广东万里碧道中期建设成效总结与思考

肖 洵，胡秀媚，谭 超，黄本胜，吴柳云

（1.广东省水利水电科学研究院，510000，广州；2.中山大学河口海岸研究所，510275，广州；3.广东省流域水环境治理与水生态修复重点实验室，510000，广州；4.广东省水安全科技协同创新中心，510000，广州；5.广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司，510000，广州）

2018 年6 月，广东省委十二届四次全会作出高质量建设万里碧道的重大决策部署。2020 年，广东省委省政府批复实施《广东万里碧道总体规划（2020—2035 年）》（以下简称《总体规划》）。《总体规划》提出广东万里碧道是以水为纽带，以江河湖库及河口岸边带为载体，统筹生态、安全、文化、景观和休闲功能建立的复合型廊道，并根据碧道所处河段周边环境，将碧道分为都市型、城镇型、乡野型和自然生态型；确定了“5+1”重点任务，即水资源保障、水安全提升、水环境改善、水生态保护与修复、景观与游憩系统构建五大建设任务和共建生态活力滨水经济带一项提升任务。《总体规划》提出构建“湾区引领、区域联动、十廊串珠”的万里碧道总体格局：珠三角地区以粤港澳大湾区作为碧道建设的重点区域和示范引领区域，打造宜居宜业宜游的魅力碧道网；粤东西北地区以跨区域流域治理为统领，建设粤东粤西粤北特色水系碧道，打造各具特色的碧道网络。依托大江大河重点建设十条具有生态、安全、文化、景观、休闲、经济等综合功能的特色廊道（简称“十廊”），总体布局详见图1。

图1 广东万里碧道总体布局

《总体规划》明确至2022 年年底广东全省力争建成5200 km 碧道的目标要求，其中珠三角地区规划建设长度3313 km，占比63.7%，粤东、粤西、粤北地区分别是592 km、475 km、820 km，占比分别为11.4%、9.1%、15.8%；明确“十廊”建设长度为1402 km。本文按照《总体规划》中“5+1”建设任务要求，对应遴选量化指标，对碧道建设成效进行总结，并剖析存在问题，提出下一步工作建议。

一、碧道建设总体情况

截至2022年年底，广东省累计建成碧道5215 km，完成《总体规划》中“三年见雏形”建设长度目标要求。按照不同区域建设长度分析（表1），珠三角地区碧道建设长度最长，达3399 km，占全省已建碧道的65.2%；其次是粤北地区，建设长度792 km，占比15.2%；粤东、粤西地区碧道建设总长分别为581 km、443 km，占比分别为11.1%、8.5%。珠三角地区碧道建设超额完成目标，粤东、粤西、粤北地区碧道长度建设略低于规划目标。按照碧道类型划分，已建成的碧道中城镇型、乡野型占比最高，建设长度分别是1796 km、1818 km，占全省已建成碧道的34.4%和34.9%，都市型、自然生态型碧道建设总长分别为1160 km、441 km，占比分别为22.2%、8.5%（见图2）。

图2 广东省各区域不同类型碧道建设长度

表1 广东全省及各区域碧道建设规划长度与现状建设长度对比

截至2022 年年底，广东全省碧道建设累计完成投资606 亿元，单位长度碧道累计投资为1162 万元/km。珠三角、粤东、粤西、粤北地区碧道建设累计完成投资分别为464.8 亿元、52.9亿元、43.6亿元、44.2 亿元，对应单位长度碧道累计完成投资分别为1368万元/km、911万元/km、985万元/km、558万元/km。

广东全省“十廊”碧道累计建成长度1366 km，占全省已建成碧道的26.2%，略低于《总体规划》要求目标。其中深圳现代都市示范碧道、岭南田园水乡碧道、潭江侨乡碧道、西江大河风光黄金水道超额完成建设任务（见表2）。

表2 广东全省“十廊”碧道建设规划长度与现状建设长度对比

二、“5+1”重点任务建设情况

根据《总体规划》“5+1”重点任务主要内容，采用生态流量保障程度、堤防达标率、水质达标率、生态岸线比例、特色资源点串联数量、慢行道长度等指标分别对五项建设项目进行定量评价，对一项提升任务进行定性评价（见表3）。

