乡村振兴背景下全域土地综合整治的逻辑内涵及盈利模式

刘正波 孙婧

基金项目：贵州省重大科技专项（黔科合重大专项字[2020]3009-5）

第一作者简介：刘正波（1978-），男，博士研究生，正高级工程师，董事长。研究方向为农业信息化。

*通信作者：孙婧（1983-），女，博士，副研究员。研究方向为产业经济及智慧农业。

摘  要：土地整治为乡村振兴提供承载空间和产业基础。该研究对全域土地综合整治与乡村振兴的逻辑关系进行深入论述，分析二者的逻辑关系，并从盈利模式的角度对全域土地综合整治进行阐述，剖析全域土地综合整治的盈利模式。指标交易方面，增减挂钩和占补平衡是较为普遍的途径，该研究指出，碳汇指标交易也是一项可行的创新途径。产业收益方面，农业的高效产出，以及三产融合会显著提升经济效益。此外，土地经过全域整治，价值得到提高，流转及出租等收益也会随之提升。对全域土地综合整治逻辑内涵及盈利模式的剖析，对推进农业强国建设的理论及实践研究都具有指导和借鉴价值。

关键词：乡村振兴；全域土地综合整治；逻辑内涵；指标交易；产业收益

中图分类号：F301        文献标志码：A          文章编号：2096-9902（2024）01-0052-04

Abstract： Land renovation provides a bearing space and industrial foundation for rural revitalization. This study makes an in-depth discussion on the logical relationship between global comprehensive land renovation and rural revitalization， analyzes the logical relationship between them， expounds the global comprehensive land renovation from the perspective of profit model， and analyzes the profit model of global land comprehensive renovation. In terms of index trading， the link between increase and decrease and occupation-compensation balance is a more common way. This study points out that carbon sequestration trading is also a feasible innovative way. In terms of industrial income， the efficient output of agriculture and the integration of three industries will significantly improve the economic benefits. In addition， after global renovation， the value of land will be increased， and so will the income from circulation and rental. The analysis of the logical connotation and profit model of comprehensive land regulation in the whole region is of guidance and reference value for the theoretical and practical research of promoting the construction of an agricultural power.

Keywords： rural revitalization; global comprehensive land renovation; logical connotation; index transaction; industrial income

2022年10月，黨的二十大报告指出，“全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责……深入实施种业振兴行动，强化农业科技和装备支撑，健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。党的二十大报告再次突出了农业在我国的重要战略地位，明确了现代化农业的发展方向。俄乌冲突等外部风险尚未缓解，全球范围内的极端气候现象显著增多，粮食安全成为国家安全的基础。

从把“三农”问题作为全党和全国的重中之重，到新农村建设作为国家战略，再到乡村振兴的提出，乡村的复兴和建设一直是我国应对全球化挑战的战略选择。很长一段时间内，土地整治并不具备盈利能力，随着财政压力的增加和土地整治范围的扩展，亟需建立土地整治的盈利模式。土地整治项目不能单单依赖财政投入，需要拓展资金来源，这就要求项目具有盈利能力，才能吸引多元化资金投入。

土地整治具备一定盈利能力对吸引社会资本和商业资本非常重要，但是学界对此方面的研究有待提升，邹利林等[1]在研究中指出，需要根据土地整治项目性质和区域体制的不同，有针对性地对盈利模式进行创新和优化。田昌莲[2]运用调查基层资料，分析了农村土地综合整治助推农村盈利促进经济发展的模式。总体上看，学者和实践者对此问题的探讨还是有所不足，需要对其中的逻辑和模式进行进一步的深入研究。

1  全域土地综合整治与乡村振兴的逻辑关系

乡村衰落的根本原因是什么？资金、人才都流向城市，财富流向城市，乡村各个要素在低水平循环，最终无法产生价值。乡村振兴就是要将乡村要素的价值真正反映出来。在工业文明理念下乡村是缺乏价值的。很多时候，农村的孩子努力学习是要离开乡村，因为他们往往从小就被告知如果不努力学习将只能留在农村种地。这是因为，如果用工业文明视角解释乡村建设，乡村是“落后”的代名词，城市才是先进和文明的象征。乡村振兴需要从乡村要素价值的整合提升入手，通过要素价值的提升，最终提升农民的收入。

