥用权力，侵害了人民的合法权益。再者，部分农村基层干部缺乏较强的思想素质，在依法管理公共事务方面明显不足、缺乏经验。

4.3 村民法治意识淡薄

当今随着立法机制的完善，中国公民的法治意识不断提高，但部分地区村民的法治意识不强，法律知识水平较低，致使村民在其遇到法律问题时很难有法律意识，生活在农村地区的人们对于道德更为重视，村民在同一环境下一起生活，其血缘关系与宗教观念深入人心，很多时候遇到事情不会想到通过法律途径去解决。这与农村地区发展落后，农民文化水平，对法律的认知较少有关，法律对农民来说是相对陌生的，他们对法律理解很浅，对参与法治化建设的积极性不高，认为法律离我们的实际生活十分遥远，法律意识淡薄，同时缺乏自我维权的意识，村民之间发生纠纷或者其合法权益权益受到损害时，一般都采取私力救济，调解或者和解，很少通过诉讼去解决纠纷。因此，要加强法治文化建设，普及法律知识，加强法治教育，培养法治思维，建立良好的法治机制，把法律知识纳入到义务教育当中去，让公民学法、守法、监督法律的实施。

4.4 行政执法问题突出

坚持全面依法治国，必须做到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。依法行政就是行政机关要合法行政，行政机关实施行政行为不得抵触现有法律；坚持合理行政，遵循公平、公正的原则，平等地对待行政管理相对人，做到同等情况同等对待、不同情况差别对待；坚持程序正当原则，行政机关实施行政管理应当公开，同时公众参与理念贯穿行政行为的全过程；坚持高效便民原则，行政机关积极履行法定职责、遵守法定时限，在行政执法过程中要时刻秉承着以人为本、执法为民理念，一切依靠人民、一切为了人民；遵守诚实守信原则，行政机关做出的行政决定不得随意撤销、变更；坚持权责统一的原则，行政机关的违法行为，应当依法承担法律责任。

在依法行政上，目前我国乡村还存在许多问题。首先，缺乏专门执法机构，执法权限不清，行政机关执法不严，并没有形成较高的威信。其次，在执法方面存在很多问题，从执法主体上来说，存在多主体的执法，多层次的执法。从执法的力度上来说，存在法律依据不明确，执法不严、违法不究的现象。再者，在监督腐败方面来说，行政主体滥用职权、以权谋私，违法犯罪等现象时有发生。最后，从执法主体人员专业性上来说，行政执法人员法律素养不高，法律专业水平较低、执法水平不高，在执法中严重损害人们的合法权益。因此，在日后我国乡村法治化建设中，须重点关注执法问题，实现执法问题的有效解决。

4.5 行政执法监督体制不健全

在行政监督法律关系中，行政主体和行政法监督主体构成双方主体，行政主体处于监督对象地位，行政相对人处于监督主体地位。为了保证行政人员依法行政，严格按照法律行事，要求他们内部要有严格的执法规则，当有人不按照法律执法的，要追究其责任。要加强国家监督，社会监督，人民监督和媒体监督，从而来加强对行政人员的执法情况的监督。现如今，我国已经形成了比较系统的监督体制，包括权力制约方面，司法以及执法方面。这些监督方面的完善，对依法行政的推进作用是举足轻重的。

然而，在乡村治理的行政监督方面，仍存在很多问题，在乡村治理方面，我国目前没有太多的法律法规，自治章程和村规民约缺乏监督机构和监督程序，受约束力不够，从而导致以权谋私现象的发生；乡村的监督机制尚不完善，各部门间监督职能重复，权责关系混乱，在部分地区的村民代表大会无法真正的发挥其作用；在监督方面效率底下，惩罚措施和执法力度不够，法律的权威性难以体现，量化考核不明、监督考核机制未落实，难以约束基层干部的违法行为。同时村民传统意识仍然是轻视执法，忽视监督，而且不少监督部门缺乏应有的独立性、地位低、权力小，权威性不高，不能充分代表群众利益和反应群众诉求，从而导致村民参与乡村治理的积极性不高，不利于法治化的建设。

5 完善乡村治理法治化建设的路径

5.1 加强立法，完善立法体系

在乡村治理法治化进程中，需要完善的立法体系来解决乡村矛盾、维护合法权益，为乡村振兴保驾护航。通过制定成文法，加强对基层干部的约束，各部门之间通力合作，以法律为后盾保障乡村治理的实施。在自治章程和村规民约的制定上，要符合当地的发展，部分农村地区发展水平落后，制定村规民约要结合该地区的传统文化和风俗习惯，制定出适合当地乡村发展的村规；其次，各地区根据自己的实际情况制定村规民约必须在法律的框架下进行，不得与其他法律法规相抵触，使法治化的村规民约以法律为后盾，获得国家的法律支持。同时法律应涉及乡村治理的各个方面，让群众有法可依，村民能更好的行使自己的权利，乡村法治化水平也能得到不断提高。