表3 碧道“5+1”重点任务建设内容及评价指标

1.水资源保障

在碧道建设过程中，各地市通过开源生态补水、优化闸泵运行调度、连通水系、建设海绵城市设施留住雨水等措施保障河道内生态环境用水。截至2022 年年底，生态流量得到有效保障的碧道长度由建设前的4759.6 km提升至5075.1 km，生态流量得到保障的碧道长度占比98.7%，新增生态流量保障碧道长度6.6%，都市型、城镇型、乡野型、自然生态型碧道生态流量得到有效保障的长度占比分别为95.2%、98.5%、97.4%、98.2%（见图3）。通过碧道建设基本实现碧道项目所在河道不干涸、不断流的目标。

图3 各类型碧道建设前后生态流量得到有效保障情况

2.水安全提升

水安全保障是碧道建设的首要任务。各地市在碧道建设过程中结合中小河流治理、海堤达标加固、大江大河防洪工程建设、内河涌整治等工作，开展水安全提升建设，保障防洪（潮）排涝安全和游憩人群人身安全。截至2022年年底，全省已建成碧道堤防达标长度从建设前的4387.0 km提升至5212.6 km，新增达标长度825.6 km，新增占比18.8%。都市型、城镇型碧道防洪达标率均达100%，比建设前提高了15%。

3.水环境改善

碧道建设始终坚持治河先治污、治污先治源，开展源头治理、系统治理、综合治理。统筹水环境改善、倒逼水污染防治的效果明显，河流水质总体呈好转趋势，对比碧道建设前后河湖水质情况，水质Ⅱ类以上的碧道长度增加了486 km，Ⅲ类水质碧道长度增加了48 km，Ⅳ类水质碧道长度增加了304 km，建设后的水质优于Ⅳ类水（含Ⅳ类）的碧道长度增加了838 km，增幅为21.7%；碧道水体水质优良率从55%提升至65%，基本消除了黑臭水体，Ⅴ类和劣Ⅴ类水的碧道长度减少了725 km，降幅为69.4%（见图4）。

4.水生态保护与修复

碧道建设牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，突出自然生态，注重生境重塑、生态护岸改造、水生动植物培育，重构河湖生态链，恢复河湖生态系统与自我净化功能，营造“水清岸绿、鱼翔浅底、水草丰美、白鹭成群”的生态美景，让山水林田湖草呈现出更加美丽和谐的水生态系统。各地市以碧道建设为牵引实施水生态保护与修复，河湖“三面光”硬化渠化形态得以改善，恢复了自然河湖状态。截至2022 年年底，生态岸线长度从建设前的3486 km 增加至5393 km，新增1907 km，新增占比18.3%，其中城镇型碧道生态岸线新增比例最大（见图5）。湿地面积从建设前的450.8 km2增加至737.1 km2，新增占比63.5%。

图5 各类型碧道建设前后生态岸线对比

5.景观与游憩系统构建

碧道建设在完成水生态修复的基础上，在保障防洪安全前提下，利用河滩地、堤顶等空间建设户外运动场所，设置漫步径、跑步径和骑行径，形成沿河休闲漫道，满足公众亲近自然、强身健体及社会交往的需求，实现城乡景观和生活场所的连接。通过碧道标识系统设置、新建便民驿站及停车场、旧码头公园改造、特色景观工程提升等建设内容，整合区域内生态、安全、文化、休闲等各类资源要素。同时根据碧道的线性和带状特性，串联区域内分散水利景观、景点，串联周边景观、公园、旅游景区等开敞空间、重要人文节点，打造水清岸绿的自然生态廊道，提供康养、休闲、游憩等滨水场所。截至2022年年底，通过碧道建设，慢行道长度从建设前的2332.7 km增加至5953.6 km，新增3620.9 km，新增占比155.2%；游径长度从建设前的2823.6 km增加至5786.0 km，新增2962.4 km，新增占比104.9%；新增串联广府、潮客、红色、海上丝绸之路等特色资源点2077 个，新增占比134.2%；新增河道两岸绿化面积7.1万亩（1亩=1/15 hm2）。

