自然资源资产负债表编制的十大问题研究

王世杰 由艺

【摘 要】 探索编制自然资源资产负债表是党的十八届三中全会以来，在习近平生态文明思想指导下中国自然资源资产管理的开创性工作。十年来取得了積极成效，但尚存在一些问题和争议。在政策、文献梳理和实践探索比较的基础上，分析发现自然资源资产负债表编制存在十个基础问题，可分为自然科学的共性问题和报表编制的特性问题两类。共性问题包括实物量与价值量、生态价值与经济价值、分类编制与综合编制三个问题，问题解决依赖于多学科协同实现。特性问题包含报表内涵、平衡公式、自然资源负债界定、单式记录与复式记录、核算报表与问责报表、报表系统与账户系统、一张报表与一套报表七个问题，更多是不同目标下的方法选择问题。针对问题，求同存异分类实施、发挥数据中心作用是目前推动探索的重要路径。

【关键词】 习近平生态文明思想； 自然资源资产负债表； 自然资源核算； 自然资源权属； 自然资源负债； 自然资源权益

【中图分类号】 F234.3  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2024）01-0080-07

一、引言

党的十八大以来，在习近平生态文明思想指导下，生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，从理论到实践都发生了历史性、转折性和全局性变化，探索自然资源资产负债表是其开创性工作之一。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出探索编制自然资源资产负债表。明确自然资源资产负债表要清自然资源资产之家底，明自然资源环境之责任，即反映报表编制主体管辖范围内的自然资源种类、层级、分布、数量、质量、存量、变量及其责任归属。

编制自然资源资产负债表在国际上尚无先例，所以探索编制自然资源资产负债表需要在习近平生态文明思想指导下，借鉴国际经验，结合中国国情，开展探索。探索编制自然资源资产负债表被提出以来，就引起社会各界的广泛关注，跨界研究文献呈井喷态势，各种观点见仁见智。总结研究自然资源资产负债表探索编制十年取得的成果和存在的问题，既是会计理论推动习近平生态文明思想落地实施的经验总结，也为自然资源资产管理制度体系完善提供理论基础和实践借鉴。

二、探索与成效

（一）制度建设

党的十八大首次将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，习近平总书记指出生态文明要算大账、算长远账、算整体账、算综合账。2013年，党的十八届三中全会首次提出探索编制自然资源资产负债表。2015年，国务院办公厅《编制自然资源资产负债表试点方案》（国办发〔2015〕82号，以下简称“试点方案”）选取五地作为试点地区，并根据试点经验编制全国自然资源资产负债表，我国自然资源资产负债表编制工作正式启动。此后国家统计局联合多部委先后发布了《自然资源资产负债表试编制度（编制指南）》（国统字〔2015〕116号）等制度对报表的编制内容、资料来源、编制分工问题做出了详细说明。此外，我国从自然资源权责确定、价值实现等方面进行了一系列制度建设，为探索编制工作顺利进行打下基础。具体如表1所示。

新时代生态环境和自然资源领域系统治理的一系列制度，为自然资源资产负债表编制奠定了制度基础。自然资源资产负债表与其他生态文明制度相辅相成，成为自然资源国家治理的信息基础。但多年试点探索仍存在诸多问题，仍待总结经验继续探索、推动制度不断优化完善。

（二）试点经验

自然资源资产负债表探索编制受到各级各地政府高度重视。2015年，内蒙古呼伦贝尔市、浙江湖州市、湖南娄底市、贵州赤水市、陕西延安市根据试点方案开展试点；同年根据《京津冀协同发展规划纲要》要求，北京市怀柔区、天津市蓟县、河北省开展试点。2018年开展县级层面编表试点。2020年自然资源部开始自然资源资产平衡表试编工作，并于2023年启动全民所有自然资源资产负债表编制。在此过程中各级政府主动开展探索，不断拓展编表经验成果，具有典型代表性的经验见表2。

