高校预算绩效管理审计研究

【摘 要】 在当前全面推进预算绩效管理的背景下，文章通过文献回顾了我国绩效审计的现状、问题和不足，结合高校预算管理和内部审计的实际情况，提出了绩效管理审计的理念，明确了绩效管理审计的概念、特点、审计目标、审计主体、审计客体、审计内容、审计方式、审计方法等，构建了比较完整的高校预算绩效管理审计体系，并通过具体审计实务案例加以验证。研究结果对进一步丰富新时代高校内部审计的内涵、加快高校内部审计转型、推动高校内部审计机构在绩效管理中发挥应有的监督作用具有重要意义，为高校开展预算绩效管理审计提供了借鉴和参考。

【关键词】 全面预算； 绩效管理； 审计监督； 体系构建

【中图分类号】 F239  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2024）02-0014-05

一、引言

党的二十大报告明确提出“健全现代预算制度”，现代财政预算制度的一个重要方面就是将绩效理念和方法贯穿于财政预算编制、执行和监督全过程。早在2018年，中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，提出力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，要求审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督。2019年，教育部下发了《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6号），提出逐步推动形成体系完备、务实高效的教育预算绩效管理模式，要求各地各單位内审部门对本地本单位预算绩效管理的过程和效果进行审计监督。根据上述文件精神，高校已经开始实施预算绩效管理，内部审计机构也应积极推动对预算绩效管理进行审计监督。

二、文献综述

本文进行文献回顾时，在中国知网以“高校绩效管理审计”作为标题进行查找，尚未查到相关的研究成果，而对我国开展绩效审计则有大量研究，近年也有个别研究者对预算绩效管理审计进行了初步探索。

刘家义[ 1 ]梳理了主要国家绩效审计开展情况，指出我国绩效审计的实践和理论研究才刚刚起步，对什么是绩效审计、为什么要开展绩效审计和如何开展绩效审计，人们的认识还很不统一，并对今后我国开展绩效审计提出了建议。宋常和吴少华[ 2 ]对我国绩效审计理论研究进行了回顾与展望，指出我国对绩效审计的理论研究尚处于初步探索阶段，未形成系统完整的理论框架，并基于绩效审计理论研究及其现状，回顾发展历程、总结现有成果、剖析存在问题、提出改进建议、展望未来前景、探索研究重点。郑石桥和韩金煜[ 3 ]提出一个基于经典审计理论的财政绩效审计理论框架，主要包括：财政绩效审计本质、财政绩效审计需求、财政绩效审计主体、财政绩效审计客体、财政绩效审计内容、财政绩效审计目标、财政绩效审计取证模式及其与审计意见类型的关系、财政绩效审计结果及其应用。

山东省审计学会课题组[ 4 ]通过分析山东省预算绩效管理审计发展的现状和经验做法，指出当前预算绩效管理审计中存在全过程全覆盖实施绩效管理审计不到位、缺乏系统的绩效审计评价标准、大数据技术在绩效管理审计中的应用有待加强等问题，并对如何推动开展预算绩效管理审计提出对策建议。田长慧[ 5 ]梳理与分析了基层央行现行预算绩效审计实践中存在的问题，提出了一系列建议、举措，包括调整审计目标导向、改进审计组织方式、加强审计项目统筹、简化审计内容、完善审计方法、部门联合推动等内容。

综上所述，我国绩效审计理论研究和实践探索起步时间不长，尚未形成系统完整的理论框架，对绩效审计的本质、范围、评价内容、指标体系设计、审计结果运用等关键问题尚未形成共识。我国绩效审计实务方面的探索时断时续，困难很多，效果不彰，目前仍未形成一种成熟的审计类型。个别研究者对政府、银行预算绩效管理审计进行了初步探索，但也仅限于针对问题提出建议，并没有提出预算绩效管理审计的概念，也未构建出预算绩效管理审计体系。