6.共建活力滨水经济带

滨水经济带是指碧道建设范围外的协调和延伸区域，是由碧道建设带动起来的经济发展空间，包括城市（镇）地区、乡村以及自然生态区和河流湖泊周边等区域。广东省河长办协同自然资源、市政公用、农业农村、交通运输等部门共同推进碧道建设，充分衔接“三旧”改造、城市更新、千亩万亩公园建设、新建道路建设等，推动水岸联动治理，打造“碧道+”产业群落，推动沿线产业提档升级，并催生“碧道+”产业，形成水-道-产-城和谐互促的生态活力滨水经济带。其中，乡野型碧道建设联动周边乡镇乡村振兴发展，串联周边特色村落，通过充分挖掘乡村人文资源及特色文化资源，利用当地景观资源，连接生态、生活与农业，带动当地旅游、产业发展，促进沿河水经济发展。如茂名市根子河碧道依托“四好农村路”+碧道建设，有力推动当地荔枝种植加工、仓储物流、电子商务、文化旅游、民宿餐饮等产业发展，带动广大农户走上了致富路；根子河桥头村碧道成为网红打卡点，平时游客可达数千人，节假日每天游玩观光游客超2万人。各地市依托碧道开展丰富的文体赛事活动，为周边居民增加了活动休闲场地。截至2022 年年底，各地市依托碧道举办了200 多场活动，参与总人数超50 万人次。深圳、广州、佛山、东莞、珠海、江门、揭阳等水系发达地市依托建成碧道开展了不同类型的水上运动，包括龙舟、海钓、帆板、赛艇、皮划艇、桨板、航海模型锦标赛等。

三、碧道运维管护情况

1.管护制度

已建的5215 km碧道中有3201 km配套了碧道管理制度，占比59.8%。如广州市制定《广州市碧道运营管理维护技术指引》，规范碧道运营管理维护工作，搭建起碧道建设“规—建—管”一体化工作流程；深圳市通过制定《深圳市碧道设计导则（试行）》《深圳市碧道评价认定实施细则（试行）》《深圳市河道管养技术标准（试行）》《深圳市河道管养消耗量标准（试行）》等系列支撑性规章技术文件，确保碧道设计、建设、运维管理有据可依。

2.管护模式

广东省已建碧道采用的运维管护模式主要有三种：一是政府自管模式。碧道实行属地管理，由属地负责建立管护制度、配备管护人员，管护资金纳入财政预算，如广州、梅州、河源、阳江等市。二是委托第三方管护。如云浮市通过聘请第三方实现碧道管养专业化。三是市场化运营。如茂名市通过引入市场化主体对碧道实行整体运营，地方财政补贴两年碧道运维经费，后续年份由承包方通过驿站、旅游、交通、广告等回报自负盈亏。整体运营和市场化运作使碧道有长期收益，便于长效管护，实现可持续发展。广东全省采取政府自管、委托第三方及市场化运营三种管护模式的碧道长度分别为1949.3 km、2300.3 km、176.4 km，占比分别为37.4%、44.1%、3.1%，可见，政府自管以及委托第三方是目前主要的碧道管护模式。

3.管护资金

各地市通过整合涉农资金、申报专项债、调动社会资本等方式，加大碧道管护资金融资力度。全省已建成碧道的管护总经费为197354 万元/a，单位长度碧道管护费用约37.8 万元/(a·km)。其中水利部门管护经费约14.2 万元/(a·km)，占37.4%；其他部门约23.7 万元/(a·km)，占比62.6%。珠三角地区单位长度碧道管护费用为52.7 万元/(a·km)，粤东西北地区为10.1 万元/(a·km)。

