北京市休闲农业用地政策评价

聂紫瑾 赵菲 李勋 李琳

摘要休闲农业是符合北京市都市型现代农业发展方向和市民美好生活需要的重要产业，但用地问题一直是困扰休闲农业经营者的痛点。通过总结用地类型多样、缺少建设规划、农用地保护政策紧缩、林地和村庄空间拓展利用等休闲农业用地特点，提出用地政策执行缺乏统一标准、用地指标难以满足实际需求、产业用地未得到有效落实、用地政策未宣贯到位等休闲农业用地存在的问题，分析我国台湾地区和南京市在休闲农业用地政策方面的经验，提出了强化行业统筹规划、细化土地管控标准、创新审批管理方式、加大政策宣贯力度等政策建议。

关键词休闲农业；用地；政策；北京

中图分类号F 301文献标识码A

文章编号0517-6611（2023）24-0251-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.24.053

Discussion on the Policy of Leisure Agricultural Land Supply in Beijing

NIE Zijin， ZHAO Fei， LI Xun et al

（Beijing Agricultural Technology Extension Station， Beijing 100029）

AbstractLeisure agriculture is an important industry that conforms to the development of Beijings urban modern agriculture and the needs of citizens better life. However， the problem of land use has always been a pain point for leisure agriculture operators. By summarizing the characteristics of leisure agricultural land， such as diverse land types， lack of construction planning， tightening of agricultural land protection policy， expansional utilization of forest land and village space， this paper puts forward some problems existing in leisure agricultural land， such as lack of uniform standards in land policy implementation， difficulty in meeting actual needs of land use， lack of industrial land supply， and lack of publicity of land use policies. It also analyzes the experience of Taiwan and Nanjing in land supply policies for leisure agriculture， and puts forward some suggestions， such as strengthening industry overall planning， refining land control standards， innovating examination and approval management methods， and increasing policy publicity.

Key wordsLeisure agriculture;Land supply;Policy;Beijing

近年来，北京市大力推进农业结构“调转节”，农业生产性空间不断压缩，农业生产经营主体持续减少，受水资源等生态因素的制约进一步加大 ［1］，如何破解产业升级难题、实现乡村振兴成为北京农业发展的重要课题。而休闲农业是解决这一难题、打破资源与环境约束、撬动农业增值空间、推进乡村振兴的重要产业。

休闲农业是指以农业生产、农村风貌、乡村生活、乡村文化为基础，以拓展农业多功能和开发乡村多元价值为核心，通过一二三产业深度融合，提供农业观光、农事体验、劳动教育、科普研学、文化体验、休闲娱乐、旅游度假等服务的鄉村产业。根据《北京统计年鉴2021》［2］，2020年北京市共有农业观光园925家，乡村旅游实际经营接待户5 932户，合计吸纳从业人员4.83万人，接待1 877.5万人次，实现总收入25亿元。休闲农业带动农产品销售、农民就业增收效果显著，是符合北京市都市型现代农业发展方向和市民美好生活需要的重要产业。

但用地问题一直是困扰休闲农业经营者的痛点问题。自2018年以来，自然资源部和农业农村部在全国范围内开展“大棚房”问题专项整治行动［3］。休闲农业被认为是“非农”业态，是“大棚房”问题的重灾区，一些未涉及土地破坏的装饰性环保材料也被列入了整治拆除范围，多数经营主体都受到了拆违的重创。在现行制度下，行业如何健康发展、可持续发展，是休闲农业发展的关键课题。

因此，该研究通过梳理北京市休闲农业用地政策的特点、存在问题，借鉴其他地区的管理经验，提出相关对策，以期保障北京市休闲农业健康发展。

1北京市休闲农业用地的特点

1.1用地类型多样

北京市休闲农业经营主体的用地类型包括耕地、农业设施用地、林地等农用地以及建设用地，涉及的土地类型较为多样。

1.1.1休闲农业园区用地类型。

多数休闲农业园区所使用的土地以永久基本农田和设施用地为主，部分有少量的一般耕地。一般园区都有配套管理用房，但能用于休闲接待和农副产品销售的建设用地少之又少，只有极个别园区拥有指标。耕地和设施用地只能用于农业生产，作为休闲观光的资源。林下空间有的闲置，有的用于农业生产，部分园区将林下空间用作游乐、露营等休闲活动。有建设用地指标的园区，一般将指标用作农产品包装及初加工、管理用房、餐饮、住宿、农副产品销售、研学教室、体验工坊、停车场等用途。

