酌盈以剂虚：明代财政协济探析

程思瀚

内容提要 协济是明政府为平衡国家各区域间的财政负担、缓解“量入为出”模式下的财政定额化困境、整合中央财权所确立的财政调拨制度。这一制度广泛实施于中央到地方的不同财政部门和系统间，可分为常态化协济与临时性协济两种运作模式，前者包括驿传、宗藩等协济项目，后者包括军事、水利、营建等协济项目。嘉靖朝以降，由于国家财政状况整体恶化，以及协济本身存在的一些制度性缺陷，协济运作屡屡出现逋欠之弊，使诸多协济事项难以为继。为纾解这一困局，明政府致力于提高协济在各部门的优先级，并采取抵兑、蠲逋、带征等措施，维持了协济制度和政府部门的运作。尽管协济制度不能从根本上解决明政府的诸多财政問题，但其在明代国家的财政体制中发挥着重要作用。

关键词 明代 协济制度 财政调拨 财政平衡 “量入为出”

〔中图分类号〕Ｋ２４８ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０２３）１２－００８９－１１

我国古代财政体制中，有两个问题始终未能妥善解决。其一，国家为控制广阔疆域所付出的统治成本，给不同地区带来了各异的财政负担，以至各地“受累不均”。这尤其体现在彰显国家统治广度的驿传制度上，财政实力薄弱地区或因地处冲要而难于维系，财政实力雄厚地区或因偏居一隅而应付裕如，各地区为国家有效治理所付出的代价天壤悬隔。其二，历代王朝主要采取“量入为出”的财政模式。这种财政模式符合儒家“仁政”要旨，被古人视作征敛有度之制。① 然而，这也导致了财政收入的高度定额化，削弱了国家应对非常事件的财政支出能力。协济正是明王朝为了缓解这两大财政问题所带来的负面影响，而广泛实施的一项财政调拨制度。

现有研究虽注意到了明代的财政协济问题，或聚焦于单个协济事项及弊端，②或考察地方政府协济的种类、范围等问题，③可少有专门探讨。④ 总的来说，学界对协济基本性质的认知尚为模糊，也没有对这一制度的整体运作情况进行细致梳理，更未能认识到协济在明代财政体制中的地位与作用。

一、协济的基本性质

协济意为协助、接济。在明代官文书中，“协济”一词专指政府各部门间钱粮、夫役等内容的调补挪移。“夫济者，以彼有余益此不足之谓也”，①正是此意。有明一代，协济制度在军事、水利、营建、驿传等多个领域频繁运作。尤其在明后期各级政府财政紧缺、中央财权分割的背景下，众多政府事务开销越发依赖于此。长期以来，学界对协济的基本性质尚存争议，焦点在于协济支出属于地方政府的起运项目，还是存留项目。梁方仲先生以协济双方的行政关系为判别标准：若协济双方不属同一布政司，则应列入起运项内；若协济双方属同一布政司，则应列入存留项内。② 肖立军教授认为，协济制度是“户部指定某些富裕司府以存留余款等接济它省军饷、藩禄与马价等”，即认为政府的协济支出属于地方存留款项。③二者观点分歧的根本原因在于对“起运”的理解不同。梁氏认为起运指“运到中央政府或他省（布政使司）的府、州、县，或各边、镇、都司、卫所等军事区域的部分”。也就是说，将赋税运到他省府、州、县即应视作起运项目，故梁先生以是否跨省为标准，将描述着地方政府间协济关系的“腹里运”“拨运”（省外且非京、边）判定为起运，“补给”（省内）判定为存留。肖氏认为起运指“各司、府、州、县等按中央的指派定期定额将赋税运至中央及九边的仓库”，而协济的受协方并不包括京、边，因此他把协济支出列入地方存留项。

然而，协济支出属于地方政府的起运或是存留项目，这本身就是一个伪命题。首先，就财政来源来看，起运、存留主要是在地方层面征收的夏税、秋粮，而协济的来源则不止于此，既有属于地方财政的人丁夫役、马价银、脏罚银以及缺官银等所谓无碍银钱部分（与地方起运、存留、羡余的内容皆有关涉），更有中央各财政部门的库贮银，等等。④ 事实上，就笔者目力所及，只有在协济来源为夏税、秋粮，且承协方为司、府、州、县时，协济才会被政府视为起运项目，如《万历会计录》卷４《湖广布政司田赋》载，万历六年秋粮起运项内有“贵州布政司米１０２４００石，每石折银３钱”一条，⑤而这与卷１４《贵州布政司田赋附协济》载，协济项内“湖广长沙、衡州二府，郴州一州所属秋粮内征解贵州司库折银米１０２４００石，该银３０７２０两”一条，⑥以及播州之乱后贵州巡抚郭子章在奏疏中声称的“湖广每年应协济贵州银３０７２０两”可以完全对应。⑦ 万历初贵州巡抚何起鸣也曾在《严催协济疏》中抱怨，湖广协济钱粮拖欠尤多，而四川协济钱粮却全完无欠，实由于“二省起运轻赍事体各迥殊”。⑧ 可见，协济支出仅在部分情况下属于起运、存留项，不能简单地将其划归到单一的起运或存留项内。