四、经验总结

1.坚持高位推动，充分发挥河湖长制的制度优势

广东省委省政府高度重视，多次研究部署万里碧道规划建设工作，同时将万里碧道建设放在省全面推行河长制工作领导小组框架下组织开展，建立“规划—设计—建设（监督）—评估—运维”一体化制度设计。省河长办于每年3月左右下达该年度碧道建设项目清单，明确关键时间节点及工作要求，同时建立年度碧道建设项目进度台账，实施月报制度，及时掌握进展，并在关键时间节点，通过印发通报、召开全省工作会议等方式，及时通报督促，提质提速。在每年11月左右，省河长办开展覆盖全省21个市的年度碧道建设督导检查，重点对建设进展滞后项目进行实地督查，现场指导各市解决好项目推进过程中遇到的问题，保障年度建设任务顺利完成。每年对本年度碧道建设成效开展评估。依托河长办平台，协同自然资源、市政公用、农业农村、交通运输等部门共同推进碧道建设。

2.坚持系统治理，坚持开发共享，实现资源利用及人民群众利益最大化

万里碧道建设的出发点和落脚点是满足人民群众对美好生态环境的向往。碧道建设打破传统水利相对封闭的管理模式和单一的建设模式，坚持统筹山水林田湖草沙系统治理、综合治理，坚持水岸共治，协同推进水资源保障、水安全提升、水环境改善、水生态保护与修复、景观与游憩系统构建、滨水经济带建设等“5+1”任务建设，推动自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通运输、农业农村、水利、文化和旅游等多部门协同联动，在水环境治理、乡村振兴、全域旅游、防洪补短板、海绵城市建设、航道及“四好农村路”建设过程中，做好项目整合、资金整合，发挥整体效益。同时注重在解决河流水环境、水生态、水安全的基础上，以连续贯通的慢行系统建设为载体，将原来被工厂、小区、个人占用的河岸腾退出来，变成公共绿色开敞空间，并串联滨水公园、景区景点等，打造高品质滨水休闲带，实现还水于民、还岸于民。

3.坚持改革创新，建立健全规划政策和技术标准体系

万里碧道建设以水岸协同治理为目标，做好顶层设计。广东省河长办制定出台了《广东万里碧道设计技术指引》《广东万里碧道建设评价标准》《广东万里碧道试点建设指引》《广东省市域碧道建设总体规划编制指南》《广东万里碧道水质监测及评价方案》《关于进一步规范万里碧道建设用地的通知》等一系列的配套政策和技术标准体系，为各地推进碧道建设提供了科学指引。各地市针对自身情况，也因地制宜制定了相关政策及标准。

4.完善体制机制，全面加强工作保障

推进万里碧道建设需要建立健全长效管护等体制机制。广东省河长办联合省财政厅制定《万里碧道近期（2020—2022年）实施项目省级补助方案》，并研究制定了《2020—2022年度万里碧道建设工作激励实施办法》，做好项目资金保障。探索共建共治共享模式，如广州市从化区以乡村河道鸭洞河为试点，利用生态设计小镇建设契机，率先建立“政府投入+企业养护+村民参与”的三方共治模式，通过产业带动、以河养河，永久性解决乡村河道管护问题，逐步走出了一条基于产业发展的生态、生产、生活融合的可持续治水之道。定期开展培训并大力宣传推广碧道建设经验成效，结合全省河湖长制线上培训，举行高质量推进万里碧道建设专题讲座，派出广东万里碧道宣讲团专家至各市县及有关单位的培训班现场辅导，提高培训指导针对性。部分地市引入志愿服务助管碧道后期运营维护，同时通过举办志愿服务活动，引导社会各界共同参与，营造共建共治共享的良好局面。

五、存在问题

1.立项审批较为复杂，部门协作机制尚不成熟

碧道项目的立项、设计、施工和验收等涉及跨部门审查审批，而目前各地市多由河长制办公室牵头组织碧道规划建设，存在缺少相关政策文件明确主管部门、项目报批流程不确定、并联审批难以实现等突出问题，协调、审批工作较为复杂，报批流程较长，对碧道工程落地及工程进度造成了一定影响。碧道建设过程中尚未形成成熟的部门协作机制，未能统筹各部门开展专题研究，专业联系不够，与沿线地块开发、“三旧改造”、市政基础设施建设、乡村振兴、堤防提升等工作联动不足，导致治水、治岸、治城、治产等工作仍然多级分化，还存在工程重复投资的问题。