伴随试点深入，可供借鉴的编表经验不断积累，为共创“人与自然和谐共生”的中国式现代化提供了算整体账、算综合账的数据基础。但由于各地环境条件不同，自然资源资产负债表编制都是因地制宜，使各地实践探索呈现百花齐放、百家争鸣的局面，加之不同理论的冲突和矛盾，使经验总结存在一定难度。

（三）理论研究

自然资源资产负债表的学科交叉属性吸引了不同学科背景的学者，但自然资源资产负债表理论仍存在争议，有待解决。在研究思路上，李金华[1]基于统计学原理构建了综合平衡的资产负债表表式和平衡关系。何利等[2]以会计学复式记账方法核算自然资源，充分反映其“家底”。王立彦[3]认为以资产负债总量统计核算和资产负债专项审计与问责为目标的报表编制应分别遵循统计核算与审计问责原则。在报表定位上，耿建新等[4]比较了国家资产负债表和自然资源资产负债表，认为只有价值量部分能纳入国家资产负债表。朱道林等[5]认为自然资源资产负债表以一定的行政区域或国家为单位对自然资源资产进行整体或部分核算，这应属于国家资产负债表范畴。高敏雪[6]认为国家资产负债表会忽略非生产资产，环境资产账户无法提供与自然资源管理相关联的核算信息，但可引入可持续利用理念和管理工具进行测算评价。

在平衡关系上，杨世忠等[7]认为以“资源资产=资源权益”的二维分类平衡关系可以反映资产形态及其数量增减变化以及附着于资产的权益形式及其数量增减变化。吕晓敏等[8]提出自然资源作为国家资产负债表中的一个资产类别，应遵守“资源来源=资源使用”的平衡关系。在自然资源负债界定上，耿建新等[9]认为自然资源负债的确认条件难以满足，并且国家作为核算主体不涉及借贷关系，所以暂不确认负债。李金华[1]认为“超采”等概念在实践中很难界定，将自然资源的所有耗减流失视为负债。何利等[2]从可持续发展观点出发提出自然资源负债是由于过去对自然资源过度损耗、环境污染和生态破坏形成的现实义务。闫慧敏等[10]根据自然资源负债的经济学本质和产生途径分析，认为自然资源负债是过去一定时期内自然资源开发利用所导致的资源过耗、环境损害和生态破坏等。

不同学科背景的学者基于不同的理论基础提出不同研究思路，造成了基础理论的冲突和实践探索的困扰。因此，梳理现有研究中存在的冲突和矛盾，并针对性地加以研究破解，可以為进一步完善理论提供基础，也是当前自然资源资产负债表研究亟待解决的问题。下文将对当前普遍存在的十个争议问题进行探讨，尝试达成理论共识，为进一步探索研究提供思路。

三、存在的基本问题及其分析

（一）自然资源资产变动表VS自然资源资产负债表

是否核算负债、如何核算负债是探索编制自然资源资产负债表的基础问题，直接影响着报表定位，当前并未形成共识。吕晓敏等[8]认为自然资源负债至少在现阶段不能被确认，所以应将不含负债的报表更名为自然资源资产平衡表，自然资源部全民所有自然资源资产平衡表编制试点体现了这一思路。多数学者认为自然资源资产负债表是我国首创的重要理论和制度创新，必须解决编制中的问题，形成真正的自然资源资产负债表。但由于负债的界定不同，自然资源资产负债表也存在差异。一种观点将自然资源负债定义为自然资源过度消耗、超采或不合理利用的部分。杨世忠等[11]认为自然资源过度消耗这一定义符合负债的内涵。另一种观点将所有自然资源耗减的价值量作为自然资源负债。王世杰等[12]认为将自然资源耗减流失的变动量作为负债破解了数量计算的难题，但这样会使负债名不副实，资产负债表实际成了资产变动表。