此外，从发起者来看，起运、存留的发起者皆为地方财政部门，而协济的发起者还包括中央财政部门。这意味着协济既可能与起运、存留相同，属于国家财政的初次分配，也可能因其在中央财政部门乃至不同系统间运作的性质，而出现在国家财政的二次分配（再分配）环节。后者如万历十五年（１５８７），太仆寺、南京工部于苇课等银动支三十万两协济工部；①再如万历三十年，户部循例协济工部以河工费用；②此外，嘉靖朝后，面临着南倭北虏的军事压力，皇帝也常常以内库银协济边镇军饷。③ 这种协济运作建立在国家财政初次分配的基础上，是对已经上缴的各类赋税进行中央层面的再分配，因此与地方政府发起的起运、存留关系不大。

可见，协济的来源和涉及主体，较之起运、存留更为多样，体现为一种更为灵活的部门间财政转移关系。在明代官文书中，与其性质相似的词语还有挪借、挪给。他们皆有所谓“协助接济”的意涵在内，但究其实质，却判然有别。“协济”与“挪借”的区别在于，协济款项通常无需归还，而挪借款项需要归还。《明熹宗实录》载：

先是，甘肃抚臣王家祯于天启三年以援军缺乏安家，挪借缺官、柴马、军地变价银一万两。原限酌处补还，既复以艰于措处，题请间销。兵部言缺官、变价二项均系内庭烟爨之需，并官联养廉之，具著为成例，固非他项可以停待告罢者。况今又以殿工未竣，将此项转而协济将作，则解纳尤不容缓，若外省擅自挪借，复不抵补，则前项之银绝不入司马之门，而内庭上供大工协济，臣部将何以抵应？乞严令作速补解。从之。④

此条材料涉及三方财政部门：甘肃布政司、兵部以及潜在的户、工部。甘肃巡抚于天启三年“挪借”本应上纳兵部的缺官、柴直等银两，后又请求兵部免除这一借支款项。兵部对此断然拒绝，理由是兵部也需此项银两“协济”宫殿营建。这段话中，“挪借”与“协济”代表着两种财政转移方式：“挪借”工部之银需甘肃巡抚尽早归还；而宫殿营造例由户部、工部出银，兵部助银实为“协济”，无需户、工二部偿还。

“协济”与“挪给”的相同点在于均不要求受协方归还，不同点在于涉事双方的财政关系。崇祯朝兵部档案记载：

良乡固节一驿系咽喉重地，协济逋负居多。以后合无将顺天府库贮节裁银，令该府分按四季先给接济。仍将各州县协济银两分作四季解府补还……十一年正月十四日奉圣旨：这良乡驿递以府库节裁挪给，以州县协济解补。⑤

此条材料涉及到的部门有良乡县固节驿（属顺天府）、顺天府、应协固节驿的各州县。从这一题行稿后文可知，应协固节驿的州县为固安县、香河县、誋县、武清县、霸州等顺天府属州县。由于这些州县常年逋负固节驿的协济银，导致其负担过重，难以维系。因此兵部提议，先以顺天府节裁银“挪给”于属县良乡的固节驿使用，而后再由本应“协济”固节驿的各州县，将协济银补交于顺天府。可见，“挪给”一词主要用于具有财政隶属关系的部门间，如“顺天府—良乡县”；而“协济”一词则用于财政层面互不统属的部门间，如“良乡县—香河县、武清县”，以及前文提到的“兵部—户部、工部”。当然，协济并非仅存在于同级部门或同一系统中，这一政策广泛实施于不同级别的财政部门，以及不同系统如民军、军站之间。

要之，协济制度具有跨系统、跨部门的特征，广泛实施于财政层面互不统属的中央、地方各级财政部门间，是国家财政初次分配以及再分配的重要内容，不能将其归入单一的起运或存留项目内。

