史密斯政策执行过程模型视角下陕西省宅基地制度改革政策执行困境与破解之道

陈怀平，李志峰

（长安大学 马克思主义学院，陕西 西安 710064）

党的二十大报告指出：“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。”[1]31农村宅基地制度作为我国特有的一项重要基础性土地制度，是保证我国农村耕地属性不发生变化，维持农村社会秩序稳定的重要“稳定器”。我国农村现行的宅基地制度是中华人民共和国成立几十年来逐步建立发展演变而来的，具有自己独特的特点，其公平地分配住宅用地的福利性质使广大农民群众的基本生存条件有了保障。但是，随着时代的发展，我国城乡结构已发生根本变化，大量农村人口转移到城市，城市人口数量已经超越农村人口数量，我国出现越来越多的“两栖人口”，农村内部“人走房不还”的现象逐年增多，现行宅基地制度的弊端开始凸显，在一定程度上背离了宅基地制度设立之初的公平和效率价值[2]，成为影响我国农村现代化建设的重要阻碍，实行改革已迫在眉睫。2013 年，党的十八届三中全会审议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“赋予农民更多财产权利”[3]503作为宅基地制度改革的切入点和战略构想；2015年，首轮全国宅基地改革试点城市先后两批在全国33个县（市、区）展开；2018年，在不同省份实践的基础上，中央“一号文件”明确提出了我国新一轮农村宅基地制度“三权分置”的整体战略，从而为新时期深入推进宅基地改革指明了方向，可以认为是未来我国农村宅基地制度改革的顶层设计；2020年，宅基地改革试点工作范围进一步扩大，全国104 个县（市、区）以及3 个地级市启动新一轮的试点工作，并在同年制定的“十四五”规划中再次强调了“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置的实现形式”[4]，我国农村宅基地制度改革进入全新时期。

陕西省是我国宅基地改革的试点省份之一。2020 年，陕西省将西安市高陵区、宝鸡市陇县、咸阳市礼泉县等12个县（区）确定为开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用省级试点，试点期限为3 年[5]。2022年10月，全省宅基地制度改革试点工作推进会议举行，要求全省各县围绕“五探索、两完善、两健全”任务，按照基础工作和制度探索“两手发力、同出成果”目标，严格试点管理，规范探索行为，切实保障农民群众合法权益，推动宅基地制度改革工作深入开展。当前，陕西省宅基地制度改革已进入全面综合改革的新时期，面临的任务更加艰巨，责任更加重大，不仅需要摸着石头过河，还需要克服更多的“惊涛骇浪”。而在宅基地制度改革过程中，政策的执行将始终伴随着争论和质疑，众多因素的相互交织将增加改革的复杂性和政策执行的艰巨性。因此，需要整体审视宅基地制度改革的政策，优化影响政策执行的因素，最终形成陕西省宅基地改革政策执行的协同合力。

为此，基于史密斯政策执行过程模型，从整体视域出发，对陕西省宅基地制度改革政策执行的复杂性和政策执行中的困境及其原因进行分析，探索“理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境”四个维度对陕西省宅基地制度改革政策产生的直接影响，并在此基础上有针对性地提出相应的破解路径。

1 政策执行过程分析框架

1.1 史密斯政策执行过程模型

史密斯认为，政策执行偏差的原因是多方面的，包括改善实施环境、提升行为者的能力和道德素质、改进政策设计、加强监督和评估等。需要综合考虑各种因素并采取相应的措施来解决，才能更加有效地实现政策目标。基于此，史密斯通过系统梳理与归纳影响政策执行效能的因素，提出并构建了一个影响政策执行效果的整合式分析框架，并以此为基础构建了政策执行过程模型。他在《政策执行过程》一书中首次提出政策执行的四因素论，认为影响政策执行的因素主要有理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境4 个方面因素，其相互作用的关系框架见图1。

图1 史密斯政策执行过程模型

理想化政策是指政策制定者试图引导政策执行以达到理想化的作用模式。政策设计得不合理或不完善也可能导致政策执行的偏差。政策目标不明确、措施不切实际、资源分配不合理等，都会影响政策的科学性和可行性，进而影响政策执行的效果。