三、高校预算绩效管理审计的内涵

（一）预算绩效管理审计的概念

研究中所称的预算绩效管理审计，是指高校内部审计机构按照有关规定，对学校预算绩效管理过程的健全性、合规性和有效性进行的监督与评价。

（二）预算绩效管理审计的特点

预算绩效评价一般由财政、财务部门牵头，运用一定的评价指标和方法对资金使用绩效目标的实现程度进行评价。绩效审计是由审计部门牵头，对被审计单位财政资金的经济性、效率性和效果性进行的审计，虽然二者主体不同，但实际工作内容高度重合，都关注资金使用的绩效情况，并依赖评价指标对项目资金本身绩效实现情况进行评价。

预算绩效管理审计与预算绩效评价和绩效审计有明显区别：一是审计范畴更大，预算绩效管理审计关注的不仅仅是资金使用的绩效情况，其内涵扩展到预算绩效管理情况，涵盖了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。在全方位方面，包括高校预算收入和支出、政策和项目等；在全过程方面，包括绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价和结果应用等管理链条；在全覆盖方面，包括高校一般性财政拨款、专项性财政拨款和自有资金等。二是预算绩效管理审计不再另行制定审计评价指标，直接根据预算绩效管理中已设定的绩效目标和指标，评价其完成情况即可，解决了以往绩效审计缺乏相应的审计评价指标而难以开展的难题。

（三）预算绩效管理审计的意义

在当前高校全面推进预算绩效管理的背景下，开展绩效管理情况审计具有重要意义。

一是可以与现有的绩效评价有效协同。目前高校财务部门已经牵头开展了资金项目绩效评价，内审部门再推行原有的绩效审计有重复监督之嫌，实际意义不大，而开展预算绩效管理审计则可以与绩效评价互为补充、协同联动，形成合力，提高效率。

二是可以推动和完善预算绩效管理体系建设。通过审计督促包括财务在内的相关部门和单位履职尽职，优化高校预算管理体制机制，健全预算资金管理制度，强化绩效导向，提高预算资金使用效益。

三是可以进一步丰富新时代高校内部审计的内涵。新时代对内部审计提出了新的要求，在做好传统的财务审计外，还应当关注内部控制、风险管理和绩效管理等方面。通过构建高校预算绩效管理审计体系，可以发挥内部审计在绩效管理中的监督作用，促进内部审计转型。

（四）预算绩效管理审计的主体

绩效管理审计的主体是指高校实施预算绩效管理审计的执行者，它可以是高校的内部审计机构和人员，也可以是高校聘用的社会审计机构及人员。

（五）预算绩效管理审计的客体

绩效管理审计的客体也就是审计的对象，具体包括与预算绩效管理相关的单位、项目、政策和资金等。当然，上述类型并非都是独立存在的，更多的是相互关联、互为依托，作为一个整体。比如高校在审计“支持世界一流大学和学科建设”专项时，它本身既是一类财政专项，又包括了财政政策、项目资金和承担单位。

（六）预算绩效管理审计的目标

审计目标一般是指审查和评价审计对象所要达到的目的和要求。预算绩效管理审计的目标是通过对审计对象预算绩效管理情况进行审计，查找绩效管理过程中存在的问题，优化预算绩效管理体制机制，强化绩效导向，健全相关管理制度，明确管理责任，推动和完善预算绩效管理体系建设。

四、高校预算绩效管理审计的主要内容

中央提出的全面预算绩效管理，就是要构建全方位預算绩效管理格局，建立全过程预算绩效管理链条，完善全覆盖预算绩效管理体系。本研究中绩效管理审计的主要内容也是与全过程预算绩效管理环节相对应的。

（一）管理体系

一是绩效管理制度。高校是否制定财政资金管理办法，办法中是否有绩效管理的内容；是否制定绩效管理工作的具体落实方案（如实施细则、操作规程等），是否体现对绩效的全过程管理。

二是绩效管理组织机构。绩效管理的运行机制、组织机构是否健全；绩效管理工作职责分工是否明确；各绩效管理职能部门的履职情况是否到位。

（二）预算管理

一是项目立项。项目立项是否符合财政资金支持范围及学校学科发展规划的要求；是否进行立项前的可行性论证；是否符合学校的立项审批程序；有无虚假、重复、随意申报的情况。

二是预算文本。预算申报文本内容是否完整；实施方案是否合理可行；项目支出预算是否合理。

三是预算绩效目标。绩效目标的设定是否符合学科建设规划；是否与预算具有相关性；绩效指标设置是否科学、合理、可行；职能部门是否对目标、指标进行审核；是否在预算批复的同时下达经审核通过的绩效目标和指标。