二、协济制度的确立与基本运作情况

协济是一项在实践中逐渐确立的财政调拨制度。按其运行模式，可分为常态化协济与临时性协济两种。前者的运作贯穿于有明一代，具有按时协济的特点，具体项目包括驿传、宗藩等。后者主要在明后期实施，是政府解决非常事项支出的应急财政举措，有着因事而起、事毕而终的特点，具体项目包括军事、水利、营建、赈济等。

常态化协济事项中，驿传协济最具典型性，也最为普遍，是明政府保障全国驿传运转的核心财政制度。明初规定，各地驿传应役人户“尽各驿附近去处佥点”，①并依据民户税粮的多寡对等充役。② 然而，明代国家疆域辽阔，在政府遍设驿传以扩展统治深度与广度的过程中，财政水平差距极大的各区域却面临着不相称的财政开支———某些“穷政府”位居冲要之地，其驿传负担远远超过无驿或僻驿地方。即便这些赋税规模较小的地区通常有着较高的存留比例，但与其他地方相比，显然也更难维持驿传制度的正常运转。因此洪武朝即确立了驿传协济制度：如果某處驿传佥派人户不敷，则许于“相邻府县点差”③由负担较轻的邻近府县协济。

这种财政调拨政策平衡了区域间的驿传财政支出，在全国范围内得到了迅速推广，其承协范围也很快超出了最初规定的受协方“相邻府县”，邻近卫所以及省外的府、州、县也被囊括在内。其中协济距离最远、数额最大，且牵扯省份最多的省际协济莫过于“南马协济”，即由南方省、直府县协济北方省、直驿传。早在洪武朝的最后十年，便已形成了多起“南马协济”事例。④ 不过此时，协济内容尚为人夫、马匹，后因“南人不习风土，寄养称苦”，遂在王朝中后期的赋役折银趋势下渐改为协济银两。⑤ 驿传协济折银后，人丁免于长途奔波亲自应役，协济银又征收简便，切实提高了协济效率，最终发展为比较稳定的“冲驿出力，僻邑捐赀，以逸助劳”的驿传协济模式。⑥

一般情况下，首先由冲要驿传所在的地方政府，主动向朝廷申请其他部门协济。如嘉靖二十六年（１５４７），贵州巡按萧端蒙上疏称，贵州作为四川、湖广、云南三省要冲———“使客往来殆无虚日，供应繁难，公私疲惫，兼以军夷贫瘠、户口稀少、地薄费奢，重为困累”，⑦遂要求云南布政司协济驿传银。这一协济请求符合驿传协济“通地方之肥瘠，齐道路之冲僻，均力役之劳逸”的基本原则，因此很快得到朝廷批准。⑧ 协济关系确立后，承协方需将协济银两“每年于粮兼派，与正税一同征收”，然后运解至受协方。⑨严格来说，驿传协济中的受协方并非是某府、某县，而是某一具体的冲要驿传。瑏瑠但在实际协济转运中，承协方并非直接将协济银运至受协驿传，而是先运解到其所在地的府库，经入库验收、登记、贮存后，再由府库分配给相应驿传。万历朝初期，某些受协部门以贮库程序繁琐，导致受协驿传徒增“往还守候之苦”为由，取消了协济银先贮府库的规定。因此承协方需在府库挂号登记后，再将协济银运至受协驿传，事实上增加了承协方的协济成本。① 总体上说，府际、省际间的协济运作，对于承协方而言是比较艰难的。而在一府之内的驿传协济，由于协济双方路程较近，且经管人员归属同一府级机构管辖，事务则相对轻简，协济效率更高。有时，为了保障运转艰难的受协驿传能够尽快纾解困境，府官在得到中央批准后，甚至可以先行挪借其他款项充当协济银，而后再由本应协济的属县分四季补还府库。②

随着晚明驿传开支的不断增加，各地冲要驿传越发依赖于协济运作，如近畿地区，“出诸地亩征解者有限，派于邻封者居多”。③ 因此，为了保障驿传协济的稳定，明政府规定，受协方需将每年承协方的协济完成情况及时上报，并由驿传道等官员严格督责协济进度，巡抚、巡按按季查参。④ 作为常态化协济事项，驿传协济通常仅在地方遭受兵燹或自然灾害，完全无法承担这一任务时，中央才会下令缓征或蠲免协济银两。⑤

由上可见，协济有力维系了明代驿传制度的常规运作，明人赞其“创制立法，务在均平，即地方偏僻者，不拘省府，每协济冲要，无非通天下为一身，手足四肢血脉通贯”，⑥也可视作是对常态化协济模式的总体认知。与驿传协济运作情况相似，同属于常态化协济项目的还有宗藩协济。⑦ 总之，常态化协济是明代国家在“均平”理念下，平衡各部门财政收支、调整区域间经济发展不协调状况的以简济冲之策，在明代国家治理体系中发挥着关键的财政调剂作用。

