乡村生态振兴的现实挑战与法治应对

吴隽雅 王适

摘要受资源禀赋、社会结构等因素限制，我国乡村环境治理的实然状况与应然层面之间仍有差距。在绿色发展背景下，以政府威权与社会资本合作为特征的公私合作（PPP），成为增强乡村地区的资源公共产品与环境公共服务供给的一项创新性的制度安排。面对乡村生态振兴的现实挑战，以政府的行政引导、合作双方的契约合意、第三方监督约束作为环境公私合作主体“利益互惠、责任分担与风险共担”的具体依托和基本保障。确保直接利益相关者（农民）、间接利益关联者（社会公众）、项目启动接应者（基层组织）等主体的充分参与和有效监督，防范环境公私合作的滥用与异化。

关键词乡村振兴；生态振兴；环境公私合作

中图分类号F 323文献标识码A

文章编号0517-6611（2023）24-0245-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2023.24.051

The Practical Challenges and Institutional Response of Rural Ecological Reconstruction

WU Junya1，WANG Shi2

（1.School of Law，Hohai University，Nanjing，Jiangsu 211100；2.Department of Agriculture and Rural Affairs，Ministry of Finance，Beijing 100053）

AbstractGiven to the restriction of natural endowment of ecology and social governance structure， it is an undeniable fact that there is a tremendous contrast between the status of environmental problems and the effectiveness of ecological construction in rural areas. Under the background of green development，PublicPrivate Partnership （PPP）， which is characterized by the cooperation between government authority and social capital， has become an innovative institutional arrangement to enhance the supply of resource public goods and environmental public services in rural areas. In the face of the challenge of rural ecological revitalization， the governments administrative guidance， the contractual agreement between the two parties， and the external supervision and constraints serve as the concrete support and basic guarantee for the environmental PublicPrivate Partnership subjects to “reciprocate the benefits， share the responsibilities and risks”. It ensures the full participation and effective supervision of direct stakeholders （farmers）， indirect stakeholders （the public） and project initiators （grassroots organizations）， and prevents the misuse and alienation of the environmental PublicPrivate Partnership mechanism.

Key wordsRural reconstruction;Ecological reconstruction;EPPP

鄉村生态振兴是落实绿色发展理念，推进宜居宜业和美乡村建设的题中之义，关乎农业生产、农民生活以及农村环境的基础保障与发展成效。为了有效纾解“三农”问题所集中呈现的资源配置低效、成本承担失衡等局限，2021年，国务院印发的《“十四五”推进农业农村现代化规划》强调“将基础设施和基本公共服务向农村延伸覆盖，提高农业生产效率、改善乡村面貌、提升农民生活品质，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展”，同年颁布的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，明确了“创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念”和“建立政府、村级组织、企业、农民等各方面参与的共建共管共享机制”。公私合作（Public Private Partnership， PPP）作为以公共利益目的为导向的公权主体与私人主体、政府与社会资本合作的一种新型社会治理模式，其所特有的聚集社会资本、优化资源配置、移转风险分担的功能，成为解决乡村资源环境基础建设滞后、改善乡村资源公共供给不足、助力乡村生态振兴的重要手段和方法。基于此，在绿色发展的时代背景下，笔者以公私合作为中心，分析和探讨我国乡村生态振兴的困境及其破解进路，以助力宜居宜业和美乡村建设的有序推进。

1资源环境公共供给不足：乡村生态振兴的现实挑战

近年来，各级政府不断地加强对乡村环境公共物品供给、公共服务的投入，一定程度上提升了部分乡村的环境整治成效和配置覆盖水平［1］。然而，在资源环境保护方面，乡村环境治理的实然状况与乡村生态建设的应然目标之间仍有较大差距，集中表现为乡村资源环境保护不力、资源环境公共供给不足。总体上看，我国大部分乡村地区的资源环境公共供给仍然没有满足相应的环境公共需求。具体表现为以下几点：

其一，农业（生产）资源环境公共供给不足，如沟路渠、灌站等农业生产性基础设施（农业环境措施）落后等［2］。我国大部分农地的排灌、耕作、追播等生产活动缺失集约化的环境公共基础设施与公共服务保障，不仅严重影响农地的经济产量，也降低了农地的环境绩效，农业环境基础设施的绿色化和现代化严重不足。