执行机构负责政策的落实执行，对政策的执行结果有直接的影响。史密斯认为在政策执行中要尤其关注政策执行人员的能力和执行方式。行为者的动机、能力、态度以及执行方式等因素都可能影响政策执行的效果。

目标群体是指受政策影响要做出改变的群体，他们是直接受政策影响的人，也是政策执行的重要参与者和受益者，他们对政策执行的态度、行为和反应会直接影响政策的执行效果。

政策环境指影响政策执行的因素，既包括政治环境、又包括经济环境，还包含文化环境[6]。史密斯认为环境因素是政策执行必经的通道，政策执行的环境可能存在一些限制和挑战，如资源不足、技术条件不成熟、行政能力不足等，这些因素可能导致政策实施困难和出现偏差。

史密斯指出，在政策执行过程中，“这四大因素间会通过互动形成一种张力，这种张力会导致政策执行没有按决策者所预想的进行，这就会引起机构的注意并把信息反馈给执行者和制定者，支持或反对政策进一步的执行”[6]，以实现各要素之间的协调状态，最大程度上获得政策执行的预期效果。

1.2 陕西省宅基地制度改革政策执行分析框架

宅基地制度改革政策本质上是一项公共政策，因此，它和一般的公共政策一样，同样也适用史密斯政策执行过程模型。引入史密斯政策执行过程模型分析宅基地制度改革政策执行，构建的陕西省宅基地制度改革政策执行分析框架（图2），有助于从整体性和系统性把握和理解宅基地制度改革政策执行的动态性与复杂性，透过表层发现宅基地制度改革政策执行的困境，从整体上优化陕西省宅基地制度改革政策执行的切实路径。

图2 陕西省宅基地制度改革政策执行分析框架

2 陕西省宅基地制度改革政策执行的现实困境

陕西省宅基地制度改革政策自实施以来，各项政策稳步推进，取得了一定成效。然而，政策执行过程中存在复杂的主客观条件，涉及的利益主体较多，矛盾交织复杂，并且政策信息封闭，致使政策执行的现实效果和理想效果仍有一定差距。

2.1 理想化政策制约因素分析

政府作为公共权力机构，在制定一项政策时，往往会忽视政策环境和政策对象等因素，站在自我立场制定出自认为理想化的政策文本，从而导致政策文本与实际情况出现脱节，无法达到其效能。

2.1.1 政策体系尚不健全

我国宅基地制度改革目前仍在试点阶段，现阶段我国还没有专门针对宅基地制度改革的法律法规，目前仅有《土地管理法》《民法典》等综合性法律条文中涉及宅基地制度改革，且更多的是仅仅以文本的方式规定了宅基地制度改革的内容，这导致在宅基地制度改革过程中，执行机构政策执行主要依据是强制性力较弱政策文本，增加了政策执行难度。陕西省作为我国宅基地制度改革的试点城市之一，目前也仅是根据国家层面的相关政策文本摸索制定出适合本省的政策文本，政策文本里例如“稳妥推进”“稳慎推进”等表述也只是站在宏观层面进行表述，是一种理想化的政策目标，难以转化成政府的实际行动，内容不够详细，规定较为粗放，缺少较为清晰的具体的步骤和方法。从时间维度看，政策文本对宅基地制度改革的阶段目标和长远目标设置较为模糊，多为使用“加快”“推进”等一类表述，改革欠缺系统性、整体性。尤其是在考核评估方面，缺乏具体的考核方案和详尽的考核标准，很多改革成效无法得到具体量化认可，一定程度上打击了政策执行人员的积极性。

2.1.2 信息反馈不及时

真实充分的信息是政策制定和完善的重要依赖。陕西省在推出宅基地制度改革之前，虽对基层宅基地的基本情况进行了详细摸排，但在实际政策制定时，陕西省宅基地制度改革政策对农民的需求考虑不足，如宅基地制度改革与户籍制度改革衔接不畅，离开农村的农民的权益得不到切实保障。同时，宅基地制度改革对农村地区的养老、医疗等保障提出了全新的挑战，而陕西省在宅基地制度改革政策制定过程中对这些切实与农民利益相关的议题未做出明确且具体的规定，导致政策本身存在与农民利益脱节的问题，加大了政策执行难度。另外，由于宅基地制度改革目前仍然在试点阶段，政策仅适用于少数地区，因此在进行政策执行反馈方面并未形成全面系统的反馈机制，导致宅基地制度改革政策并不能进行有效完善，不能及时对相关政策进行有效调整。