常态化协济重在均平负担，而临时性协济的要义则在于应急筹措。具体而言，以临时性协济中相对频繁的军事与水利协济最具代表性。明初的军费供给从屯田、民运、盐引、京运等项目支出。⑧ 嘉靖后期，频繁的地方动乱与边疆军事冲突给明政府带来了巨大的财政压力，协济在此背景下渐行实施。较早的军事协济项目在嘉靖三十四年，为平东南倭患，直隶巡按周如斗请求军饷协济，得到嘉靖帝亲准。⑨ 又有嘉靖四十五年，粤赣交界区匪患严重，提督南赣都御史吴百朋请求江西布政司协济银两十余万，作为军中粮食、犒赏之需，亦得允准。瑏瑠至万历朝，协济已然成为军费筹措的常行方案，大学士朱赓便在《请四川罢兵疏》中称：“即欲用兵，皇上试问：川贵能自饷乎？抑将取之太仓乎？再取之太仆乎？将令别省协济乎？”①这段话充分展现了万历朝政府的筹饷原则：先由战乱地方的政府自行筹饷；不给，遂取之户部太仓库；再不给，取之太仆寺；依旧不给，则由他省协济。在这种筹饷理念下，晚明的大规模军事行动都无法离开协济制度的支撑。② 再如水利协济，明代水利工程的经费来源主要是各级政府拨款以及民间集资。③ 尽管朝廷希望地方政府能够独立承担辖区内的水利工程支出，但因河工之务往往耗资巨大，一些大型水利工程的兴建、维修通常需要多个部门协济。明太祖在洪武二十六年即规定：“若本处人民足完其事，就便差遣。倘有不敷，着令临近县分添助人力。”④但直到正德年间，中央尚对地方政府间的大规模水利协济心存顾虑，不予轻易批准。如总理河道御史龚弘提出，东昌、兖州、大名修河工役频繁，请求山东六府及直隶四府协济，以均劳逸。工部却考虑到山东、直隶原有夫役定额，贸然协济反会陡增其负担，故告知只有“河患非常”之时才可酌情实施。⑤ 嘉靖朝后，由于各级政府财政时有告急，朝廷才多次批准地方政府间的协济项目，这也在后来发展出了涝区请求邻省协济水利事务的“鄰省事例”。⑥

临时性协济的发起、确立主要在中央层面，通常肇因于某一财政部门无力承担其负责的支出事项。如万历二十四年，工部为筹措乾清、坤宁宫门座围廊等项的营建经费、物料、人夫，即上陈相关事宜二十条：“所有条议各款事宜，皆大工之至切者：一议征逋负；一议协济；一议开事例；一议铸钱；一查库料等项……”。⑦其中，工部将实施协济列在筹措方案的第二条，而神宗在批复中也专门提到，工部需与其他财政部门仔细酌议协济细则，⑧一次临时性协济项目在中央层面商兑下确立。很多时候，各财政部门对于承担协济项目的态度极为消极，不得不由皇帝亲自裁决。为了避免这种争端，中央层面的财政协济逐渐在实践中确立了“七三分例”的原则。所谓“七三分例”，指拥有财政自主权的户部、兵部、工部各自承担某一大规模支出的三成或七成，根据不同情况，主要有“户七兵三”“户三工七”“户七工三”几种分配方案。这一事例大致确立于嘉靖至隆庆时期。最初，由于兵部无法独自承担修边费用，向皇帝申请由户部协济部分款项，双方达成了“户七兵三”的支出比例。⑨ 至万历朝初期，修边经费“户七兵三”的方案已然成为定例，并逐渐推广到其他类型的临时性协济事项中。可见，临时性协济的最初运作，因无定例可循而具有相当程度的不稳定性，很容易造成各部门间的推诿与纠纷，“七三分例”即在这一背景下得到确立。这一财政分配则例的出现，也凸显出临时性协济在晚明运作的频繁，及其在应急财政体系中的重要地位。

