新型城镇化过程中农村社区治理研究

基金项目：枣庄市社科联应用研究重点课题项目（LX2019011）

作者简介：耿格峰（1977-），女，硕士，讲师。研究方向为基层社区治理。

摘  要：新型农村社区是在城乡一体化进程中，社区管理在治理主体、治理方式、治理目标、治理理念等方面的全面现代化的过程。不仅体现在基础设施、基本服务方面的转变，还体现在人的生产方式和价值观念的转变。该文以山东省枣庄市新型农村社区建设模式为例，为社区基层治理研究贡献实践智慧。

关键词：城镇化；新型农村社区；社区治理；优化路径；模式转型

中图分类号：D422      文献标志码：A          文章编号：2096-9902（2024）01-0095-04

Abstract： The new rural community is a process of comprehensive modernization of community management in the aspects of governance subject， governance mode， governance goal， governance concept and so on in the process of urban-rural integration. It is reflected not only in the transformation of infrastructure and basic services， but also in the transformation of people's mode of production and values. This paper takes the model of new rural community construction in Zaozhuang City， Shandong Province as an example to contribute practical wisdom to the research of community governance at the grass-roots level.

Keywords： urbanization; new rural community; community governance; optimization path; mode transformation

在城镇化过程中进行新型农村社区建设和治理，对于促进基层治理具有重要的作用。新型农村社区不同于一般意义上的社会主义新农村，新型农村社区不是村庄翻新，也不是村庄重新组合。在治理过程中不要仅仅注重外在形式，更要注重治理内容和方式的提升。新型农村社区建设不能以简单的大拆大建、农民上楼或者非农人口比例的提升等为主要的治理方式，要注重以人民利益为中心，推进农村社区治理现代化。

1  新型农村社区治理概述

基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。在农村基层治理方面，新型农村社区治理是人们关注的重要主题。在理论方面，新型农村社区研究受到各界学者关注；在实践方面，全国各地探索建立了新型农村社区的模式。经过改革开放40余年的发展，我国农村经历了翻天覆地的变化。由于工业化、城镇化、市场化、现代化的发展进程，打破了农民原有的生产方式和生活方式。新型农村社区是我国经济社会发展的一个必然结果。通过查阅相关文献，归纳有如下3个方面的研究主题。

1.1  新型农村社区治理的基本理论

有学者指出，新型农村社区是指：“在一定地域范围内，产业和人口结构多元化，基础设施和公共服务设施完善，以社区共同利益形成的社会共同体。①”徐勇和朱国云②从农村社区治理主体方面进行研究，他们将主体分为3类，第一类是国家政权组织或准政权组织，即乡镇党委和政府、村党支部和村委会；第二类是各种民间组织；第三类是介于这两类之间的半官半民组织。俞可平③认为“治理”是指在一个既定范围内运用权威维持秩序，满足公众需要。

1.2  关于新型农村社区治理模式的研究

新型农村社区，由若干行政村合并在一起，（或者由一个行政村为中心聚集在一起），统一规划，统一建设的新型社区。学者甘信奎④在研究了全国各地的新型农村社区建设后，依据经济发展水平，以城镇化为背景，概括了3种模式：一是城市化扩张下的建设模式，以珠江三角洲地区为代表；二是“就地城镇化”下的模式，以江浙地区为代表；三是“村民自治体”模式，以江西、湖北两省为代表。实践中，在国家的统一部署下，各地统筹规划农村社区建制和规模，推进新型农村社区建设。全国各地形成了“多村一社区”“村居改造的农村社区”等模式。

1.3  关于新型农村社区治理的问题和对策研究

新型农村社区治理的关键点在梳理各方治理主体的职责定位，形成多元共同治理，良性互动的局面。李增元等⑤研究了治理现实困境的五大问题：城乡社会治理的历史鸿沟、农村组织的体制建构、公共鼓舞、治理资源、精神文化内聚力等方面存在的问题。衡霞⑥基于15个省份150份政策文本的分析，指出在农村社区治理现代化的过程中，农村社区治理能力受到公共性与自主性、传统性与现代性的影响。冉光仙⑦提出了无边界价值观管理，强调新型农村社区治理，是不断校正和修复，应该回应社区主体的利益。倪咸林、汪家焰⑧指出乡村治理中应该发挥新乡贤的重要作用。通过制度设计、拓宽参与渠道等方式、鼓励这部分群体积极参与农村社区治理，推动基层治理创新。

对于新型农村社区的主体、内涵、治理方式、治理績效等研究，尚未形成统一的概念界定。各地也在尝试着根据当地自身社会经济的发展，探索适合当地实际的新型农村社区特色模式，但从全国范围内来看，尚未形成适用的一般模式。对于新型农村社区研究关系着农村的稳定和长治久安，具有重大的理论意义和现实意义。