自然资源资产负债表要反映自然资源配置和权责划分就不能回避负债问题，史丹等[13]提出利用生态足迹法等方法部分解决自然资源负债核算难的问题。自然资源资产负债表编制要坚持理论逻辑，不断创造条件，创新技术方法，不仅反映资源的增减变化，还能体现利益责任，做到名副其实。

（二）四柱平衡公式VS二维分类平衡公式

平衡关系是自然资源资产负债表编制的核心问题。当前基于包括四柱平衡和二维分类平衡两种基础平衡关系，又衍生出不同的平衡关系。四柱平衡关系以“期初存量+本期增加量-本期减少量=期末存量”为公式对存量和流量关系进行了绝妙阐释，是一种动态平衡关系。国民账户体系（SNA）、环境经济核算体系（SEEA）和国家统计局试编方案就是采用四柱平衡。四柱平衡关系简单，难以作为基本平衡关系。二维平衡关系是静态平衡关系，因视角不同演变出不同的表现形式。部分学者从自然资源来源与供给、供给与使用出发认为应采取“自然资源来源=自然资源使用”的平衡关系。多数学者认可“自然资源资产=自然资源负债+X”的二维平衡关系，但对“X”有不同的认识。少数学者将“X”直接定义为资产负债差额。部分学者借鉴会计所有者权益的概念，认为“X”是自然资源所有者权益。部分学者认为自然资源类型众多，无法直接计算“所有者”的投入和收益，只能用自然资源净资产表示“X”。部分学者按照实现方式将自然资源权益分为经营权益和开采权益，将“X”称为权益净资产。也有学者根据所有权实现方式或产权层次将“X”当成自然资源权益。

部分研究将期初期末的静态平衡误用为一定时期内的动态平衡，将自然资源负债作为其间自然资源资产变动，将自然资源净资产理解为期末自然资源资产，是对负债的误解，也是对平衡关系的误用。出现这种误用与争论的根源在当前自然资源确权和实物量精细管理尚有不足，所以应加强自然资源确权和精细化管理，在来源和使用关系上加上权属关系，综合使用四柱平衡和二维分类平衡，实现对自然资源的综合反映。

（三）自然资源损耗VS自然资源负债

自然资源负债是否核算、如何核算直接影响自然资源资产负债表编制思路。前文提到部分学者认为当前不存在确认自然资源负债的条件，不宜核算自然资源负债。但企业负债确认已由“债务观”发展为“义务观”，债务“义务观”的典型表现就是预计负债，企业预计负债的客体、标的和期限均难以确定，需要根据法律法规或企业承诺进行估计。与企业预计负债相比，自然资源负债完全符合负债内涵，只是如何核算负债存在难点。目前对于如何核算负债有两种代表性观点。一种是将自然资源一定时期的所有耗减量作为负债，降低编制难度[1]。但考虑到报表编制目的是清家底、明责任，如果将自然资源所有耗减量作为负债将不涉及责任，难以实现明责任。另一种是将自然资源过度消耗、超采或不合理利用的部分定义为负债。而如何界定过度消耗、超采或不合理利用需要法律法规进一步明确。有学者提出根据自然资源中长期规划确定年度开发预算，将实际消耗超预算预警指标的自然资源消耗视为过度消耗，纳入负债[14]。随着自然资源确权深入和分类行使所有权制度的健全，自然资源精细化管理必然推动自然资源负债核算难的问题得到解决。

将自然资源所有耗减作为负债会割裂人与自然和谐共生的关系，否定人类对大自然合理开发利用的权利，这既不符合政策要求也有悖理论逻辑。应坚持推动自然资源产权制度完善和精细化管理，明确过度使用与可持续使用之间的界限，从而合理界定自然资源负债。