总的来说，常态化的协济规模通常较小，大多是发生在地方部门间的定时协济；临时性协济则聚焦于某一非常事件的解决，事毕而终，协济规模较大，主要发生在中央各财政部门间。二者在明代国家的财政运行体制中均发挥着极为重要的作用。就前者而言，由于王朝统治下各区域发展程度不同，地方政府间的财力水平高低不一，对于国家统一委派的治理任务自然难以划一执行，这尤体现在驿传与宗藩的开支领域，因此中央在“毋偏累一方”的均平观念下，积极实施常态化协济政策，以缩小区域经济发展差距，平衡各部门财政负担。就临时性协济而言，在明后期各级政府财政吃紧，中央财权日益分割的背景下，国家面对军事、营建、水利等领域的大规模支出，不得不频繁实施这一举措，以有效整合分散的中央财权，筹措应急支出款项。

三、协济逋欠及其治理

协济本为各部门间以盈济虚、扶危救困的良策，能够起到平衡各部门财政收支，缓解财政体制僵化，筹措临时性财政支出的作用。明后期，国家财政状况整体恶化，协济逋欠日益凸现。

１．协济逋欠

在国家财政恶化下，财政宽裕部门亦陷入财政危机，受协部门依旧源源不断地从承协部门攫取各项资源，承协方只得拖欠协济事项，优先本部门的财政支出。因此，海瑞指责此时的协济制度是“以己所受害，分害于人”。① 而且财政调拨政策自身存在的一些制度性缺陷，也制约着部门间的协济运作。

从行政关系上看，协济方与受协方互不统属，受协方缺少有效手段保障彼方协济的实施。受协方没有足够的权力制约承协方的拖欠行为，仅能接连不断地向中央申文汇报。同时，协济过程又缺少能够兼制双方的行政力量居中调剂、监管，因此对承协方的考成查参之法长期不行，最终各地往往将协济项目“视为末务”，②造成“协济者于邻属之痛痒不关，于考成之参罚不及，故日挨一日”③的怠政局面。

从协济成本上看，协济双方有时距离甚远，导致政策实施成本过高。如顺天府驿传，除由临近的府、卫协济外，还例由浙江、江西两省及苏州、常州、镇江、凤阳四府协济“南马水夫银”。但由于山遥路远，“江浙等处相去三、四千里”，协济银常年不给。若派人前往督促，则“文移行催未必得达，即达亦故纸视之”，经催之人“动辄经年始归”，即便起解，协济银也往往不足十之一二，空费一番往来。④ 此外，由于协济事项繁冗且制度设计参伍错综，一些财政窘迫的地方政府常常承担着不应有的协济任务，⑤甚至出现某一府县同为承协方与受协方的不当局面，⑥时人质疑这一政策：“夫济者，以彼有余益此不足之谓也。业已望济于人，而复济乎人，于义何居？”⑦可见部分协济事项在筹划伊始即已变形，背离其以简济冲、以肥救瘠的初衷。

从协济内容上看，明前期驿传等事项以力役人夫协济，一条鞭法实施后协济内容则大多由力役转为银两。对民间而言，纳银代役免除了远赴他乡应役的劳苦与风险，“即协济不无，然身不俱往，纵罹残惫，亦免死亡”。⑧ 但对受协的驿传而言，原本协济人夫应亲自应役，能够一定程度上保障协济的执行，而在力役折银后，承协方虽运纳简便，成本降低，却易于从中舞弊，汪应蛟在《议处驿递疏》中写道：“国初系粮佥解人应役，后改为召募解银。今并其银而不解，似非立法之初议……（协济）卒视为不急之务，挪借别用，不则官吏侵渔。”⑨可见，协济折银后，或是协济方以“挪借别用”为借口延宕时间，或是协济经费在运作过程中为官吏所侵占，拖欠行为发生的可能性陡增。

２．协济治理

针对明后期日趋严重的协济逋欠问题，明王朝以提高协济优先级、抵兑法、蠲免、带征等方案，保障协济政策的实施。

（１）提高协济在各部门的优先级

许多协济事项往往临事而设，缺少相关的制度要求与执行监督，因而地方政府往往视之为末务，“与邻属之痛痒不关，于考成之参罚不急”。为解决这一问题，明政府致力于提高协济政策在各部门间的执行优先级，具体而论，有下述两项内容：