2  枣庄市新型农村社区治理现状

枣庄市位于山东省南部，东与临沂市接壤，南与徐州市为邻，西接菏泽市，北与济宁市毗邻。属于鲁西南地区。枣庄市行政区划包括五区一市。分别是：市中区、薛城区、峄城区、台儿庄区、山亭区和滕州市。从枣庄市行政区域来看，目前全市设18个街道、有46个乡镇。全市总人口422.56万人，其中乡村人口220.7万人，占总人口的52.22%⑨。乡村人口所占比例略高于城镇人口。从枣庄市经济社会发展的趋势来看，城镇化的步伐仍在继续。所以在新型城镇化背景下，新型农村社区建设仍然是城乡融合发展的一种重要方式。

2.1  已建成农村新型农村社区状况

2022年，枣庄市政府印发了《枣庄市“十四五”新型城镇化和城乡融合发展规划》推动新型城镇多点耦合发展，发展优势产业集聚区、培育乡村振兴示范镇、特色镇。枣庄市把农村新型社区与旧村改造、整村迁建与区域布局的整体规划相结合。从已建成的农村新型社区来看，环境焕然一新。社区的道路、绿化、网络、通讯，以及垃圾分类等各方面在齐全的基础上提升了层次标准。有社区建立了农村社区服务中心，使基层政府的部分职能下沉到社区，在社区服务中心进行一站式服务。

2.2  基层治理的转变——新型农村社区“村改居”

“村改居”不是简单的名称上的改变，而是基层资源和管理体制的重新整合。从社区组织架构来看，社区是在街道办事处下辖社区居民委员会。从社区治理的方式来看，可利用社区综治中心的平台，实行网格化管理，使管理过程更加精细化。利用公共信息平台，及时公开与居民切身利益相关的信息。从社区居民的参与来看，居民面临的公共问题（如：停车、绿化、治安、娱乐等），需要社区居民的共同参与。在社区的文化建设方面，社区需要进行法治宣传、进行新时代美德的宣传。

2.3  枣庄市农村新型社区治理模式

2.3.1  项目建设拉动式模型

根据地方的发展和城市的总体规划，需要建设一批重点项目。对于重点项目涉及的村庄，通过项目建设实现农村的整体改造。通过整体入住到新型农村社区，农村的整体搬迁不仅意味着农民居住地点的转移，还意味着农民就业方式的转变。可以根据所建成重点项目的需要适当安置本地搬迁农民就业。比如：在2008年，按照城市规划，需要新建枣庄东湖公园和全民体育健身中心，涉及到永安辖区内的黄庄、王林等4个村。在新址上规划建设几十栋楼的永安新型农村社区。

2.3.2  土地增减挂钩模型

2006年4月，国土资源部颁布“土地增减挂钩”的相关政策。即用城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。以整理潜力较大的农村居民点为重点，加强农村居民点用地整理，推进迁村并点，提高农村建设用地利用率。此项政策实施以来，在全国开展了一批试点，山东是5个试点省（市）中面积最大的一个。枣庄市在政策执行中把拆迁区、项目安置区、建新区土地增减相挂钩。

2.3.3  城镇建设带动式模型

为适应城镇化建设的需要，结合农村土地综合整治，促进农村农民住宅向集镇、中心村集中。加速小城镇发展和新农村建设，形成有序的现代城镇体系。合理调整产业用地结构，合理设置主体功能区，增强中心城区集聚的辐射功能。以“小范围聚集，不背井离乡”为基调，加快农村新兴社区改造。山亭区城头镇通过土地置换的方式，村庄和企业联合，经过村庄的连片迁建，积极兴建产业园。

2.3.4  经济强村整合式模型

以经济强村或中心村为依托建设新型农村社区，按照农村新型社区的标准，统一组织建设集中居住区。按照“市场融一部分、群众拿一部分、村集体补一部分”的方式，通过“先建后拆”集中建设楼房化居住区。整体规划街道、并配套相关公共服务设施。以强村带动弱村，通过宅基地置换方式，将撤并村庄的农户吸引进来。改造资金由村集体经济组织和村民自行解决，政府在基础建设、贷款方面给予协助。山亭区水泉镇田坑村利用村集体的资金积累和社会融资方式，投资建设村民公寓楼。

3  枣庄新型农村社区治理中的不足之处

3.1  新型农村社区产业规划不尽合理

产业兴旺和生活富裕是新型农村社区建设的基础。根据农村产业结构的特征进行规划建设。要考虑到农村新型社区的发展是以农业种植养殖为主、以生产加工为主，还是以旅游服务为主？应选择适合农村适宜的方式来进行农村新型社区建设。对于新型农村社区，在现实中，可以是以一个村为单位，也可以是几个村合并组成。新型农村社区建设的基础不同，产业发展的优势不同，所以建设模式不能搞“一刀切”。