2.对碧道的内涵理解存在偏差，部分碧道仍需提升完善

个别地区对碧道内涵理解不到位，没有突出水安全提升、水环境改善、水生态修复等核心内容，甚至对碧道概念存在“碧道就是河边的绿道”的误解。已建成碧道水质劣于Ⅳ类水占比6%，部分碧道水环境仍有待提高；位于中心城区的碧道兼具城市交通功能，难以杜绝人车混行问题；部分碧道因道路、水工设施、暗渠阻碍，建设空间狭窄，涉及非建设用地等问题造成断点，尚未打通的断点涉及历史遗留问题，征拆量大，财政负担重，无法在短时间内实现全线贯通。碧道建设投入存在明显差异，导致碧道建设品质参差不齐，部分区域对碧道建设重视不足，存在以完成碧道里程为目的简单建设情况。

3.碧道多元融合不足，“碧道+”理念仍未贯彻

碧道滨水文化挖掘不够充分，“碧道+文化”充分结合尚未实现，沿线历史建筑未得到有效活化利用，缺乏水文化载体，缺少水文化特色节点的打造，“海丝文化”“岭南水乡”“疍家文化”等地域特色挖掘力度仍显不足。滨水旅游带尚未形成，全省碧道零星亮点多，但通过碧道串起来的“碧道+旅游”大格局尚未形成，滨水旅游资源、水上运动等未有效整合。“碧道+经济”的滨水经济带未成气候，兼具生态科普、文化创意、娱乐休闲、旅游观光、商务商业等城市综合服务功能的局面尚未全面形成，构建集水域观光、生态自然、休闲度假于一体的“碧道经济效应”还未释放。

4.资金筹措方式较为单一，建设资金难以落实

已建成碧道建设资金大多由各级财政统筹解决，财政资金占总投资的80%，社会投资仅占4.3%，市场化参与不足，碧道建设存在较大资金压力，部分碧道仅能完成慢行系统连通建设内容，相关商业、文化等配套设施建设无法开展，对周边产业升级、城市功能更新的助力不足。涉农资金统筹使用难度大，地方政府专项债券使用受限。经济欠发达地区财政基础薄弱。粤东西北地区已建成碧道累计完成投资仅占全省总投资的23%，地方财政保基本民生、保工资、保运转支出压力大，承担碧道建设及后期运行管理财政投入力度有限。

5.长效管护机制尚未完全建立，管护经费保障存在困难

已建成碧道管护模式较为单一，以政府自管以及委托第三方管理为主，两者占比达80%，对市场化运营创新模式的探索较为缺乏，借力市场资本、相关项目、群众智慧等共建共治共享工作开展力度明显不足。碧道管护主体不明确，部分碧道施工养护期结束后管养主体尚不完全明晰，导致绿化管养、设施维护等碧道维护内容出现权责单位不明或缺失的问题。管护政策和专业人员缺失，碧道建设是一项全新的工程，管护内容已超出水利行业管理范围，涉及城管、生态环境、国资、水务等多个部门，缺乏专业管护技术及人员，信息化及智慧化的管护手段较少，同时缺乏管护定额参考标准，目前按照水务工程标准管养，在绿化管养、慢行道维护等方面无法得到充足的养护。同时管护经费保障存在困难，碧道建设初期偏重景观提升，较易忽略后期运营管护方面的考虑，导致建成后管养经费不足，碧道建成后的运行维护和日常保洁工作量较大，后续运维压力大，仅依靠财政资金运行维护难以维持。

六、建议与思考

经过三年建设，广东省建成碧道5215 km，顺利完成“三年见雏形”任务，碧道建设已由“摸着石头过河”转入有章可依的新阶段，积累了很多可复制、可推广经验，但碧道建设也存在许多不足之处，另外“百千万工程”、绿美广东生态建设等新发展形势对碧道建设也提出了新要求。未来碧道建设需要贯彻落实好生态优先的理念，强化系统治理，对已建碧道进行提质增效，对新建碧道加强引导，扎实推进未来的建设任务，逐步实现构建生态韧性安全的水系、建设人民美好生活好去处、共建高质量发展的生态活力滨水经济带的碧道网络建设目标。