（三）过程管理

一是监控措施。是否建立绩效监控及动态响应机制，对资金执行过程进行监控；是否按照时间节点要求，分段实现资金绩效目标；是否及时分析执行中发生目标偏离的情况，并采取措施进行修正、调整。

二是预算执行进度。是否采取推动资金执行进度的有效措施；各个时间节点执行率是否达到财政序时进度要求。

三是预算调整。有无预算调整；预算调整原因是否充分合理，是否符合规定程序；是否存在项目设置不合理导致无法执行完成的情况；支出预算调整时是否相应调整了绩效目标。

四是资金使用。资金使用是否符合专项管理的要求；是否按照批准的预算支出范围和标准使用资金；采购、招标和资产管理是否符合国家、学校有关规定。

（四）效果管理

一是资金结转结余。是否存在结转结余资金；结转结余较去年相比增减情况。

二是绩效指标完成程度。是否完成年初设定绩效目标；是否实现年初设定的各项绩效指标。

（五）评价管理

一是绩效评价工作组织实施。职能部门是否按照上级主管部门要求组织项目单位开展绩效自评工作；相关支撑佐证材料是否真实完整；指标评分是否有据可循，是否合理;是否开展学校层面绩效评价工作，并向上级主管部门提交绩效评价报告。

二是绩效自评报告质量。绩效评价报告中是否达到评价指标明确、依据充分、数据齐全、标准清楚，评价结论客观合理的要求；绩效评价报告中反映问题是否客观，问题分析是否准确。

（六）结果运用

一是绩效评价结果反馈。绩效评价结果是否在一定范围内进行公开或通报；是否建立反馈机制，及时向被评价单位、项目反馈评价结果。

二是绩效奖惩机制。是否建立奖惩机制；是否将绩效评价结果作为下一年度预算安排的重要依据。

三是评价结果整改。存在的问题是否在规定时间内整改；整改不到位是否进行问责追责。

五、高校预算绩效管理审计的方式方法

（一）预算绩效管理审计的方式

高校在开展预算绩效审计时，可以根据审计目标和实际情况，选择不同的审计方式。

从实施主体来看，可以分为内部审计机构自行实施、委托社会审计机构实施、内审机构与社会审计机构联合实施[ 6 ]。如果高校内审机构和人员的专业能力不强，无法实现审计目标，或难以保证审计质量及效果，可以采用直接委托有经验的社会审计机构，或者内审机构与社会审计机构联合实施的方式进行，逐步积累经验，提升能力和水平。

从审计期间来看，可以分为年度审计和阶段性审计。在初始阶段，高校可以年度性审计评价为主，及时发现问题，强化绩效导向，完善绩效管理，随着绩效管理逐步健全，可以开展跨年度的阶段性审计，以便提高审计效率。

从审计介入的时间来看，可以分为事后审计和全过程审计。当前情况下高校可以事后审计评价为主，待内审人员业务能力、审计经验和技术手段提升后，可以适当开展全过程审计，以便及时发现和解决问题。

（二）预算绩效管理审计的方法

高校在开展预算绩效管理审计时，需要根据审计内容和被审计部门具体情况，除了运用审阅法、核对法、查询法、比较法、分析法等传统审计方法外，还可以综合运用个别访谈、问卷调查、专题讨论、群众评判等方法。

1.个别访谈法

个别访谈法主要用于了解单位绩效管理的基本情况和具体问题。审计人员在访谈前应根据审计目标和要求制定访谈提纲，如有必要可先讓被访谈人员进行准备。在访谈过程中应撰写访谈记录，如实记录访谈的内容。

2.问卷调查法

问卷调查法可用于绩效管理结果评价。问卷调查一般包括填列项目、结果描述和支持性文档等内容。其中，“填列项目”基于单位绩效管理实际情况，明确被审计部门需要填列的绩效管理评价内容；“情况描述”是指被审计部门针对评价内容，如实填写相关绩效管理与结果情况；“支持性文档”要求被审计部门列示相关绩效管理所涉及的支撑性材料。