3.2  新型农村社区公共服务供给不足

新型农村社区的公共服务可分为“硬性”公共服务和“软性”公共服务2个方面。“硬性”公共服务主要指建设新型农村社区的基础设施；“软性”公共服务主要指教育、卫生、社会保障、文化等方面。在“硬性”公共服务方面，有些农村社区建设模式是迁村并点，农民还需以农业生产为基础产业。但是在进行田间耕作、日常晾晒、农具存放等基本生产活动无法满足农民的基本需求。有些新型农村社区只是建成统一规划的楼房，却无法提供集中供暖、供天然气等基础公共服务。在“软性”公共服务方面，新型农村社区在社会保障、卫生、文化方面与城市社区还有一定的差距。在社会保障方面，农村剩余劳动力转移、人口老龄化等公共服务亟需相关政策扶持。在卫生方面，基层医疗服务供给严重不足，而且分布不均衡。在文化方面，农村公共文化服务普遍比较匮乏，不能满足居民的社会需求。

3.3  基层政府职能界定模糊，农民主动性不强

基层政府角色定位不准确，在政府职能方面没有确定清晰的边界。新型农村社区和农村有所区别，但是和城镇社区又有所不同。在行政管理体制方面，基层组织既承担某些村委會的职责，又必须有相应的社区管理职能。在村委会的职能方面，还承担着土地管理、住房产权、民生服务、集体资产管理等具体工作。有些方面存在管理的缺位和错位。在管理方式上，采取硬性指标方式分派任务，用强制方式执行，方法简单粗暴。只追求经济发展，忽视文化、教育等社会公共服务。

3.4  缺乏有效资金投入渠道

受城乡二元公共财政投入体制影响，各级投入资金不足。广大农村由于集体经济基础薄弱，区位优势不明显，难以吸引足够的外来社会资本。金融机构由于投资回报率低，对投资农村新型社区建设的积极性不高。新型农村社区主要依靠财政补贴，当财政补贴不足时，会导致新型农村社区建设工作进度较慢。进行新型农村社区建设，需要发挥政府组织、经济组织和社会组织等各方力量。政府部门不是资金投入的唯一主体，政府可以吸引经济组织投入新型农村建设，创造良好的市场环境，建立多元化的投入资金渠道。

3.5  地域特色不明显，传统村落保护不够

农村分布分散，各个村落的地形地貌、自然景观、历史文化也存在着差异。在新型农村社区建设过程中，有的地方出现“大拆大建”的情况，破坏了曾经遗留下来的建筑，而不注重对传统村落格局的保护。农村社区不同于城市社区，有自身独特的生产和生活方式。新型农村社区建设，应该保留农村的地域特色、保留农村的精神家园。假如不保护农村的非物质文化，农村社区改造千篇一律，就失去了农村社区发展的精神与灵魂。

4  枣庄新型农村社区治理的优化路径

4.1  制定合理新型农村社区战略规划，以产业发展为导向

日本学者在20世纪60年代就关注产业融合，并提出了“第六产业”的概念，因为一二三相加或相乘都等于六。日本第六产业的发展，为我国三产融合发展提供了经验启示。第六产业的发展是农村走向现代化发展的重要途径，通过农工商的融合互动，增加农产品的附加值。在建设新型农村社区过程中，深入调研挖掘本地的特色农产品、因地制宜形成农产品加工产业、利用电商或农产品服务平台建设等，扩大产品销售。与农业相关的各类组织通过农产品的产业链延伸。

在产业发展方面，以农业为主型社区，以优势产品为主，积极发展农业合作社。大力发展“一镇（乡）一业”“一村一品”，培育一批特色示范社区。以工业为主型社区，吸引效益好的大企业落户工业园。以乡村旅游为主型社区，主要开发当地特色旅游，让旅客体验当地的风土人情。还可通过“地产地销”的途径，直接在当地销售特色产品。总之，产业发展为新型农村社区建设奠定了坚实的物质基础。

4.2  完善新型農村社区公共服务供给

新型农村社区建设是一项系统工程，需要根据当地社会经济的发展和整体规划逐步推进。在“硬性公共服务”方面，根据居民的实际需求进行规划设计。供水、供电、供气、供暖等相关的配套设施要落实到位，在改善居住环境同时提升居民的满意度。在“软性公共服务”方面，要发挥社区的公共服务平台作用。建立新型农村社区综合服务中心，为居民提供“一站式”服务。在提供公共服务时以群众需求为导向，明确新型农村社区公共服务的重点工作。在社会保障方面，通过农村劳动力对外专业培训、居民创业培训、农民科技培训等提升居民的就业技能。在卫生方面，建立社区卫生服务中心，培养面向居民的全科医生，满足居民的就医需求。在公共文化服务方面，健全公共文化服务体系。建立文化站、书屋、体育健身等室内和室外活动场所。