其二，农村生态环境保护（修复）公共供给不足，主要表现为乡村地区的农业资源保护建设、湿地保护建设不力等。乡村地区生态环境建设设施和资源环境公共供给服务分散落后，诸如黑臭水体整治、农膜回收利用、养殖污染防治等乡村减污降碳和生态修复力度不足，尚未满足乡村地理环境分布、生物多样性自然规律等对生态建设的客观需求［3］，亦难以协调诸如退耕还林、土壤污染治理、湿地保护等生态修复（环境治理）过程中多元利益主体的利益冲突与矛盾，如生态建设过程中环境效益的受益主体（包括直接受益者农民和间接受益者其他社会公众）与经济效益的牺牲主体（当地农民）之间长期存在不对等地位［4］。

其三，农民生活环境公共供给不足，如乡村生活污水垃圾处理等乡村生活基础设施仍未实现可持续［5］。乡村供水、改厕、饮水、农房道路等环境基础设施建设情况较为分散，政府财力的投入不足且市场化运作程度低，无力保障公共供给的稳定和持续性，致使部分乡村地区的环境保护与经济发展呈现失调甚至停滞状态。实践中，乡村资源环境公共供给还面临着需求分散、地域差别大、社会效益与经济效益失衡及反馈机制缺失等问题。

环境公共产品及公共服务供给的不足，影响着乡村地区资源环境整治成效［6］。正如有学者指出，社会问题内生于社会发展进程之中，社会秩序的结构性特征直接决定着社会问题的表现形式及其形成机理［7］。乡村分散化的空间布局，与资源环境公共产品的零散供给，妨碍和限制了乡村生态保护以及环境保护事业的发展［8］。实践证明，单纯依赖环境立法与执法的完善，而没有足够的公共财政资金和其他资金投入、必要的技术保障，实难在乡村地区达到理想的环境保护效果。为此，乡村环境治理失范困境的有效破解及生态重设的有序开展，需立足于乡村现实对乡村产业结构及供给方式予以变革性调整，通过引入资金、管理、技术等社会资本与土地、劳动等传统乡村生产生活要素相结合，以实现乡村生态振兴以及环境治理模式的重构。

2环境公私合作：乡村生态振兴的新型进路

2.1环境公私合作的现实需求

虽然国家的公共财政投入与环境行政管控手段，在一定程度上推进了乡村公共供给和环境整治行动，但“以需求为导向”的回应型行政，很难灵活回应农业、农民、农村异质化的资源环境公共需求。受到政府“行政有限性”约束，行政力量在乡村环境治理中的“上下贯通问题”仍普遍存在，无法通过“权力沉降”实时满足乡村地区资源环境公共产品、公共服务供给的需求。同时，乡村特有的地方传统与发展实际，亦对乡村生态振兴提出了乡村治理结构变革要求。乡村基层行政的“治理权能”与乡村自治体制的“社会信任”日益式微，乡村内生性“约束力量”未得到重视，共同制约了乡村的生态建设成效［9］。亟待加强乡村地区多元治理资源的有序整合，通过政府与其他多元社会主体间的合作认同，于乡村资源环境公共供给主体间实现利、权、责的优化配置，促进政府权威与社会权威、民间权威的良性互动［10］。

2.2环境公私合作的功能定位

环境公私合作，即是基于环境公共任务的公益性目标与多样性需求所形成的环境合作行为关系，强调政府（公权主体）与社会资本（私人主体）之间的对等合作关系［11］。公私合作以特定的公共利益或公共政策目标为导向，强调对多元主体的优势资源重新整合及高度利用，利用社会资本增进公共物品的供给，实现公权主体与私人主体在资源环境公共供给中的“双向转换”。选择于乡村生态建设及环境治理领域试用公私合作，意味着政府应当基于鄉村资源环境修复目的或者乡村环境保护公共政策目标的需要，让渡部分乡村环境公共领域的职权给社会资本主体，如引入市场竞争机制刺激与增强乡村环境治理内源性动力，加强同社会资本主体的合作、协调与互动。

2.3环境公私合作的嵌入分析

乡村生态振兴公私合作作为一项创新性的制度安排，其运行需要考量以下几个因素。其一，不同的乡村地区具有其独特的生产、生活方式和社会习俗，乡村环境公私合作应当针对特定的乡村地区资源环境公共产品、公共服务需求及其偏好予以合理考虑。尤其应当注意的是，农民是乡村资源环境公共产品、公共服务供给主要的受益者，故而乡村资源环境公共供给在满足宏观乡村绿色产业发展、乡村环境建设的同时，也应当在微观层面最大限度地满足广大农民的切身需求（包括生产、生活及生态环境的多方面公共产品需求），并通过明晰产权、利益和责任等激发村民“投资投劳”于资源环境公共供给的热情［12］。其二，由于不同类型的乡村基础设施的经济特性不同，在引入市场调节供求、配置资源的优势功能、改变农业发展与乡村建设及生态保护的发展方式同时，应当具体依据乡村公共供给（基建、服务及产品）的可市场化程度，如依据乡村基础设施的外部效应、竞争性、排他性的不同区分为可经营类公共供给、准经营类公共供给和非经营类公共供给，并据此采取不同的公私部门利、权、责分配模式。其三，环境公私合作本身是政府威权与社会资本的有效融合的践行方式。在乡村资源环境公共供给层面，亦是乡村治理资源整合、治理方式革新、治理结构优化的治理创新过程，需要充分调动乡村现存的乡土文化资源、村民自治制度和现代法治系统的三方力量，即确保环境公私合作在具体协作的政府与社会资本主体所达成的合意框架内充分运作，同时引导和强化村民、基层组织、社会公众及其他社会力量对公私合作行为的监督作用（图1）。