2.2 政策执行机构制约因素分析

政策执行机构是负责具体执行、实施政策的组织或机构，是政策制定和实施的关键环节，其职责是将政策转化为具体行动，并确保政策的有效执行。执行机构对政策执行的影响主要体现在执行机构分工是否明确、人员构成是否合理、政策认知是否科学等。

2.2.1 执行部门协调不畅

任何一项重大公共政策都具有经济、政治、文化等多属性特征，其政策目标的实现取决于多部门的协同配合[7]。陕西省宅基地制度改革政策制定的主体以陕西省自然资源厅和陕西省农业农村厅为主，而这些部门与其他省级部门属于同一层级，省自然资源厅和省农业农村厅无法对同级其他政府部门进行任务部署，会影响整个改革的整体进程。同时，陕西省宅基地制度改革政策的执行主体涉及了省、市、县（区）、乡（镇）、村几级部门，中间跨越了几个层级，需要充分对各层级政府部门进行协调，并对各层级各部门的职权做出明确规定，才能避免出现职能交叉、责权不清的情况，进而导致相互推诿、相互扯皮。目前陕西省已有的宅基地制度改革中仅有宅基地审批与建设等领域对各层级各部门职能做出了明确规定，其他许多领域并未做出明确规定，有职能混乱、责权不清的状况。

2.2.2 政策执行人员能力尚待提高

政策执行具体到各部门之后，由相关部门的人员具体落实。执行人员的认知、动机、能力、态度等都会对政策的执行效果产生影响，政策执行人员需要对政策内容、目标和相关知识有深入的理解。陕西省宅基地制度改革政策由省自然资源厅和农业农村厅牵头，但实际参与和负责政策执行的是县级、村镇一级的工作人员，这些工作人员长期工作在基层，具有与农民打交道的能力和经验，但是在领悟政策精神上却并不能做到全方位领悟。而且宅基地制度改革是一项复杂而庞大的系统任务，由于政策文本仅是在宏观层面做出规定，特别现行的宅基地政策只规定了宅基地如何获得，未规定宅基地如何具体退出，因此，在具体实际操作中难以做到具体而详细的指导。而大部分底层政策执行人员往往兼顾多项政策的执行，时间与精力都十分有限，致使部分政策执行人员仅仅停留在完成上级交代的具体任务层面，很难有进一步的创新和思考，不利于宅基地制度改革的整体推进。

2.3 目标群体制约因素分析

目标群体是政策执行的客体对象。政策对象对政策的认同度直接影响着政策对象对政策执行的合作意愿。在陕西省宅基地制度改革政策中，目标群体自然是拥有宅基地的农民，从目前已有的实践看，农民缺乏对政策的合作意愿和理解，从而不能及时参与政策执行并反馈政策执行效果，致使政策执行困难。

2.3.1 农民对政策意图理解不到位

政策意图是政策制定者所追求的目标，具体内容和重点取决于政策制定者所面临的具体情境和问题，但是政策意图需要政策对象的支持才能达到想要效果。然而，因为政府和群众在政策制定信息获取上的不平等，群众往往无法对政策制定的意图有一个明确的理解，因而对政策意图理解存在偏差。陕西省宅基地制度政策改革是陕西省响应国家号召，整合土地要素、提高土地利用率、盘活农村集体经济的有效措施，其根本是为了实现农业农村现代化，进而推进我国现代化建设，最终让农民受益，这是一个长期的过程。然而，在政策执行落地过程中，仍有部分农民未能理解宅基地制度改革的长远性意义和战略性作用，认为宅基地改革制度，特别是宅基地的退出机制，让自己失去了宅基地的使用权，损失了“财产”。尤其需要注意的是，虽然我国法律规定，宅基地的所有权归属于村集体，但在现实中，部分农民对此认识存在“误区”，认为建立房屋之后地就是自己的，更加大了宅基地制度改革的难度。