1.1.2民俗接待户和乡村民宿用地类型。

一般民俗接待户和乡村民宿使用的是农村宅基地，少数使用的是闲置校舍等集体建设用地。经营模式主要有3种：一是由村民利用自有住宅开展经营；二是由外来企业或个人从村集体或农民个人手中租赁，一般为减少与村民个体产生纠纷，以从村集体统一租赁居多；三是村集体或个人以土地使用权作价入股，参与经营，一般收益包括保底分红、股份分红、物业管理费等。

1.2缺少建设规划

多数休闲农业园区是由生产型园区转型而来，建设没有具体的规划［4］，没有根据客群定位、目标接待能力等进行测算，发展初期未重视土地规划，导致各种“触线”行为，例如农用地变成景观地、设施农用地过度硬化等，经过几轮大棚房整治后，经营主体基本按照要求开展建设，但依旧存在重建设、轻规划的问题。在农用地方面，对永久基本农田和一般耕地作物种植要求认识不到位、落实不严格，且种养殖产业主导品种雷同，场景缺乏主题特色；在建设用地方面，休闲配套设施混乱，在用地受限的现实情况下，利用集装箱房、星空帐篷、树屋等“打擦边球”，建筑内外环境缺少设计感。

1.3农用地保护政策紧缩

目前北京市按照“农地农用”的要求执行严格的耕地保护政策，休闲农业业态的相关功能被认为是非农用途。没有建设用地指标的生产园区在发展休闲业态时，多数采用装饰元素上墙、彩绘墙面等营造主题场景、增添园区休闲氛围。临时摆放休息桌椅和研学体验相关设施，虽然不涉及破坏耕地，但在实际执法过程中同样被认为是非农用途。虽然研学教育和商品展销也被认为是非农用途，但部分园区依然利用部分管理用房开展研学课程、展销农产品和其他商品展销，来满足休闲农业业态发展的刚性需求。

1.4林地和村庄空间拓展利用

现行的用地政策难以满足休闲农业经营主体的产业发展需求，因此可以通过可开发林地空间和乡村空间来拓展更多的休闲功能。林地种植草皮作为休闲场地，放置无动力设施等作为儿童游乐空间，近几年随着露营的兴起，林地也越来越多地被用作露营场地，作为园区观光、采摘简单功能的拓展。另外，越来越多的经营主体也开始通过租赁附近村庄的闲置宅基地，来满足餐饮、住宿、体验等功能需求。

2休闲农业用地政策存在的问题

2.1用地政策执行缺乏统一标准

现行的耕地使用参照中央文件执行［5-7］，设施农业用地参照北京市文件［8］执行。但上述文件只规定了农用地不应用于非农建设，未明确在不破坏耕地、不影响生产功能的前提下，是否能够允许临时性、季节性地使用农用地开展研学、体验等功能，在“非农”用途认定中也缺乏细则，依靠执法人员个人解读和判断，缺少统一的执行标准。另外，目前林地使用没有明确的文件可参照执行，多数区不认可林下安放休闲娱乐设施等，但部分带动效果较强或政企关系好的违规项目得到了相对宽松的处理。经营主体采取用可移动木屋或集装箱、帐篷等“擦边球”方式开展休闲功能经营，查处时可以低成本拆除，虽然这些方式在移动、拆除、复垦等方面较为便利，但受政策不确定性的影响，提高了经营主体的风险，限制了主体合法合规经营［9］。

2.2用地指标难以满足实际需求

2016—2018年和2020年中央一号文件指出通过规划和新增用地指标支持休闲农业发展［10-13］。但地方政府更倾向于将建设用地用于收益更高、见效更快的项目［14］，而非休闲农业项目，而且为了避免与现行的土地政策冲突，非农转用手续苦难重重。从2019年一号文件开始提出 “严格农业设施用地管理”，用地政策从新增用地指标转为完善盘活存量建设用地 ［13，15］。2021—2022年提出探索供地新方式［16］、加快落实一二三产业融合发展用地政策［17］。农村集体建设用地包括乡（镇）村公益事业用地、公共设施用地和农村居民住宅用地 ［18］。除宅基地外，北京市的农村集体建设用地闲置较少，能够盘活的资源有限，以延庆区盘活闲置建设用地的经验为例，审批程序复杂、耗时较长。目前宅基地发展民俗接待户和改建乡村民宿的较多，符合宅基地的居住性质，但独立的体验工坊、销售中心等商业功能，在管理上较为模糊，确少明确的支持政策和审批流程，缺乏宅基地复合利用的路径。供地新方式虽有探索，2021年《北京市生态涵养区生态保护和绿色发展条例》提出探索“点状供地”，各区开始试点实施，但审批程序繁杂，目前实际落地点位较少，政策推进效果仍未显现。