3乡村生态振兴公私合作践行的制度因应

虽然政府威权与社会资本的有效结合，对于破解乡村生态振兴实践困境具有积极作用，但也增加了“社会资本方过度追逐私利”“政府权力寻租或转嫁责任”“公私合谋侵害环境公益”等风险。同时，乡村特有的环境管理体制和民主自治模式，所呈现治理结构的“权力过密化”与“权力边际效用递减”趋势，也增大了公私合作模式在乡村生态振兴及环境治理实践中的推行难度［13］。鉴于政府与社会资本主体之间的跨界合作，有必要为“政府投资+金融资本/民间资本”的新型投融资机制及“政府威权+多元治理/社会参与”的新型环境治理模式提供制度保障。确保乡村生态振兴领域内环境公私合作能够在法治化、规范化的轨道上稳步运行。

3.1健全市场行政监管，夯实政策规范保障

公私合作源生并发展于“民主行政与合作行政”的社会法治国家语境之中，某种程度上可将环境公私合作认定为“契约式行政”而兼顾适用公法原理与规则、私法精神与规范［12］。实践中，受环境公共产品与公共服务高投入、低回报、高风险的影响，社会资本很难在自由市场条件下自发性流入环境公共供给领域。基于政策规范引导、扶持和激励社会资本进入乡村资源环境公共领域，激发私人资本主体积极投入资金、技术、管理经验、专业人员等优势资源。政府作为乡村环境公私合作的主导者，需统筹和兼顾乡村环境公私合作的目标公益性和合作主体的个体盈利性。相应的，政府的政策引导应当在确保“稳重求进”的基调下，遵循“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的总体思路。其一，明确社会资本主体的合同平等法律主体与市场经营主体地位，为其创造一个健康、有序、持续的政策环境和市场经营环境，降低其可能遇到的各种经营风险，保障其合法经营的正当收益。其二，保障乡村环境公私合作契约的环境公益性及其相关农民群众的合法环境权益，防止环境公益性目的的异化。其三，强化对市场竞争、风险防控、转让限制、失信惩治、应急处置等方面的行政监管。强化基层政府与基层组织的有效衔接，加强乡村环境公私合作项目的全过程管理，为社会资本进入创造公平的竞争环境和竞争机会，保障其合法的经营权利，也要对其相关的土地使用权、特许经营权、企业股权和设施等资产和权益的处置行为进行限制性约定，防范其出于牟取私利等异化目标而不当处置。

3.2尊重合意性契约，规范利权责险配置

协作契约是政府与社会资本主体基于充分合意就协作过程中的利益、风险予以合理分配的合同规范。作为环境公私合作启动与运行的具体依托，它一般包含双方主体各自的权利、义务、责任关系，纠纷解决与救济方式，以及对风险进行公平、合理负担等具体的法律条款。由于乡村地区“广而散”的居住方式、基层政府“财权与事权不匹配”、基层自治组织及农民公共理性的普遍欠缺，加之乡村环境信息不对称性、不完全性的影响，无论是政府还是社会资本主体，对于鄉村资源环境公共供给公私合作活动失败风险的识别能力和防范能力在主观和客观均存在局限性，需通过合作契约对契约双方的利权责险予以事前约定。具体而言，在权益保障方面，尤其需要注意在保证乡村资源环境保护目标实现的同时，维护社会资本主体的合理的私益性收益。在利益冲突解决方面，则需注重社会公益性目标与盈利性私益需求的冲突化解，可根据主观过错程度和损失后果情形预设相应的责任条款和救济方式。在风险分配方面，基于主体的社会地位和利益倾向区别政府与社会资本主体所承担的风险类别与风险责任承担方式，并区分纠纷涉及具体的受损利益和失衡关系来确定相应适用的损益救济途径。