（四）报表系统VS账户系统

自然资源资产负债表如何编制、怎么处理原始数据这一问题较少直接涉及，主要原因是各地试编方法不同，而理论研究偏重实践的经验总结，较少系统研究该问题。早期学者以统计报表、管理台账为基础，层层汇总编制自然资源资产负债表。李金华[1]提出建立国家自然资源资产数据库，设置自然资源资产的统计台账，收集、积累自然资源资产的时间序列数据和截面数据。诸多研究采用统计和管理数据从辅助表到分类表最终形成总表的编制方式，本文将这种编制模式称为报表系统。另一类账户系统则参考会计方法利用账户进行核算。李丰杉等[15]通过设置账户、编制分录、试算平衡，最终编制了区域自然资源资产负债表。陶建格等[16]借鉴会计学，经过凭证、分录、转账、分类账、试算、调整等核算程序编制自然资源资产负债表。账户是利用数据之间的勾稽和平衡关系形成的特定表格，在统计核算中同样存在。

总结来看，报表系统和账户系统的差异在于：报表系统以统计数据为起点，将表格汇总编制；账户系统以原始凭证为起点，通过账户系统汇总编制。试编初期，自然资源统计数据相对完整，采用报表系统有利于快速展开探索。但统计数据难以直接与具体事项挂钩，难以保证运算过程中的数据勾稽和平衡关系。因此，伴随自然资源开发利用和管理事项日渐频繁，将报表系统向前延伸，利用原始凭证构建账户系统，逐级汇总编制自然资源资产负债表能保证数据可靠性、相关性，更有利于保留管理痕迹，实现离任审计和责任追究。

（五）单式记录VS复式记录

单式记账还是复式记账影响着编制的报表能否反映出不同层次不同类型核算主体两权分离下的权属关系。部分学者提出单式记录和复式记录的问题，认为单式记录仅从某一方面反映自然资源状况，环境经济账户（SEEA）的复式记录则能同时反映资源开发利用状况和资源自然状态。我国早期自然资源统计多以单式的存量表格为主，而复式表格的数据更加全面和完整，自然资源资产负债表应采用复式表格。诸多学者并未意识到单式记录和复式记录的问题，据此推测早期以报表系统编制为主的研究多数采用单式记录，采用账户系统的学者则多数采用复式记录。

复式记录源自会计复式记账法，在国民账户体系（SNA）和SEEA中被广泛借鉴，单纯以两个方面反映同一事项并非复式记账的本质。威廉·安德鲁·佩顿指出，现代会计复式记账产生的重要条件是两权分离。复式记账在反映企业资产使用状况的同时，要反映资产权利的来源，即权利实现的对价来自负债还是所有者权益，因此，单纯地在同一记录中反映自然资源两种状态之间的转换，只是从资产方面反映，不是严格意义的复式记录，严格的复式记录还包括对自然资源背后权属关系的反映。这样形成的勾稽关系有利于搞清资源变动状况背后的利益关系和权责分配。

（六）实物量表VS价值量表

自然资源资产负债表用数量核算还是价值核算受其目的与功能影响。有学者提出只采用实物量表。也有学者认为利用自然资源是希望能带来价值流入，提出采取价值量表。部分学者认为目前没有合适的价值量计量方式，所以暂不对价值量计量。为了更好地服务生态文明建设，多数学者赞同两种计量同时存在的观点。胡中华等[17]认为，自然资源资产负债表的功能决定其中应当包含自然资源（实物量）与自然资源资产（价值量）。

自然资源资产负债表编制要遵循先实物量后价值量的原则。但现有研究对自然资源价值量核算争议较大，收益还原法、市场法、代替法、成本法、支付意愿法、影子价格法、模糊数学法等自然资源价值评估方法差异较大。探索自然资源价值量计量任重而道远，需要不断探索找到合适的计量方法。

（七）生态价值VS经济价值

不同学者侧重的自然资源价值类型不同，产生了不同的价值量计量方式。部分学者认为，价值量的计量包含生态價值和经济价值。康爱香等[18]认为，自然资源不仅包括经过开发后产生经济价值的有形资源，还包括维持生态系统平衡、形成生态价值的无形资源。王爱国等[19]认为，可以设置不同种类的生态功能账户和生态功能核算指标，从生态效应角度来描述自然资源所具备的生态功能强弱。虽然多数学者认为同时计量生态价值和经济价值符合生态文明建设要求，但生态价值计量实践难度较大，当前只计量经济价值。