1.持续推动碧道提质增效

已建碧道分布较散、不连续，碧道成网规模较差，仍存在绿地被侵占、沿线多处原建设厂房未拆除等情况，阻断了碧道的连通性。下一步建议注重对碧道连通、贯通、成规模的规划建设，在两岸人流量较大的区域率先开展碧道建设，做好对分段碧道的连通，打通堵点、连通断点，建设贯通的碧道网络。以绿美广东生态建设和“百县千镇万村高质量发展工程”为引领，大力整合乡村振兴、全域旅游、美丽乡村等方面建设项目，高质量建设秀水长清的万里碧道。推动万里碧道建设迭代升级，向精品化、特色化转变。强化碧道串联周边文化节点的作用，建立碧道向幸福河湖转化的体制机制及相关政策，推动万里碧道向幸福河湖转化。

2.强化碧道系统治理

打破传统水利相对封闭的管理模式和单一的建设模式，加强部门联动，推动发展改革、财政、自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、文化和旅游等有关部门在谋划城市发展规划、国土空间规划、防洪补短板、中小河流治理、海绵城市建设、特色航道及“四好农村路”建设、乡村振兴等工作时，用碧道理念进行整体谋划、系统推进。强化专家论证、公众参与在碧道建设过程的重要性，完善共建共治共享的碧道建设制度。

3.推进滨水经济带建设

加强碧道沿线联动治理，结合碧道沿线“三旧改造”、城市更新、近期建设项目等加快推动批而未供、闲置土地处置和低效建设用地再开发，推动碧道建设与沿线基础设施、公共服务、产业发展的对接，通过水产城联动治理，释放周边低效空间，有效提升区域土地价值。系统推动滨水落后产业转型升级，创新村级工业园旧村庄改造方式，加大对产业类改造项目支持力度，引入社会资本提升滨水经济带。引导高新科技、文化创意、休闲消费、商务办公、旅游观光等新兴产业入驻，推动多种多样的“碧道+”产业群落集聚发展，引导生产岸线向生产、生活、生态岸线多元拓展。依托已建碧道探索推动水上运动、河湖游轮游艇、滨水文旅等水经济新业态发展，打造绿色水经济新业态，开发一批具有广东特色的水生态产品。推动出台“碧道+文化旅游”行动方案，充分挖掘碧道水文化特色，策划不同主题内容的碧道旅游线路。研究出台碧道建设与水经济试点相结合的利好政策措施。

4.建立健全多渠道资金筹措模式

加大财政投入力度，构建政府主导、分级负责、社会参与的碧道建设资金筹措机制。积极引导社会资金参与碧道建设，用好地方政府专项债券，用足金融优惠政策，吸引社会资本参与碧道建设运营。通过政府和社会资本合作（PPP）模式和特许经营权协议的方式吸引社会资本参与有一定收益的碧道建设运营。强化政企合作，积极引导社会资本通过“企业援建”方式参与碧道建设。省级部门应适当倾斜对粤东西北等经济欠发达地区碧道建设的资金支持，通过出台相关补助政策和下达资金项目等多渠道多层次提供碧道建设专项资金，为碧道项目进一步顺利实施提供强有力的资金保障。

5.创新碧道运维管护模式

积极探索市场化、物业化、产业化的运维管护模式。在规划阶段探讨将碧道建设与房地产开发、城区改造、公园建设、文旅经济带建设等同步建设、共同管护。在建成后探索碧道经济价值开发模式，如投放自动售卖机、开设书吧等盈利项目；利用驿站、标志牌、水幕等提供户外广告投放服务；在保障安全的基础上，选取适宜场地作为户外活动场地、地摊经济设立点等进行短期租赁。通过项目收益反哺碧道长效化管护，增加碧道自身“造血”功能。探索推行企业、公益性组织、志愿者团队领管碧道模式，通过加强“政+企+民”合作共管，减轻政府负担。对碧道运营管理要点、碧道市场化运作、碧道智慧化管理、碧道长效投入和运营机制模式等进行专题研究，形成相关指导意见，明确碧道管护经费定额标准，以指导下一阶段工作。