2.3产业用地未得到有效落实

《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018—2020年）》（发改综合〔2018〕1465号）指出在不使用永久基本农田、不影响农业种植、不硬化地面、不建设永久设施的前提下，可以季节性使用土地作为乡村旅游停车设施。自然资源部印发的《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》也明确提出对不占压土地、不改变地表形态的可以按照原地类管理。但是在实际政策落实中，产业用地的报建审批过程不明确，各区一般按照最严格的农用地保护政策执法，对于临时性的户外桌椅、研学场地、农产品销售、移动式售货车等与农业生产无直接关联的休闲农业相关用地，一律持不认可的态度。产业用地相关政策并未得到有效贯彻落实，合理的用地需求难以满足。

2.4用地政策未宣贯到位

休闲农业作为乡村违法占地和违法建设的重灾区，政府部门对经营主体的专题解读和政策宣贯不够到位。目前经营主体主要依靠执法的结果来判断政策的尺度，对于用地政策负面清单、禁限目录等了解不够透彻，对可以通过哪些途径发展产业缺少明确指引。休闲农业用地类型多元，管理部门涉及规划与自然资源部门、农业农村局、园林绿化局等，相关限制和鼓励政策陆续出台，但政策缺少整合，传达到位不够及时。休闲农业经营主体作为投资风险的最直接承担者，不能全面、及时掌握最新的政策，不能明确掌握用地的要求，只能制定短期計划，投入短效资金，限制了行业长期稳定可持续地发展。另外，经营主体普遍存在的重投入轻运营、重旅游轻农业的倾向，也导致主体在经营过程中频频出现用地问题。如何在有限的用地条件下开展休闲农业产业发展，是政府相关部门需要着重引导的方向。

3其他地区休闲农业用地管理的经验

3.1我国台湾地区休闲农业用地管理经验我国台湾地区的休闲农业设施用地政策相对明确［19］。一是休闲农业用地性质明确，在台湾地区休闲农业用地和农业设施用地一样纳入农用地管理，仅对比例进行限制，区别于一般的建设用地。二是设定准入门槛，认定为休闲农业区或许可的休闲农场的，可以在农业用地上建设一定比例的休闲农业设施。休闲农场实施总量管制，在筹设之前要经相关部门审查后核发同意文件，并申请休闲农业设施容许使用，办妥许可后才能开始营业［18］。三是明确用地标准和审批流程。乡村的休闲农场内可以设置的休闲农业设施具有明确的清单［20］，所有建筑物高度也有明确的要求，都需单独的建造执照和使用执照，取得使用执照后3个月内还需报主管机关勘验，合格后方能核发休闲农场登记许可证。

3.2南京市休闲农业用地管理经验

2019年12月，南京市出台了《关于保障农村一二三产业融合发展用地促进全市乡村振兴的通知》（宁规划资源〔2019〕967号），明确了政策支持产业用地的路径。并于2020年启动了项目申报［21］，建立农村三产融合发展用地项目清单，包括农旅融合型（一、三产融合）、农业加工型（一、二产融合）、接二连三型（二、三产融合）、全产业链型（一二三产融合）。申报主体要求土地利用（经营）规模不得低于20 hm2或年销售/交易额在2 000万元以上，总资产和固定资产规模分别在800万元以上和400万元以上，与农户建立了紧密利益联结机制、直接带动农民20人以上。由项目建设主体向所在镇街主管部门提出申请，报送详细的项目规划、申报书和评分表，经区级评审同意后由市农业农村局组织综合评审，统一纳入项目清单管理，待项目具备用地报批条件时在市级专项预留的计划中统筹安排用地计划。申报每年组织1次，由市、区农业农村局牵头，会同市、区规划和自然资源等相关部门对建设运营情况进行跟踪督察。2020—2021年150余宗项目纳入保障范围，涉及安排用地保障计划80 hm2以上［22］。