5.2 依法规范行政主体的行政行为与行政程序

国家行政机关及其工作人员行使国家的行政职权，乡村治理的法治化建设，需离不开规范行政主体的行政行为。规范行政主体的行政行为，明确各自职责，严格依照法律的规定。乡村治理建设中的行政主体应当遵守相关法律法规，依法行政。同时明确划分各个部门间的职责，科学划分、合理分配，实行责任制，全方位、多层次的责任划分，建立科学高效的问责机制，责任承担具体到个人，有利于增强行政主体的责任感，高效办事。

乡村的法治建设中，为了实体法律法规的有效实施，需要严格的法定程序做保障。实体公正和程序公正二者应当并重，我国长期存在着“重实体、轻程序”的做法，应予以纠正，做到程序和实体的统一，因此，要更加注重规范行政程序。行政程序是指，国家行政机关在行使行政权力、实施行政活动的过程中所遵循的步骤方法、时限和顺序的总和。在乡村治理法治化建设中，依法规范行政主体的行政行为、严格遵守法定程序，对于违法人员，依照法律规定处置。在行政执法过程中，加强行政监督，针对行政机关及其工作人员的不作为、以权谋私、懒政、怠政等行为，严肃处理。依法规范行政程序，有助于行政行为的高效实施，加快乡村治理法治化建设的进程。

5.3 优化农村法治环境，提高农民法治意识

乡村法治化建设，离不开每一个人努力，要培养每一位村民的法治意识。首先，搞清村民法治意识单薄的问题所在，对症下药，提出解决方案，同时让村民参与进来，站在村民的角度去解决目前面临的问题。其次，要提高农民法治意识，加大普法力度，加强法治宣传教育，定期宣传乡村治理有关法律法规，鼓励全民守法，使农民知法、学法、懂法、用法并监督法律的实施。再者，建立公众参与机制，提高群众参与的积极性，扩大参与途径，建立公共平台促进互动学习，开展村民小组、村民大会等活动，鼓励村民积极参与村内事务，民主决策，致力于让村民参与到法治化建设当中来。最后，加强基层群众性自治组织的建设，加强法律制度方面的保障，减少不必要的干预，促进村民进行民主管理和民主监督，充分发挥基层群众对乡村治理法治化的推动作用。以此来提高农民法治意识，村民遇到问题时首先想到通过法律途径寻求救济，解决纠纷，维护自己的合法权益。

5.4 全面依法行政

在乡村的法治建设方面，要加大执法问题的解决。要做到依法行政，关键是有法可依，完善乡村治理方面的立法，弥补法律空白。完善依法行政机制，明确执法机构的设置和各机构之间的职能，进而明确各部门的职权范围。在乡村治理法治化建设中，要坚持法治的基本原则，依照法律法规依法执行。其次，乡村治理的执法要严格进行，执法必严、违法必究，加大监督力度，保证基层干部在法律的框架下依法办事。执法程序要严格遵守法定程序，各项事务的开展要公开透明，完善执法制度，规范执法行为。最后，建立问责机制，责任落实到具体村干部，同时建立考评体系，考评指标包括违法违纪、法治效果，对模范带头的干部给予表扬，对违法违纪的干部依法处置，保障乡村治理法治化各项工作的顺利进行。

5.5 加强执法监督，健全监督机制

在乡村法治化建设中，要加强行政执法监督机制，合法开展工作。针对乡村治理中存在的行政执法监督存在的问题，关键是健全乡村监督机制。首先，部分地区监督部门职能重复，要明确各部门的职责，理清各个环节间的权责关系。对于在执法过程中轻视执法和忽视监督的现象的发生，要完善执法部门的监督机制，加强执法力度，突出监督机关的独立性，充分发挥监督机关的监督职能，保障村民的合法权益，提高其权威性。其次，在立法层面完善执法监督，引领执法监督走向制度化，完善监督制度。拓宽执法监督途径，从多方面入手，加强行政机关的内部监督和外部监督，完善监督体系。

在行政执法监督过程中，一般包括事前监督，事中监督和事后监督。目前我国对于事前监督和事中监督尚不重视，对于事后监督也存在很多不足。因此要加强三种监督的规定，统一行使，有效监督同时在监督的过程中，要严格依照法定程序。让群众参与到监督中，发挥群众的作用，提高群众参与的积极性。

6 结语

推动乡村法治化建设，对我国乡村振兴战略的实施具有重要意义。提高乡村法治化水平，既有利于深化农村全面改革，推动农村各方面建设，有效解决乡村治理法治化面临的问题。又有利于弥补我国全面依法治国的薄弱环节，推动全面依法治国总目标的实现。目前，我国乡村法治化建设还不够完善，要加强立法层面的体系化建设，坚持依法行政，规范行政行为，加强执法监督，体现乡村治理的法治化效果，使乡村建设更加和谐、安定，提高村民的法律意识，使村民通过法律救济维护自身的合法权益，以此更加有效的实现乡村振兴战略目标。