乡村振兴内容相互渗透，互相影响。就产业振兴而言，“产业”是一个内涵很宽泛的概念，种植业、养殖业、工业和服务业都包含在其中，产业的兴旺不是简单的技术问题，还依赖于生态环境、特色民居和村落形态，需要对乡村的价值进行重新评价。乡村的衰败很大程度上与文化的衰败密切相关，农业文化同时也是乡村教育、乡村休闲等的重要内容。农耕文化便是农业生产与文化的内生结合。产业兴旺离不开合理的制度安排和创新，乡村的有效治理能够为乡村产业兴旺提供良好的社会环境，同时可以吸引游客分享乡村生活。产业兴旺最终希望达到的目的便是农民生活的富裕。人是乡村振兴的主体，也是财富创造的主体，没有人才的振兴是难以持续的。“产业兴旺”是村民自治的物质基础，正所谓“经济基础决定上层建筑”。一方面，治理需要可以集中处理的资源。传统农业历史把集体资源分而治之，特别在偏远贫穷的村庄更为彻底，村务治理也就失去了经济支撑。集体自留地很难支撑其产业的发展，无法对庞大的公共事务进行有效治理。治理需要村民们有共同利益而产生集体行动。另一方面，农业单一化的农村难以形成新生权威力量。改革开放以后，农村尤其是东部沿海地区开始出现了大量的工业、商业，走上非农化道路，为村民自治提供优势。乡村振兴是一个全面的系统工程，几大任务相互渗透，互相影响和促进。

全域土地综合整治强调“全域”2个字，有助于乡村整体资源的利用，全域性的土地整治是自然资源和空间资源利用开发的载体。乡村振兴需要将乡村整体生活人文作为一个整体看待，而不是割裂开来。全域土地综合整治与农业供给侧结构性改革的宗旨相辅相成，核心在供给端改善，通过土地流转，盘活土地要素。

如图1所示，全域土地综合整治与乡村振兴的逻辑关系可以这样理解：发展乡村经济，2个瓶颈难以解决，一个是地方政府财力不足，一个是产业发展用地问题。土地，是农业农村发展的基础资源。产业发展是农村振兴的主要动力，其通过土地资源的利用和人口的就业将人口和土地有机地结合起来，影响农民的收入，甚至决定农村社会经济的可持续发展。

以往的乡村建设工作，很大一部分是政府财政来承担，多年来中央在乡村建设方面投入了很大的资金，一方面，要继续加大财政对农业农村的倾斜，更重要的一方面，是要拓宽乡村振兴的资金来源。多年来，农村金融的发展一直效果有限，因为农村缺少传统金融需要的抵押品，乡村资源的价值无法显化，很难外部定价，在缺少抵押品的情况下，农村金融的发展一直相对缓慢。这就涉及企业资本等社会资本的引入，社会资本天然地倾向于资金回收期短，回报稳定的项目，农业项目的特点是多数回收期长，风险大。这就使得乡村振兴项目往往对社会资本吸引力不够。

乡村振兴最核心的任务是什么？这是一个战略问题，也是逻辑的核心。以往很多项目中，没有实现乡村的振兴，原因在于基于项目看项目，将资本的收益看成项目的衡量标准，将农民排除在外，或者将农村视为土地和收益的竞争者。乡村振兴最核心的任务应该是提高农民收入。农民增收，乡村发展，核心是产业的发展，特别是农业与其他产业的融合。产业集群发展往往与农村耕地保护相冲突。既能发展产业，又有利于耕地保护，是乡村发展必须解决的前提因素。农业供给侧改革的核心在于提升农业生产效率，主要途径有2种：一是提高农业生产的科技含量；二是促进适度规模化生产。全域土地综合整治能够从根本上提升土地的质量及利用效率，从供给端改善土地资源的利用模式。

总结起来就是“钱”与“地”的问题。地方政府财力不足，但是农村闲置的建设用地和零散的耕地，是一种没有盘活的资源，将零散的建设用地和耕地，以及未利用的地整合起来，产业就有了承载其发展的空间。通过指标交易的方式，既能够满足城市建设的需要，又能激活农村土地的价值。成片土地的整理及利用，往往会触碰永久性基本农田的红线，全域土地综合整治试点可以合理调整永久性基本农田，这为土地的规模利用提供了前提。此外，如果指标交易范围局限于市的范围，那么经济水平低的城市，由于消化指标的能力弱，即便有可交易的指标，也无法转化为实际的收益。全域土地综合整治试点设置之前，增减挂钩指标交易的范围仅仅限于县域，全域土地综合整治試点节余的建设用地指标按照城乡建设用地增减挂钩政策，可在省域范围内流转。允许节余的建设用地指标在省域内流转，一方面使土地指标能够自由流动向城市地区集中，另一方面使资金流向需求迫切的农村地区，为乡村产业发展、土地整治注入动力。