其一，厉行考成查参之法。首先，将部分地方协济事项照“京边钱粮事例”一体查参。京边钱粮，即贮藏于太仓库的“专备军国之需”。① 在军饷供应不敷的明后期，中央严格要求地方政府按时起运京边钱粮，并将其作为考核地方官员的重要事项，如官员未能按时起解，则“备记册中……于来岁入觐之日送户部查考。如有隐漏、那移、侵欺及不如式者参治”。② 这种措施以主政官员的考核、惩治为导向，目的在于提高起运京边钱粮在地方政府事务中的优先级。协济事项照“京边钱粮事例”一体查参，即希望达到同种目的。《明实录》中关于这一方案的最早记载在万历元年。是年，由于江西九江府屢屡拖欠协济安庆的军饷，户部请求皇帝，若九江府“仍踵前弊，拖欠不完，比照京边钱粮事例一体参究”，得到皇帝的允准。③ 对于经办协济事项的官员来说，协济未完则可能“刑害切身”，故往往将其视作紧急要务，就此达到“彼自无不完之正赋……此自无后时之给发，总一通变，间而地方之受福多矣”的效果。④ 不过，这种考成方案主要见于最为紧急的军事协济及驿传协济。⑤ 而其他协济事项虽未明言“照京边钱粮事例”查参，但也有着具体、苛刻的考成要求，如万历三十八年左右，兵部督催地方政府以“缺官银两”协济中央柴直、柴炭银：

万历十年、二十六年，惜薪司先后题增一万八千二百两，部难加派，议支缺官银协济，遂沿为例。……从三十八年后，每年应解柴炭、柴直银两，务于每年四月内起解，十月限完，岁终遍查。除卫所官拖欠，照例参罚提究外，其柴薪欠三分，上部将经承府州县参罚俸五分。上仍照《会典》，行巡按提问，住俸完日方许开支。于缺官银两，议核隐、挪二弊，各省、直司府州县以后逐月扣缺，直隶府限季终，浙江等省限岁终。俱将扣过多少，官员应解银两若干，尽数造册报部，陆续起解武库司。于解官到日，收银簿上逐一填注年分，每年将报册比对，如缺、漏报、漏解，或全无报册者，隐匿侵挪无疑。本部将经承官员酌参罚治。⑥

第一，规定地方政府于每年四月内起解协济柴炭银，限十月前完解；第二，对拖欠协济银三成以上的经承府州县官员，具罚俸五分，并停俸处置，直到解运任务完毕；第三，针对专拨于协济款项的地方政府“缺官银两”，实行精细化的逐年造册报部制度，以防地方政府隐匿、侵挪。在驿传协济领域，中央要求的完解率更高：“全完者免议外。其未完……以一年合算，今止一季计，欠不及五厘，亦应免议。全未完者……分罚亦以一年十分论计，各欠一分以上，各应罚俸二月。”⑦完解率达到９０％以上方可免除责罚，这对晚明普遍逋负起运钱粮的地方政府来说是相当苛刻的。由此，各级官员不敢随意拖欠、挪移协济钱粮，协济事项成为了明后期地方政府必须精心筹划的切要之务。

其二，明确协济督催主体。第一种方式是责令六部督催。首先是户部和吏部，由于协济政策的运行涉及钱粮与地方官吏考核，故户、吏部常常扮演监督协济执行的角色。前者监督钱粮的完欠情况，如万历《明会典》规定：“湖广协济贵州粮银……征完总解贵州交纳，年终册报户部。”①后者考察官员的协济执行是否得力，“已完者各掌印官移咨吏部纪录，未完者行令严限督催”。② 其次是兵部，军事与驿传为明后期极频繁的协济事项，且马价银是重要的协济财源，这些内容皆关乎兵部职责，因此兵部亦承担督催协济的任务，如万历二十七年，贵州以军兴不给，请求闽、粤、滇、蜀、川、桂及南直隶凤阳府、广西桂林、梧州二府协济，这一协济项目牵涉到南方多个省、府，执行难度极大。故神宗命“兵部便驰骑守催，如数如期，有支吾推诿者，该部科参来重处”。③

当然，地方的协济逋欠由中央六部悉行督催，受限于移文距离，其效率势必低下。因此，某些中央派出机构也承担着监督协济的任务。如明代“总督”一职的设立，最初便有统摄地方、便宜协济的考量：永乐十四年、十九年分设广西、广东巡抚，后在正统、景泰年间，即以“两广宜协济应援”始设总督一职。④直到晚明，总督依旧在协济运作过程中发挥作用。万历二十七年，有关甘肃松山战役的善后事宜，中央即要求：“有河东事体不便，及河西有积余钱粮可以动支，协济河东之所不及者，俱听督臣从长调济，期于成功。”⑤此外，涉及到军需调动，皇帝派出的监军宦官偶尔也会扮演督催协济的角色：“其楚省协济原饷，自是监军职掌，即移会湖广抚按司道及时催齐，有惰误者照例查参。”⑥