2.3.2 农民对政策认可度较低

理性经济人往往忽视长远利益注重眼前利益，无视隐形收益热衷于显性收益。因为农村生活的局限性，“靠天吃饭”的事实不仅让农民抗风险能力低，也让农民的经济收益不确定性增加，因此，其行为动机是利己的，只考虑自身收益最大化，其理性人角色更加显著，更加顾及眼前利益。在陕西省宅基地制度改革中，虽然政府已经出台了相关政策最大限度维护农民的权益，但补偿形式单一，只是单纯强调经济补偿，相关配套政策不完善，没有充分考虑到农户的多方保障，农民不能获得较为丰厚的眼前利益和显性收益，对政策认可度较低，因此，对相关的政策措施不会积极配合。

2.4 政策环境制约因素分析

史密斯认为，政策执行是一个将政策从抽象的文本变为具象的现实的过程，政策制定者在制定和实施政策时，需要充分考虑和适应政策环境的要求和限制，与各方利益相关者进行有效的沟通和协商，以确保政策的有效性和可行性。

2.4.1 传统小农观念根深蒂固

社会文化环境对公共政策具有重要影响，它决定了公共政策运行的智力条件，一项新政策的顺利实施需要有开放包容、多元共治的社会文化环境。虽然宅基地制度改革已经试点实行多年，但是农民对背后的价值观念仍不甚了解。特别是受我国传统文化的影响，土地一直被视为重要的财富象征，再加上目前我国农村发展仍较为落后，且城市和农村发展差距越来越大，农民的收益和保障较少，因此，土地便成了农民眼中的最基本的保障品。宅基地作为土地的一种，为广大农民提供了稳定的居住场所，成为农民农村地位和关系的象征。虽然广大农民仅具有宅基地的使用权，并不具有所有权，但宅基地已在事实上融入了农民生活，在现实中部分农民潜意识认为已具有“所有权”，已将宅基地作为自己的私有财产，且这种观念在农民中受到了普遍认可。这种观念形成了政策执行的外部环境，增加了政策执行的难度，影响了政策执行的效果。

2.4.2 城乡土地补偿差价过大

我国实行城乡二元制结构体制，土地属性自然也呈现出二元制。在我国，城市的土地属于国家所有，政府根据城市发展需要，可以通过依法拍卖土地获取经济效益，自然土地上的城市居民也相应会得到比较丰厚的经济利益。而根据陕西省财政厅、陕西省国土资源厅、陕西省农业厅和陕西省林业厅联合发布的《关于举家进城落户农村居民退出宅基地承包地实施办法》的通知(陕财办综[2010]64 号)，补偿标准要体现区域特点,实行区域差别补偿价格,以关中、陕南和陕北三大区域为基础进行补偿,即退出宅基地，每亩的补助价格分别为“西安22～25 万元，关中其他地区14～16 万元，陕南10～12 万元，陕北16～18万元”，按照这个标准，农户得到的补偿一般在5～10万元[9]。外加农村土地所有权属于集体所有，且为了守住我国耕地的最低红线，农村土地的经济属性被严格限制，即使是农民自己名下的宅基地也被规定不允许进行私自买卖，让农民依靠土地获利微小，这导致了农民很难配合宅基地制度改革政策的实施。

3 陕西省宅基地制度改革政策执行困境的破解之道

3.1 完善顶层设计，明确政策内容

首先是国家层面需要制定与宅基地制度改革相适应的完善的法律法规和规章制度，从国家立法层面尽快保障宅基地制度改革有效推进并执行。陕西省要根据国家的法律法规、政策方针，结合自身实际，总结试点经验，学习其他地区先进做法，在闲置宅基地利用、宅基地建设、宅基地退出等领域制定出具体政策，为全省的宅基地制度改革提供政策方向，确保改革工作的稳步推进。陕西省各县市也需要根据本县市的具体情况及时出台相配套的政策措施，确保整个宅基地制度改革工作在推进过程中所有环节都“有法可依”。

其次是需要明确政策目标，细化政策内容。宅基地制度改革作为一个长期的过程，不能一蹴而就，需要经过长时间的尝试与试点。因此，可以将宅基地制度改革的战略目标细分为近期、中期和远期目标，细化和量化每期需要完成的目标，以实现近期目标推动中期目标实现，以实现中期目标推动长期目标实现，最终保证整个宅基地制度改革的推进，保证最后目标的实现。同时，要构建科学合理的评价标准和评价体系，保证宅基地制度改革工作的顺利进行。要积极主动发现前一阶段政策执行过程中出现的各类问题，形成良好的政策反馈机制，对下一阶段的政策执行重点做出有针对性的偏移。