只顾经济价值而忽视生态价值可能会导致人类对自然资源无止境地开发利用，违背可持续发展目标，所以自然资源资产核算中经济价值和生态价值缺一不可。只是现阶段自然资源生态价值无法直接确定，也未找到合适的替代价格，以至于无法准确计量生态价值。

（八）分类编制VS综合编制

自然资源资产负债表分类编制还是综合编制会对报表使用产生影响。分类编制是直接将自然资源分成不同的类别单独核算，不汇总到一张报表中，该方法操作简单。部分学者基于统计视角认为分类编制能摸清每种资源的变动情况，便于资源管理。但封志明等[20]提出先分类再综合的编制思路更受认可。不同学者对于自然资源类型的认识存在差异，使得研究结论并不一致。张颖等[21]认为每种自然资源效用存在差异性，不同种类自然资源核算方法也不统一，可再生自然资源资产具有再生性特征，能够进行自我补偿，不可再生资源不能通过资源本身进行补偿，应进行区分。

相比分类编制，综合编制能更清晰反映资产的家底情况，但在汇总过程中存在许多问题，以至于综合编制探索并不顺利。以综合编制为目标的自然资源资产负债表先按统一的分类标准进行分类编制，再通过合适的汇总方式，将各类自然资源综合反映在一个报表体系中，使各类资源的存量及流量情况一目了然，而资源当量、价值量核算被认为是一种可行的方案[7]。

（九）一张报表VS一套报表

自然资源资产负债表一经提出，诸多研究围绕什么样的表、怎么编表等基本问题展开，较少涉及具体的表格数量和格式问题。随着研究深入，一致认为自然资源资产负债表应是一套报表，但具体包括哪些报表并未形成统一认识。肖序等[22]提出了包含自然资源综合实物核算表、自然资源资产质量表、自然资源价值核算表、自然资源资产汇总核算表、自然资源负债表和自然资源资产负债简表六大核心报表组成的报表体系。高绍福等[23]以水资源为例，提出包括存量表、流量表、水质表等基础数据表，包括实物量核算表、价值量核算表等过程表，形成基础表、辅助表、汇总表的报表体系。当前学者提出的报表体系不尽相同，主要分为两类，一类是直接经核算汇总后报送的报表体系；而另一类则借鉴统计思路，通过基础明细表格的数据集成、数据变换形成报送报表，其中的底表、辅助表作为编表工具不纳入报表体系。

自然资源种类繁多且关系复杂，需要多张报表分工协作，共同反映综合数据。因此，仅一份报告很难达成此目的，需要一套成熟配套的报表分析指标体系，来满足摸清自然资源家底及其变动情况的要求，并为追责提供数据信息。

（十）核算报表VS问责报表

自然资源资产负债表编表目标决定编表思路。当前报表编制目标主要有问责型和核算型两种视角。问责型报表侧重责任明确，一般以领导干部离任审计为出发点。王立彦[3]认为自然资源资产的责任审计隐含着通过负债进行问责，应把领导干部责任目标作为既定值，将平衡关系转换为“负债=资产-目标资产”，设计问责型自然资源资产负债表。核算型报表以统计数据为基础，侧重自然资源数量的统计核算。李金华[1]认为自然资源资产负债表本身就是核算活动成果的一部分，其编制工作也是一项核算工作，只不过是更高级、更复杂的核算工作。

报表是管理工具，并非管理目标。清家底、明责任的最终目的是提高自然资源资产的管理水平。从管理体制上看，当前国有自然资源所有权分级行使制度已初步建立，伴随所有权和监管权的行使下移，必然要对各级主管部门履职进行监督管理，明确权力行使的责任，如果单纯反映自然资源现状而不反映其责任情况，就无法实现提高自然资源管理水平的目标。