以上两类督催主体，或为中央机构，或为中央派出机构，通常较地方政府有着更高的行政级别。还有一种情况则不涉及中央行政力量，是由地方政府中的受协方“兼督”于承协方。例如，为解决“有司隔省分属，竟多阻格”导致湖广协济逋欠的财政困境，万历十五年，贵州巡抚舒应龙提议：

将湖广长、郴、衡协济粮银三万七百二十两，自万历十五年为始改隶湖北道兼催，发辰州府贮库差官类解，仍撰入敕内。盖湖北道于贵州巡抚既为兼督属辖，而于长、衡、郴亦为本省上司，分相联属，易于督催，地相接壤，易于征解。其节年未完协济银，本部载入考成簿内。⑦

从地理位置上看，湖北道（治常德、辰州二府及靖、沅二州）西临贵州，东接长沙、郴州、衡州三府，为三府协济转运贵州的必经之路。从行政关系上看，湖北道是湖广省内较长沙、郴州、衡州府（三府属湖南道）更高级别的行政机构，而由贵州巡抚兼理后，湖北道与协济双方在行政关系上均有交集，便于督催，易于考成。这种做法由受协方遥相“兼督”于承协方，大幅降低了督催以及解运的执行成本。因此，中央很快批准了舒应龙的提议。事实证明，这一措施是比较有效的，十年后贵州巡抚江东之称：“查湖北道自专责以来，近日完解正征颇多，盖由兼督之法称可行也。”因此江东之请求援引此例，将应协贵州的乌撒、乌蒙、东川、镇雄四土府的上级机构———川南道，同样由贵州巡抚兼理。⑧

（２）抵兑法

“抵兑法”指受协方申请将承协方的协济钱粮任务与自己所应承担的起运钱粮任务相抵调、兑换，⑨从而规避协济钱粮被拖欠的风险，并减轻起运负担的措施。抵兑法为受协方所倡导，其背景是晚明针对协济逋欠的考成执行不力：“今日之求抵兑者，无非驿传钱粮不载考成，其应协济省分，痛痒不闻，又难参罚，故议抵兑以苏驿困也。”①而抵兑法的好处似又颇多，以河南河内县为例，据《河内县志》载：

至于浙江水程无驿，派令协济河南等处覃怀驿有马十三匹，名曰“南马”，其解支之期难于同省十倍。布政司坐委宣武卫百户守候催提，动经岁月。曾经按台会议，以中省应解京班柴薪抵南马工食，数略相当。而以浙江协济之银同起运钱粮径解兵部，在浙中不得仍前视协济为不急之务，以容拖欠；而本驿赴领于布政司，亦不至令关提者跋涉于数千里之遥；应役者，待命于二五年之后也。事虽未行，其法殊便，倘执旧规而无变计，恐将来之累有不可胜言者矣。②

这一提议中，抵兑法似乎裨益多方：对受协方河内县，常被拖欠的浙江协济钱粮，与应解京班柴薪银两相抵消；对河南布政司，免去派人前往浙江督催协济款项———经年累月方返的烦苦；对承协方浙江省，不必专门运纳至河南河内县，协济钱粮并于本省起运钱粮，一并解送兵部即可；对兵部，地方应解钱粮数额则未有变动。

但实际上，抵兑法的受益者往往仅限于受协方。更重要的是，在明末边警频发的背景下，协济钱粮若并于京边钱粮起运，相关考成的执行势必较协济更为严苛，难以如协济事项般拖欠、挪借，本省的财政灵活度将大大降低。而对兵部而言，河南省河内县的起运钱粮转由浙江省支给，涉及旧有制度的更易，客观上提高了钱粮足额收缴的风险。同时，全国各部门间的协济关系繁冗错杂，如果皆援引此例贸然变更，很容易造成制度混乱，增加各方行政负担。万历三十一年，户部拒绝保定巡抚的抵兑请求时即说道：“国朝经制，参伍错综，各省有协济北直之饷，北省之饷递相流贯，丰歉相资。若止就便抵兑，则仓口有远近，钱粮有多寡，经赋已定，更改实难。”③明后期地方政府的行政事务本就纷扰庞杂，变旧制而行抵兑，很可能置部分省府于困厄之中。