2  全域土地综合整治盈利模式

全域土地综合整治的关键是盈利模式设计的问题，并非完全是政府公益性项目，应该从盈利模式的角度入手分析。盈利模式设计的关键是参与其中的利益相关者均能够获利。农民、政府、社会资本都能够有所收益，是全域土地综合整治成功的关键。这里讨论的主要是经济效益，已有学者指出，土地整治能够带来直接和间接的经济效益[3-5]。

2.1  指标交易收益

2.1.1  占补平衡指标交易

占补平衡补充耕地指标，主要指运用宜耕未利用地开发、损毁土地复垦、田块合并整理等手段以实现新增耕地，新增耕地是作为“补充耕地指标”的，而补充耕地指标是具有经济利益的[6]。

2.1.2  增减挂钩指标交易

建设用地方面最重要的收益途径是城乡建设用地增减挂钩，一般指将农村宅基地、工矿用地等农村建设用地复垦为耕地，而农村建设用地减少可增加相同面积的城镇建设用地[7]。宅基地整治在农村建设用地整治中占据主导，农户在自愿退出现有宅基地换取城市商品房、安置房或者现金后，村集体收回宅基地，并对退出后的宅基地进行重新规划。

占补平衡和增减挂钩的最终目的都是要保证我国耕地总量不减少、质量不降低。二者之间的区别在于，占补平衡是以补定占、占补2条线，增减挂钩则不同，强调项目内占补一体化。

我国地方已经有很多成功的实践经验，以山东省邹平市为例，2019年，邹平市共启动增减挂钩项目39个，拆除旧院落5 633户，建筑面积90.13万m2，腾空旧村盘4 107亩（1亩约等于667 m2，下同） ，12处安置区均已动工建设，安置房总面积达140万m2。同步实现了村集体收入年增400万元，村集体年均增收超10万元。

2.1.3  碳汇交易

碳汇主要是指利用包括森林、草原、湿地等在内的自然系统从大气中吸收CO2的过程、活动或机制。经济的绿色转型，需要减少碳排放。想要实现碳中和，要么实现零碳排放，要么充分发挥碳汇功能。很显然，人类社会不可能终止既有的生产生活方式，挖掘碳汇功能对碳达峰碳中和意义重大。碳汇有望成为新产业崛起的一个重要领域，架起连接“绿水青山就是金山银山”的宽阔桥梁。

全域土地综合整治中循环农业、智慧农业等土地整治等技术，能够促进农业空间减碳增汇。开展绿地建设，能够显著提升整治区域的碳汇能力。生态公益林营造也能提升生态系统固碳能力。在乡村改造中太阳能、节能灯的使用，能够减少碳排放。

土地整治碳汇交易是一个发展的方向，目前还在探索中。土地整治指标交易主要还是占补平衡和增减挂钩指标交易，也是土地整治项目吸引社会资本进入的一大动力，因为产业收益往往比较滞后，社会资本通过占补平衡和增减挂钩实现资金回笼，能够切实缓解资金紧张的问题。碳汇交易是不容忽视的发展方向，目前林业碳汇指标交易制度发展相对较快，但也在探索中。

2022年7月19日，全国首单农田碳汇项目顺利在海峡股权交易中心完成交易。该试点项目共涉及南靖县龙山镇9 000亩农田，根据相关文件方法学计算，年可固碳0.23万t。龙山镇将“凭空”获得的收益用于乡村振兴事业，购汇企业福建环融环保股份有限公司承诺将购买的农田碳汇用于捐赠碳中和相关的公益事业。

2.2  产业收益

2.2.1  高效农业收益

产业兴旺是一个大尺度的概念，具有全局性，国家提倡发展乡村三产融合，不在于要求各个乡村都发展二三产业，一切都应该从当地的实际条件出发。我国适合开展三产融合的乡村，在整个乡村中，比例还是比较低的，大部分的乡村产业，还是以农业为主，如何开展智慧农业、绿色农业，是乡村农业产业升级的一个重要思路。乡村产业兴旺绝不等于乡村旅游等产业开发。

整理后的耕地进行高效农业生产，能够提高单位面积农地产出能力。我国一些省份已经有了很好的实践。2012年，浙江省遂昌县新路湾镇蕉川村通过土地综合整治，建成高标准农田2 808亩。2018年该镇杂交稻制种种植面积达3 000多亩，产值达1 300万元。可见，通过全域土地综合整治，农业得以转型升级，产生更加高端、高效的农产品，农民得以从中受益。