3.专题讨论法

专题讨论法是指审计人员通过召集与预算绩效管理相关的管理人员就绩效管理的特定环节或某类具体问题进行讨论及评估的一种方法。专题讨论法既是一种审计评价方法，又是形成整改方案的重要途径。通过召开专题讨论会议，综合各部门、各方面的意见，以便形成共识，提高审计质量。

4.群众评判法

群众评判法是指审计人员通过问卷、座谈会等方式了解群众对预算绩效结果的满意程度。预算绩效的好坏，群众评价也很重要，可以作为审计评价的参考和补充。

六、高校预算绩效管理审计的实践

Z高校是教育部直属的“双一流”建设高校，学校内部审计机构根据《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）和《教育部关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6号）精神，积极开展财政专项资金绩效管理审计试点工作，对学校20XX年度“建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项”（以下简称“专项”）绩效管理情况进行审计，取得良好的审计效果。

（一）项目基本情况

建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项是财政部、教育部为引导中央高校加快推进世界一流大学和一流学科建设以及特色发展设立的重大专项之一，主要用于支持符合条件的中央高校加快推进世界一流大学和一流学科建设，项目建设绩效目标旨在从拔尖创新人才培养、师资队伍建设、提升自主创新和社会服务能力、文化传承创新、国际合作交流五方面开展世界一流大学和一流学科建设。

（二）审计目标

通过对20XX年建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项绩效管理情况的审计，强化专项绩效导向，优化专项绩效管理体制机制，健全专项资金管理制度，提高专项资金使用效益，推动和完善专项绩效管理体系建设。

（三）审计方式

Z高校内审部门根据专项绩效管理审计的任务和学校实际情况，选择以下的审计组织方式。

1.审计实施主体方面

由于初次开展此项工作，本次审计采取内审部门牵头、聘请社会审计机构参与的联合审计方式，共同完成此项工作。

2.审计项目安排方面

本次审计作为单独立项的审计项目来进行，确保审计投入的精力、审计的深度和力度能够有效实现审计目标。

3.审计介入时间方面

本次审计作为事后审计项目来进行，在项目结束第二年的上半年开展，确保审计工作的实效性和提供资料的完整性。

（四）审计结果

1.管理体系

Z高校制定了专项资金管理办法，明确了专项经费管理的具体要求。学校成立了“双一流”建设领导小组、工作组和办公室；建立了校领导牵头，各职能部门与有关学院、学科分工配合的工作机制。专项绩效管理运行机制、组织机构基本健全，职责分工基本明确，但专项执行过程中，各部门在履职方面仍存在需要进一步完善的情况。

2.预算管理

（1）立项可行性

该专项立项程序基本规范，经过了校内集体决策，各子项目均对应编制了实施方案，实施方案较为详实地说明了工作计划，符合学校学科建设规划，基本具有立项可行性。但该专项涉及子项目较多，资金分配比较零星分散。

（2）预算文本审核

学校按照教育部要求组织开展专项项目申报文本编制及审核工作。项目申报文本填报格式规范、内容基本详实，并经过第三方机构评审；各项子项目实施方案填列较为完整，但存在个别子项目实施方案设计不合理，预算文本审核不严格的情况。

（3）预算绩效目标审核

学校发展规划处组织各职能部门及学院编制子项目实施方案，但未要求各职能部门及学院填报绩效目标，导致年末无法细化分解考核绩效目标，难以对各学院成效进行考核。

该专项整体绩效目标设定符合学科建设规划，与学校运行实际需求密切相关，绩效目标填报格式基本规范，指标设置比较清晰、细化。但绩效目标及指标设置仍有待完善，未同时分解下达审核通过后的绩效目标。