正是顾虑到这些因素，朝廷对地方政府的抵兑申请不予轻易批准。如崇祯三年，北直隶涿州经兵燹后“村落已多焚掠，大非富饶之旧”，时任知州李国俊请求将外省协济银与京边银粮抵兑。但户部尚书毕自严则认为，抵兑是变通之法而不可长久实施，故只同意执行两年，并反对将这一抵兑事例载入《赋役全书》。④ 不久后，江西道试御史曾倜援引此例，申请“以襄阳之京边抵各府之协济”，便被朝廷断然拒绝。⑤可知，中央政府对抵兑法的批准十分审慎。一般情况下，只有在不涉及京边钱粮，且协济双方均得其便时才予允准。如万历九年，湖广巡抚、巡按申请将原来“荆州协济郧阳，承天府又协济荆州”的项目相抵兑，“一蠲额外之征，一省转输之费”，中央便同意了这一请求。⑥ 抵兑方案，不涉及京边钱粮，且协济双方距离较近，抵兑后彼此负担同时减轻，故中央政府乐见其成。

（３）蠲逋与带征

蠲逋指承协方遭遇兵祸、自然灾害，以及幸逢重大皇家庆典时，皇帝灾免、恩免协济方逋欠的协济银。这一措施并非是免除承协方的协济任务，而是对承协方过去拖欠的，已经很难追征的部分予以蠲免，目的是减轻承协方负担，避免其旧逋未偿而新债又至，提高其后续协济能力。协济蠲免主要发生在嘉靖后期至万历前中期，除非地方遇重大灾害，或确系逃亡贫户拖欠以至无法追偿而予以全免外，⑦一般是蠲免二、三年以前的逋欠款项，近几年的逋项则仍需追征。如嘉靖四十二年，兵部覆顺天都御史徐绅：“各州县协济驿递银逋欠数多，宜令天下自三十八年（１５５９）以前应扣解者，姑与蠲除。其三十九年（１５６０）至四十一年（１５６１），系小民逋负者免之，系所司侵匿者追治。”①这一逋欠方案为：嘉靖三十八年以前的逋欠协济银全部蠲免，三十九年至四十一年之逋负，若小民拖欠则免，官吏侵吞则追治。再如万历六年，朝廷免去万历三年以前江西逋欠北方诸府的协济银，四年、五年的逋欠追解七分，余三分存留地方作烧造瓷器、纸张用，六年以后協济银永减三分，以为定例，不允逋欠。②

万历后期以降，中央与地方各级政府财政匮乏，协济蠲免条件越发苛刻，逋欠钱粮遂多改以带征形式追偿。如万历三十年，兵部规定逋欠保定府的各方协济银，均“定限三十一年带征六分，三十二年带征四分，先后相兼，依期起解”。③ 万历三十八年，逋欠宣府协济银，“其在三年之内者严立限期，务令尽数完解，在三十五年（１６０７）以前者，每年带征二分，如完不及数，解不如期者，照京粮事例参处”。④ 这一措施将过往逋欠之银分成多份，再并入各年应纳协济银中，分多年完成，可以适当减轻承协方的逋欠负担以及经管协济官吏的考核压力。

总之，明后期政府治理协济逋欠的措施，关注到了协济运作中设计、实行、监督、调适的各个环节，在一定程度上确实避免了严重的协济逋欠问题，总体强化了晚明国家财政资金调配、转移的能力。

四、结论

总的来说，协济制度几乎覆盖了明代中央到地方的各个财政部门，并在实践中逐渐走向成熟、稳定，在整个明代财政体系中发挥着重要作用：其一，协济制度对国家统治疆域内，各区域间经济发展的不平衡状况进行了有效调整，切实保障了部分财政匮乏部门的必要财政支出，是明代国家解决一统体制下地方治理差异性难题的一种尝试；其二，临时性协济的出现，适应了明后期各级政府财政匮乏，以及中央财权逐渐分割的趋势，作为国家应急财政的关键组成部分，有力增强了明政府对非常规性治理风险的防范能力；其三，原本在明代财政会计中，存留、羡余作为地方财政，由地方政府支配，然而通过协济运作，中央得以在“酌盈剂虚”的名义下对国家财政进行再分配，提高了明代国家的财政集权水平。这导致地方财政体系始终处于相对脆弱的状态，难以应对地方性突发事件，也在某种程度上解释了明末地方军事力量面对各地起义军与清军为何如此衰弱。

总之，明代“量入为出”的财政体系决定了各级政府预算、支出的定额化特征，从而导致政府财政体制不够灵活，抗风险能力低下。在这种财政体系下，协济政策在一定程度上缓解各部门的财政收支矛盾，避免财政体制过分僵化。明清鼎革，协济政策为清政府所借鉴，建立了一套更为完备的“协饷”制度，不管对承平之时的酌盈剂虚，抑或非常时期的军需筹措均发挥着关键的作用。⑤致谢：感谢陈时龙、赵现海、解扬、夏强对本文的指导。

作者单位：中国社会科学院大学历史学院

责任编辑：黄晓军