四、研究结论与展望

（一）研究结论

中国首倡探索编制自然资源资产负债表十年来取得了丰硕的成果。制度建设不断完善，覆盖了从自然资源权责确定、价值实现等多方面的内容；试点经验不断丰富，各地在国家统一要求下因地制宜，开展符合本地特色的试点探索；理论研究在核算主体（编表主体）、核算期间、核算原则、自然资源资产内涵及其分类等方面达成共识。在试点探索和理论研究成果丰硕的背后，仍然存在十个尚未达成一致，甚至相互矛盾的问题亟待解决。经过分析将这十个基本问题分为以下两类：

第一类是自然资源管理领域长期存在的现实和理论问题，是自然资源科学的共性问题，反映了自然资源自然和社会双重属性的对立统一，如实物量与价值量、生态价值与经济价值、分类编制与综合编制等。这些问题对立观点之间本质上是相互递进和包容的，实物量是价值量的基础，生态价值市场化带来经济价值，分类编制为综合编制提供基础信息。这些问题的解决涉及自然资源学、经济学和管理学等多个学科，要想根本解决有赖于相关学科理论和方法的创新。在报表编制过程中，应考虑自然资源的自然和社会双重属性，以及自然资源开发利用的阶段性，对已经开发利用或者正在开发利用、社会属性显著的自然资源，采用市场价格或估价方法核算其价值量，其经济价值纳入综合核算，编制一张报表。同时为反映其自然属性，对这部分自然资源同时核算实物量、生态价值，进行分类编制。对并未开发利用、尚未纳入开发利用规划的、自然属性更加显著的自然资源，核算实物量和生态价值，分类编制不同类型自然资源的资产负债表。

第二类是资产负债表编制理论的相关问题，如报表内涵、平衡公式、单式记录与复式记录、核算报表与问责报表等，这些问题的对立观点同样不像表面显示的那么对立。这些观点的对立反映的是报表编制目的和理论基础的对立，在理论上的对立是因为所用基础理论不同，在编制目的上的对立是因为采用的政策目标不同。一部分学者以SEEA为理论基础，采用SNA的基本理论和方法，认为自然资源资产负债表核算是为了“明家底、掌动态”，参考国家统计局试点方案的思路，实质形成了资产变动表、四柱平衡、自然资源损耗、报表系统、单式記录和核算报表等观点。另一部分学者以会计资产负债表理论为基础，采用微观主体的会计理论和方法，认为自然资源资产负债表核算除了反映自然资源资产数量外，还尝试为领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害赔偿、国有自然资源资产管理情况监督等提供信息支持，这方面的研究和实践实质形成了资产负债表、二维分类平衡、自然资源负债、账户系统、复试记录、问责报表等观点。这两类不同的研究和实践被分别称为统计路径和会计路径。

无论会计路径还是统计路径，在对自然资源资产数量反映上并无本质差异，自然资源核算的数据和方法之间是相通的，只是会计路径在统计路径基础上尝试完成对责任和利益的反映。深入分析可知，两类相互对立的观点并未相互否定，会计路径观点以统计路径观点为基础，是对统计路径的继承发展。在理论研究中，应该探索如何继承统计路径推动会计路径发展完善，在实践中采取会计路径抑或是统计路径，根据实际工作的现实需要，择其一来指导工作实践，并根据实际检验和发现相关理论，是当前可行方法。

（二）研究展望

1.求同存异分类实施，以实践检验理论发展理论

自然资源资产负债表第一类问题是自然资源管理领域长期存在的基础问题，有待多学科协同实现基础理论和方法的突破；第二类问题是资产负债表理论的问题，相对应的观点之间相互继承和发展，统计路径是会计路径的基础，而会计路径相对复杂，实质上包含统计路径，能反映更多信息。利用大数据、云计算等新技术在统计路径反映资产总量的基础上，用会计路径建立宏观数据与微观数据的映射关系，宏观数据反映整体情况，微观数据反映不同主体的权责关系，成为一种可能。