（4）结转结余资金情况

专项资金执行进度良好，年底资金支付率达到100%，无结转结余资金。

3.过程管理

（1）监控措施

财务处和发展规划处按照教育部预算监控的有关要求，仅对专项资金执行情况进行过程监控，但并未同时对绩效目标执行进度进行监控，无法跟踪专项绩效目标的实现情况。

（2）预算执行进度完成情况

学校建立了预算执行分析机制，定期开展预算执行分析工作，每月编制并发布专项资金执行简报，较为有效地实施了预算执行进度监控。

（3）预算调整情况

该专项未进行跨类别调整，但存在个别校内调整程序不严谨、项目预算调整原因不充分等情况。

（4）资金使用情况

专项资金采购申请、实施、验收基本符合政府采购规定及学校采购管理有关规定，固定资产新增、处置基本符合资产管理规定，资金使用基本符合专项管理的要求，基本按照批准的预算支出范围和标准使用资金，但存在个别账务处理不规范、报销审核不严等情况。

4.效果管理

该专项基本达到推进学校建设世界一流大学和一流学科，推进学校特色发展，提高办学质量和创新能力，办出教学特色、争创行业一流的预期效益，项目绩效目标基本实现，但存在部分绩效指标未达标，且与绩效自评结果不匹配。

5.绩效评价管理

（1）绩效评价工作组织实施

发展规划处组织各职能部门及学院进行绩效自评，汇总绩效自评结果形成项目整体绩效自评表，绩效自评过程基本符合要求，绩效自评结果有一定的数据支撑，但学校未及时组织该专项年度绩效评价工作。

（2）绩效自评报告质量

各职能部门及学院将绩效自评结果及相关统计资料提交发展规划处，发展规划处对绩效自评结果进行汇总，自评质量总体不错，但个别项目绩效自评结果的真实、合理性有待加强。

（五）审计成效

本次审计试点取得了良好的审计效果，得到了学校领导的充分肯定。通过审计，促使学校制定了绩效管理细则，健全了绩效管理体系；完善了项目库建设，加强项目管理；设置绩效目标和指标更加科学合理，可行有效；优化资金管理方式，规范使用资金；及时开展项目绩效评价工作，实现绩效闭环管理。

七、结论与建议

（一）研究結论

本文立足当前我国全面推进预算绩效管理的背景，结合高校预算管理和内部审计的实际情况，提出了“绩效管理审计”这一理念，构建出完整的高校预算绩效管理审计体系，明确了绩效管理审计的概念、审计目标、审计主体、审计客体、审计内容、审计方式方法等，并通过对Z学校“建设世界一流大学（学科）和特色发展引导专项”绩效管理情况进行审计的实务案例加以验证，证明其在实践中是可行的，富有成效的，解决了以往绩效审计的困惑与不足，达到了预期的审计目标。研究进一步丰富了新时代高校内部审计的内涵，推动了高校内部审计机构在学校预算绩效管理中发挥监督作用。

（二）政策建议

1.教育主管部门应积极推动绩效管理审计工作

教育主管部门要进一步督促高校重视和完善绩效管理，最大限度发挥资金使用效益。同时根据中办和教育部的相关要求，结合高校实际，制定具体的绩效管理审计细则或指南，积极总结经验，加强业务培训与指导，推动高校做好绩效管理审计。

2.高校应当积极开展绩效管理审计工作

高校要充分认识到绩效管理的重大意义，进一步健全学校治理体系，优化资源配置，提高资金使用效益。一方面要落实好全面预算绩效管理，建立和完善以绩效为导向的高校预算管理体系；另一方面要充分发挥内部审计的监督作用，通过开展绩效管理审计，进一步健全和完善绩效管理体系。

【参考文献】

［1］ 刘家义.关于绩效审计的初步思考［J］.会计研究，2004（6）：3-8.

［2］ 宋常，吴少华.我国绩效审计理论研究回顾与展望［J］.审计研究，2004（2）：31-35.

［3］ 郑石桥，韩金煜.财政绩效审计：一个理论框架［J］.商业会计，2020（2）：8-12.

［4］ 山东省审计学会课题组.预算绩效管理审计探索［J］.审计研究，2019（3）：20-26.

［5］ 田长慧.基层央行预算绩效管理审计实践与分析［J］.中国内部审计，2022（3）：31-34.

［6］ 刘罡.浅议事业单位内部控制审计：以农业农村部直属事业单位为例［J］.中国农业会计，2022（8）：22-24.