4.3  优化基层政府职能，发挥农民的积极性

全面梳理基层政府职能，通过组织机构调整、管理职能的转变，充分发挥基层组织的积极作用。在职能转变方面，把重点工作转到经济发展、公共服务和社会管理等方面。培养产业发展的增长点又要改善民生。在管理的方式和方法上，从自上而下的任务性管理向自下而上的参与式管理转变。比如：可以通过改革沟通渠道和表达机制，让居民了解管理过程中的相关信息，在重要决策时，先听取居民的意见，还可采用听证程序，让居民参与到管理的过程中，充分表达居民的意见，还可进行民主监督。在新型农村社区建设过程中，通过舆论宣传导向，发挥政策的引导作用。通过乡村精英的引领带头作用，调动居民的内在驱动力。

4.4  拓宽资金筹措渠道，加大投入力度

当地政府以地方财政资金为引导，提供财政支持。可引入市场机制，鼓励社会资金进入农村新型社区建设领域。支持民间资本以BOT（基础设施特许）的方式参与公共服务设施建设。可探索集体建设用地使用权抵押、集体土地承包经营权抵押等多种贷款方式，来扩大资金筹措渠道。鼓励各企事业单位、各社会团体以投资方式开展农村服务项目。对于村庄聚集型社区，改革农村土地流转制度，维护农民土地承包经营权。对已经纳入城镇化管理的新型农村社区在基础设施维护、土地、就业方面给予优惠政策扶持。

4.5  保护乡土特色，打造乡村记忆工程

在新型农村社区建设时，要尊重客观事实，切忌以“拆旧建新、弃旧建新”的行为方式。历史文化是乡村的灵魂，要像爱惜自己的生命一样保护好乡村文化。要对农村的自然风光、产业发展、历史文化、风俗民情进行深入细致的调查。被认定为特色村庄的农村，要根据相关法规进行保护。保护农村民居院落、保护农村非物质文化。要把保护老村落和建设新社区结合起来，要在彰显特色等方面做好示范工作。

5  结束语

在城乡发展一体化背景下，建设新型农村社区，是实现城乡均衡发展的重要途径。应调动各方力量，积极参与建设新型农村社区。加强农村组织的发展，提高新型农村社区自主治理能力。枣庄新型农村社区治理模式转型为地区发展提供重要的实践经验，为实现基层社区治理的现代化贡献了一份力量。

注释：

① 黎昕.新型农村社区建设研究[M].武汉：华中科技大学出版社，2015.

② 徐勇，朱国云.农村社区治理主体及其权力关系分析[J].理论月刊，2013（1）：172-175.

③ 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

④ 甘信奎.城乡一体化背景下的农村社区自治趋向[J].继续教育研究，2009（12）：42-45.

⑤ 李增元，李洪强.农村社区化治理：现状、问题及对策[J].中州学刊，2016（4）：66-72.

⑥ 衡霞.农村社区治理能力现代化的公共选择逻辑——基于15个省份150份政策文本的分析[J].探索，2021（4）：38-48，2.

⑦ 冉光仙.无边界价值观管理：新型农村社区治理的竞合与深植[J].宁夏社会科学，2022（1）：145-152.

⑧ 倪咸林，汪家焰，南京财经大学公共管理学院.“新乡贤治村”：乡村社区治理创新的路径选择与优化策略[J].南京社会科学，2021（5）：82-90.

⑨ 枣庄市统计局.枣庄统计年鉴（2022）[M].北京：中国统计出版社，2022：3-5.

参考文献：

[1] 刘长民．山东省新型农村社区建设与发展研究[D]．青岛：中国海洋大学，2014.

[2] 李晴.农村社区发展模式的比较分析——以山东省为例[J].农村经济与科技，2013，24（5）：26-27，22.

[3] 张晓琼，李秀婷.新型农村社区组织体系建设创新探究——基于“全国农村社区管理和服务创新实验区”日照市的调查[J].中共郑州市委党校学报，2015（2）：67-71.

[4] 李增元，姚化伟.农村社区协同治理体系建设：地方实践及经验启示[J].社会主义研究，2016（3）：115-122.

[5] 白启鹏.新时代中国农村社区发展的逻辑进路[J].宁夏党校学报，2018，20（2）：67-72.