3.3保障利益关联者参与，完善监督考评机制

乡村环境公私合作具有环境公益性，其直接目的在于提升乡村资源环境公共产品、公共服务供给的数量、质量和效率，最终目的则是追求以广大农民为最大受益者的乡村环境公共利益。通过环境公私合作的“利益互惠、责任分担与风险共担”促进乡村环境治理，在提升乡村资源环境公共产品、公共服务数量、质量和效率的同时，也隐含着政府权力主体寻租、社会资本主体非法逐利，乃至政府权力与社会资本合谋等损害环境公共利益、异化环境治理目标的潜在风险。因此，有必要构建和完善契约外的直接利益相关者（农民）、间接利益关联者（社会公众）、项目启动接应者（基层组织）的参与、监督、救济以及第三方评估的法治力量，以弥补行政监管手段疲软、防控和救济环境公私合作的行动失范与目标异化。

作为利益相关者，以农民为主的社会群众，如何与公私合作项目主体之间达成有效、畅通的沟通，直接影响着乡村环境公私合作项目运行的成效。当下，急需建立健全农民利益表达和权益保障的参与监督机制。通过利益沟通、信息公开等配套机制，保障利益相关主体对公私合作项目的知情权、参与权和监督权，提升农民对环境治理等乡村公共性、公益性问题的关注和重视程度，激发相关的权利意识和参与意识。增强乡村环境社会治理体系的民主化，增强乡村地区农民的社会组织化程度，推动项目的科学决策、民主决策，提高乡村基层政府、基层自治组织权力行使的透明度、公开度，降低合作项目的运行风险［14］。同时，完善乡村环境公私合作的项目考评与问责机制，将环境公私合作项目建设与运营的绩效纳入乡村基层政府的绩效评价体系和考核问责机制之中。构建乡村环境公私合作项目的绩效评价指标体系和评价标准，明确评价的主体、范围和内容，并对项目的实际环境效益及利益相关村民的满意度进行评价。在乡村环境公私合作项目管理中，引入第三方评估机制，公开项目的预算和支出，对项目资金的使用和管理进行审计，对项目建设与运行的实际效果、环境效益及村民满意度等方面进行客观的评价。通过落实对相关政府部门及其工作人员的奖励与监督制度，规范乡村资源环境公共产品、公共服务供给行为及其管理责任，监督和督促政府相关行政部门及其工作人员依法行政、遵规守约，确保项目建设与运行符合预期实效。

参考文献

［1］生态环境部：中央安排537亿资金改善农村环境17.9万个村庄已完成整治［EB/OL］.（2019-11-29）［2022-08-04］.http：//hbw.chinaenvironment.com/zxxwlb/index_55_109850.html.

［2］陈景帅，张东玲. 城乡融合中的耦合协调：新型城镇化与乡村振兴［J］.中国农业资源与区划，2022，43（10）：209-219.

［3］ 杨宁，段小曼. 新时代民族地区乡村生态振兴的困境与出路［J］.中南民族大学学报（人文社会科学版），2022，42（9）：173-180.

［4］ 张远新. 推进乡村生态振兴的必然逻辑、现实难题和实践路径［J］.甘肃社会科学，2022（2）：116-124.

［5］ 崔昱晨，杨永淼. 农村公共服务供给侧改革的阻碍因素与政策建议：基于地方政府内部机制分析［J］.农村经济与科技，2016，27（19）：228-231.

［6］ 范叶超. 理解内生性：实践论与乡村环境变化研究［J］.南京工业大学学报（社会科学版），2021，20（4）：52-64.

［7］ 何显明，吴兴智. 大转型：开放社会秩序的生成逻辑［M］.上海：学林出版社，2012：1-5.

［8］ 蒋正云，周杰文，赵月. 乡村振兴背景下中部地区农业经济-社会-生态现代化时空耦合协调关系研究［J］.中国农业资源与区划， 2021，42（6）：99-108.

［9］ 燕连福，杨珂. 新时代乡村生态振兴的生成逻辑、面临挑战及推进路径［J］.理论与评论，2022（5）：20-30.

［10］ 杨朋朋. 现代环境治理体系下农村生态环境治理法律规制研究［J］.农业经济，2023（5）：59-60.

［11］ 肖磊. 公私合作环境治理法律规制研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2020：19.

［12］ 朱卫卿，郑易平. 国家治理现代化视域下乡村生态治理长效机制构建研究［J］.学习论坛，2021，37（5）：80-87.

［13］ 周少来. “权力过密化”：乡村治理结构性问题及其转型［J］.探索，2020（3）：118-126.

［14］ 曹昌伟. 政府环境管理公众参与的法规范构造［J］.安徽大学学报（哲学社会科学版），2021，45（1）：100-106.