因此，在理论研究上探索如何在统计路径基础上实现会计路径的理论和技术方法，是未来研究的方向；在实践探索中，需要各级政府根据当地实际情况和编制目标，选择确定报表采用的编制路径和指导理论。2018年自然资源部成立，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，负责自然资源调查监测评价和有偿使用工作，自然资源部处于我国自然资源资产管理体制的中心位置。国务院向全国人大常委会报告国有自然资源资产管理情况，由自然资源部牵头具体落实①。应对自然资源部成立之前，由国家统计局牵头试点探索编制自然资源资产负债表的部署适当调整，由自然资源部牵头，国家统计局、财政部、水利部、农业农村部、审计署等部委共同参与开展试点。由自然资源部根据各地资源禀赋和经济社会发展需要，选择试点地区分别采取统计路径和会计路径方法探索完善自然资源资产负债表编制，并在探索基础上进行横向比较和目标选择，结合自然资源管理体制改革和生态环境领域的工作需要，确定全国范围内自然资源资产负债表编制的基本方法，并与自然资源资产报告制度、国民经济核算、所有者职责考核机制、领导干部自然资源资产离任审计、自然资源有偿使用等制度相结合，形成统一的自然资源核算框架。在自然资源资产开发利用和管理实践中不断检验和发展理论，政产学研相结合推动自然资源资产负债表不断完善，使这一世界首创制度真正落到实处、产生实效，为世界资源核算制度建设和理论发展做出贡献。

2.发挥数据中心作用，推动自然资源治理现代化

党的十八大以来，我国在自然资源领域开展了一系列开创性工作，形成了系统治理的格局，不断增强自然资源各项工作系统性、整体性、协同性。自然资源资产产权制度、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、生态文明绩效评价考核制度和责任追究制度等相辅相成。自然资源资产产权制度规范所有者、管理者和使用者的权利和义务、权力与责任；自然资源资产使用权设立必须遵循总量管理和全面结合；自然资源资产权利取得和行使涉及有偿使用和生态补偿，事关所有者和使用者等不同主体间的收益分配问题；所有者和管理者行使权力需要接受绩效评价考核；管理者和使用者不当使用权力或权利必然涉及责任追究。“没有度量，就无法管理”，收益分配、绩效评价和责任追究等制度落实需要经济和资源等方面的基础数据，这些数据是传统自然资源统计难以提供的。而自然资源资产负债表则可以发挥数据中心作用，满足以上数据需求。

2022年，国务院《关于加强数字政府建设的指导意见》（国发〔2022〕14号）提出，要汇聚整合多元数据资源，推进政府治理流程优化、模式创新和履职能力提升。同年《全国一体化政府大数据体系建设指南》要求加强数据汇聚融合、开放共享和开发利用，开展政务大数据体系创新。当前自然资源负债表通过二维分类反映权属关系，将各类自然资源资产主体的权力、责任和利益静态平衡关系清晰反映，借助四柱平衡和账户系统，反映相应项目的动态变化；通过价值量核算、经济价值和生态价值核算反映不同主体的利益变化和行为后果，为收益分配、绩效评价和责任追究提供基础数据，在实现自然资源资产“清家底、明责任”的基础上，实现“确权利、评收益”，为自然资源治理提供数据基础，推动自然资源治理现代化。

应由自然资源部牵头，国家统计局、财政部等部委协同参与，建立以自然资源资产负债表为中心的自然资源大数据平台。结合国有自然资源资产管理情况报告、自然资源有偿使用、生态文明绩效评价考核制度和责任追究制度、领导干部自然资源资产离任审计等需要，形成全国统一、上下协同的自然资源管理大数据平台，接入全国一体化政府大数据平台，形成中国特色的自然资源-经济综合报告体系，实现数出一门、共同使用，为自然资源治理现代化和美丽中国奠定数据基础。这将是接下来需要解决的问题。

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