2022年南京市规划和自然资源局继续发布相关文件明确支持政策，由农业农村主管部门、发展和改革部门、规划和自然资源部门建立联合审查机制。明确了产业融合发展用地的范畴，即指以农业农村资源为依托，延伸产业链条，涵盖农产品生产、加工、流通、就地消费等环节，用于农产品加工流通、农产品产地市场、种源研发生产、农村休闲观光旅游及配套设施、康复养老、电子商务等混合融合的产业用地［23］。要求各区每年用于保障产业融合发展的新增用地计划不少于下达新增计划的5%。申请用地规模一般不高于项目流转农用地总面积的2%，单个项目用地原则上不超过1.333 hm2；不超过100 m2的项目配套生态景观、栈道、村口标识、景观小品、观景平台等零星用地，可以不办理农用地专用手续，按照相关政策签订土地使用合同即可使用。2021年首批29家休闲农业主体获得建设用地合法保障［24］。

4北京市休闲农业用地问题对策建议

4.1强化行业统筹规划，推动行业高质量发展

《北京城市总体规划》明确提出要优化空间布局、加强乡村观光休闲旅游设施建设、提升乡村旅游服务水平。休闲农业和乡村旅游是北京城市发展的重要内容，但休闲农业的用地直接限制了产业的合规、健康发展。南京市规划和自然资源局联合南京市农业农村局建立产业融合发展用地联审制度，明确申报流程，建立项目清单，经过近3年的实施，取得了显著成效。浙江省2022年也出台了相关文件，要求新编县乡级国土空间规划安排不少于10%的建設用地指标，建立产业融合发展用地重点项目库，明确重点项目和布局，保障乡村产业发展用地［25］。北京市也应该重视行业发展的需求，加强休闲农业用地的规划保障，落实一定比例的建设用地指标，满足休闲农业等乡村产业的发展。尤其是划定好休闲农业发展重点区域，明确休闲农业用地重点项目，建立项目库，确保用地指标发挥推动产业发展的最大效用。

4.2细化土地管控标准，指明行业发展方向

休闲农业是北京乡村产业的重要内容，2021—2022年北京市财政每年支持2亿元资金用于休闲农业高质量发展。明确休闲农业的土地管控标准，对于产业发展具有重要意义。首先要以保障农民增收、耕地保护、土地利用节约集约、用地标准和用地形态协调为原则［26］，明确界定农业用途和非农用途，将休闲农业部分用地纳入农业用途的范畴。明确“大棚房”专项整治相关政策的执行标准，制定政策执行细则，制定“白名单”和“黑名单”，做到政策执行透明，利于园区自查，更利于政策有效落实。对破坏耕地的行为坚决抵制、即刻拆除，对于临时性的、无固定基础、不破坏耕地、不影响生产功能的休闲设施适当放款标准，对于不固化土壤的小型标识牌、无固定基础的景观小品等借鉴南京市经验，涉及的土壤按照原用途管理，满足基本的休闲需求。对于临时占用管理用房开展研学教育和体验等对农民增收作用较大、且不影响园区生产管理的，也按照原用途管理，满足产业升级的需求。在宅基地方面，借鉴浙江省的经验，鼓励农村住宅复合利用，利用存量宅基地合理发展农家乐、乡村民宿、乡村文旅文创、农产品初加工、电子商务等农村产业［25］。

4.3创新审批管理方式，落实产业用地政策

借鉴我国台湾地区和南京市的经验，建立休闲农业农地的准入机制，满足一定经营规模、经营效益、联农带农效果的可以纳入休闲农业园区，给予申请休闲农业产业用地的资格，对于休闲产业功能不强的园区建立退出机制，引导行业高质量发展。建立休闲农业用地制度，建立用地供应、监管、评估、退出等机制。借鉴南京市和浙江省的经验，建立产业用地项目库，每年更新，满足产业需求。强化项目评估，建立产业用地联审机制，明确产业用地的审批流程，明确规划和自然资源部门、农业农村部门等部门的职责，明确休闲农业设施范围及建设标准。加强运营情况和用地效果跟踪和监管，对未按要求建设的项目、未达到预期目标的项目收回建设用地指标。

4.4加大政策宣贯力度，推动行业健康发展

一方面，加强休闲农业用地相关政策的集成和宣贯，向经营主体明确指出哪些可以建、哪些不能建、如何报批，加强对各类经营主体的宣传，逐级逐层压实责任，降低经营主体的投资建设风险，提升政府“软”服务职能［27］。另一方面，要加大力度引导休闲农业经营主体重运营、轻建设。许多企业仍然认为休闲农业建设，即修步道、搞绿化、买游乐设施、建餐馆、建科普馆等，重视硬件设施的投入，轻视休闲产业内容的运营，关注简单的门票收入，对于农业基础产业魅力的挖掘、体验项目的开发、伴手礼的设计、品牌的塑造和推广等可以带来更高效益的软性内容缺少足够的认知。

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