全域土地综合整治能够实现“耕地小块变大块”，最大限度形成连片种植，提高了耕地质量和产量，进而保障了国家的粮食安全。粮食安全是国家安全的重要基础，是历次中央农村工作会议的核心话题，也是各项政策的重中之重。

2.2.2  三产融合收益

全域土地综合整治是后续产业发展的重要前提。我国早期的土地整治主要目的是通过指标交易缓解城市发展用地紧张问题，而不是为了乡村的建设。实际上农业与二产及三产的融合能够提升整个价值链的盈利能力，种养殖户能够通过二产和三产提升收入。三产融合能够更好地激发对山水田林湖草沙等生态资源的开发，更好地将乡村文化的底蕴利用起来。

单靠种植养殖，农民很难获得高收益，农业向加工业的延伸，向教科文旅业的延伸，农业与科技的结合，能够提升农业的附加值，农业产业纵向及横向的链延伸，能够带动农村基础设施作用的发挥。全域土地综合整治应与发展有机农业、生态农业、能源农业、旅游农业和文化农业等新型农业生产经营形式相结合，以增加附加值，解决传统农作物产量低的缺点，有效吸纳农村剩余劳动力[8]。

2.3  其他

通过全域土地综合整治，土地自身价值得到提高，流转及出租的价格也会随之提升，全域土地综合整治促进了农业观光旅游产业兴起、发展观光农业等产业融合项目，店面租金较此前大大提升。

3  結束语

我国粮食虽储备充足，但供求仍存在明显的结构性问题。我国的粮食分为三大类，即食用粮、饲料用粮和工业用粮。食用粮以大米和小麦为主， 自给率均在90%以上，受国际市场影响较小。但我国对大豆、玉米等饲料用粮和工业用粮进口需求较大，其中大豆进口依赖度高（超过80%），成为影响国家粮食安全的潜在威胁。加之国际局势错综复杂，粮食安全是我国经济发展的基石。对此，需要推动农业发展方式转变，提高粮食生产效率和产量。推进高标准农田建设，提升耕地质量与保护。完善粮食流通、加工体系，加强农业供应链和价值链建设。推动粮食产业做大做强，以乡村产业振兴和国家粮食安全产业带建设为契机，加快延伸粮食生产的上下游产业链条，大力开展精深加工，加强粮食品牌和产品销售体系建设。落实种粮农民补贴政策，提高政策的精准性和有效性，把握好收储制度退坡的进程，确保目标价格补贴及时到位，合理激发农民生产积极性。

综上，本文对乡村振兴背景下全域土地综合整治的逻辑路径进行了剖析，阐释了二者的内在联系和作用机理。此外，对全域土地综合整治的盈利模式进行了阐述。其中，指标交易能够为政府及参与者带来直接的收益，三产融合及其他经营性项目能够为运营企业带来收益，耕地质量的提升带来农作物产量、质量的提升，能够为农民带来实际收益。碳汇交易更是一个充满前景的土地整治收益模式。

参考文献：

[1] 邹利林，王占岐，王建英.农村土地综合整治产业化发展盈利模式的构建[J].经济地理，2011，31（8）：1370-1374.

[2] 田昌莲.农村土地综合整治产业化发展盈利模式的构建对策[J].住宅与房地产，2021（19）：27-28.

[3] 孙雁，付光辉，赵小敏，等.农地整理项目后效益评价模式的构建[J].农业工程学报，2008（1）：129-134.

[4] 张正峰，赵伟.土地整理的资源与经济效益评估方法[J].农业工程学报，2011，27（3）：295-299.

[5] 杨庆媛，冯应斌，杨华均，等.土地整理项目空间分异及其与经济发展的耦合关系[J].农业工程学报，2010，26（3）：323-331.

[6] 韩璐，孟鹏，蒋仁开，等.新时代耕地占补平衡的逻辑根源、模式探索与管理创新——基于“新时代耕地占补平衡方式改进与管理创新研讨会”的思考[J].中国土地科学，2018，32（6）：90-96.

[7] 谭明智.严控与激励并存：土地增减挂钩的政策脉络及地方实施[J].中国社会科学，2014（7）：125-142，207.

[8] LONG H L， ZHANG Y N， TU S S.Rural vitalization in China： A perspective of land consolidation[J]. Journal of Geographical Sciences，2019，29（4）：517-530.