3.2 完善政策执行机制，提高政策执行效率

理想的宅基地制度改革政策需要各级执行机构的积极配合，因此，宅基地制度改革政策执行中，应进一步强化各级政府及其职能部门的执行能力，健全政策执行机制，力求破解政策执行效率较低的问题。首先，在政策执行过程中，各部门应牢记“为人民服务”的初心，以基本规则为基础，彼此间形成一种信任机制，扩大行动共识。只有形成多部门之间的合作，建立起稳固的政策执行联合体，才能真正发挥作用，实现宅基地制度改革的既定目标。同时，要明确各机构、各组织在宅基地制度改革政策中的定位和角色，并划清职责关系。陕西省应建立起“以党委为核心”的省宅基地改革领导小组，对涉及的各部门的职责进行科学界定和精准划分，形成责任明确、任务清晰的目标体系。其次，建立和优化部门联席会议制度，协作和整合农业农村、自然资源、财政、宣传等部门的各项资源，化解各部门之间的治理冲突，避免政府部门卸责，强化部门之间的沟通交流，系统推进政策执行分工[8]。特别是在基层，成立专门负责宅基地制度改革的工作小组，专门负责宅基地制度改革工作，不仅负责政策的执行落实，还负责具体改革过程中的经验总结、问题反馈、机制创新等，形成系统、全面、整体的改革格局。第三，建立健全政策执行监督与问责机制，实现对政策的有效控制。要建立起独立于执行机构之外的政策监督体系，发挥纪委监委的职责，赋予其相应的职责和权利，让其在整个政策执行过程中保持常态化监督，及时对政策执行过程中出现的失真、敷衍现象进行约束与纠正。要成立村民理事会，让广大村民参与宅基地制度改革的全程，并对改革过程进行监督。

3.3 提高目标群体认知，优化目标群体行为

宅基地制度改革政策涉及农民的切身利益，从短期来看会让农民遭受损失，但从长期而言，宅基地改革是能够推动农村土地价值提升的重要举措，最终使农民获利。因此，宣传部门要充分发挥社会舆论和媒体的作用，要加强政策宣传。对农民的思想引导，加强对农民进行政策意图和政策内容的讲解和解释，使农民认识到宅基地制度改革的重要意义，积极响应政策。同时，陕西省要积极借鉴我国其他地区宅基地制度改革的典型案例，并结合自身实际，不断创新陕西省宅基地制度改革过程化推进工作，提升目标群体的支持度与参与度。一方面，衔接好与宅基地制度改革相关领域的配套改革措施，加大对宅基地退出的补偿力度，丰富补偿形式，切实维护好农户的相关利益，不仅从长远让农户享受到宅基地制度改革的利益，还让农户在短期也能获得较为满意的利益。另一方面，在推进宅基地制度改革政策的执行过程中，可推行一定的奖励措施，引导和优化目标群体行为。可以充分利用“经济人”假设，对于积极配合的地区与农民，给予一定的奖励，调动农民配合政策执行的积极性，吸引农民积极参与政策实施。

3.4 塑造适宜政策环境，夯实政策执行基础

宅基地制度改革政策只有与其所处的环境达成平衡，才能取得较为理想的效果。宅基地制度改革政策的执行主要针对的是我国的农民和农村地区，而农村地区有相对完整和封闭的非正式文化环境和社会关系网络，任何政策的执行都会受到它们的影响，因此，推动政策的执行，首要的是营造积极有利的社会环境。应加强对农民的舆论引导，对前期因农民对政策意图理解有误而导致农民对政策理解片面、排斥政策执行的情况进行解释和说明，主动促使农民转变观念。同时也要清楚，我国农村地区具有一定的独立性，其形成的非正式文化环境和社会关系网络具有深厚的根基，短期内往往无法取得显著效果，需要长时间的努力。与此同时，在陕西省内树立宅基地制度改革示范典型，将其进行宅基地制度改革后的土地利用情况、农民权益保障情况、农民实际收益情况等在全省内进行宣传，使农民亲眼看到宅基地制度改革带给农民和农民的实实在在利益，从而引导其主动参与到宅基地改革的政策执行中。