县域推进教育集团化办学的经验模式与制度完善

魏平西

2023 年6 月，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于构建优质均衡的基本公共教育服务体系的意见》，明确提出：“加快实现集团内、学区内校际优质均衡，为县域义务教育优质均衡发展奠定基础。”在当前“以县为主”的基础教育管理体制下，厘清县域推进教育集团化办学的经验模式和问题对策，无疑有助于缩小集团内校际差距，提高县域整体教育水平。基于此，笔者面向西北三地（陕西、宁夏、新疆），并充分考虑到省域内南北地区在地理条件、人口结构、经济水平、文化传统、教育发展等方面的差异性，选取了9个区县18个基础教育集团校进行了实地调研，通过对24名区县教育行政管理人员和学校校长开展深度访谈，获取了县域推进教育集团化办学经验、问题及对策等方面的第一手资料。在此基础上，概括凝练西北县域推进教育集团化办学的经验模式，深度剖析存在的突出问题，并提出对策建议。

县域推进教育集团化办学的经验模式

县域内推进集团化办学就是充分发挥优质教育资源和要素的辐射带动作用，通过组建“紧密型”“半紧密型”和“松散型”教育集团，实现集团内校际间优势互补、资源共享、协同发展。总体来看，西北县域推进教育集团化办学的经验模式主要体现在：

第一，优势互补的松散联盟模式。这一模式下的集团内学校均具有较强的独立性和平等性，学校之间主要以明确的专项事务为联结纽带，通过开展联合教研、送教交流、示范教学等专业活动来实现相互合作。其在运行机制上并没有形成专门的组织机构来对各个学校进行集中管理，主要通过定期开展校长联席会议来对工作计划和活动规划进行商议研讨，集团充分赋予参与合作的成员校以高度的教育教学、人事工作、经费使用等办学自主权，在开展活动时也更多地依据各成员校的实际需求进行，充分尊重成员校的自身意愿。可以说，这种模式更多地是在各个集团成员校之间搭建了固定的合作平台与资源共享机制，校际间办学差距相对较小，有利于保持各成员校办学理念和学校管理的多样性与自主性，但缺乏对集团内优质教育资源的要素整合与共创互融。

第二，品牌聚集的半紧密型联盟模式。此模式中的教育集团，或是以名校为核心，通过发挥品牌效应，自发地聚拢具有加盟意向的学校而形成；或通过政府行政干预，以县域内优势资源学校为依托所形成。其在运行机制上已经在集团一级层面或“名校”一级层面形成了专门的组织机构，可以从整个集团的视角来对成员校的办学理念、规章制度、教学资源、校园文化等方面进行统筹规划，名校可以通过拓展学校边界和辐射范围来扩大品牌的影响力，增强对优质教育资源的承载力，加盟校也可以借助名校的教育品牌来优化组织结构，提高教育资源和要素的利用水平，从而实现双赢的效果。可以说，这种模式中的集团成员校之间更多的是因为教育品牌而集结，相互之间具有一定的独立性，集团不具备独立的法人地位，对成员校的人事调动、资金使用没有决策权和支配权，但可以进行业务指导。

第三，高度一体的紧密型集权模式。此模式中的教育集团已经实现了高度的制度化而具有较强的主体性，其在成立之初或许是由政府力量驱动，或因发展需要所诱使，但随着教育集团的组织规章不断明确、管理团队逐步稳定、内部成员的共识和合法性权威逐渐增强，各成员校之间的组织边界相继被打破且趋于融合。在集团内部同样具有核心组织与非核心组织之分，集团领导者通常由核心组织的领导者担任，有权对集团成员校或分校的人事管理、教育教学、教师发展、资金使用、考核评价等方面进行规范和管理。可以说，这种模式下的教育集团具有较强的组织权威性和办学自主权，能够充分发挥学校的规模效应，合理充分利用集团内优质教育资源要素，提高办学效率，并带动县域内整体办学水平的提升。

县域推进教育集团化办学的问题诊断

上述教育集团化办学模式各有特色和优势，但同样也存在着相应的不足和局限性，基于对西北部分地区的实地调研结果分析，当前县域推进教育集团化办学主要存在以下问题：

第一，松散联盟的校际资源竞争较为严重。相较于东部沿海经济发达的县域而言，西北县域的优质教育资源整体较为薄弱。从经济学视角来看，教育资源特别是优质教育资源具有竞争性和排他性，由于联盟型教育集团缺乏有力的内部约束和规范机制，就会导致在县域优质教育资源恒定的状态下，各校在争取外部资源倾斜过程中存在多种空间竞争关系。一方面在长期资源配置“优势累积”效应的作用下，优质学校对涉及自身组织利益的优质课程资源和骨干教师等资源的输出与分享缺乏内生动力；另一方面，校际间为了“争抢”所谓的优质教育资源，学校会想方设法进行竞争，这使得薄弱学校难以发挥优势，进而在资源共享中呈现被动态势。

第二，半紧密型集团的校际同质化现象突出。毋庸置疑，因品牌而聚集形成的教育集团必然要以名校为核心向其他成员学校输出品牌，在这一过程中极易造成集团内千篇一律、千校一面的同质化现象。这主要体现在：一方面，名校在对其他学校输出办学理念、管理方式、教学模式等品牌经验的同时，难以做到根据各校的具体实际情况进行因地制宜地调整，无法处理好标准化与特色化、同一性与差异性之间的关系，从而出现水土不服的状况；另一方面，集团内其他学校在对名校品牌竞相追逐的过程中，也会不假思索、囫囵吞枣地加以模仿和照搬照抄，不仅丧失了学校自身的特色文化，而且学校办学活力也受到削弱。

第三，紧密型集团的形式化和平均化倾向明显。随着教育集团办学规模的不断扩张和组织结构的日趋复杂化，要保持教育集团的办学领先地位，就需要持续扩大集团品牌的影响力和办学理念的号召力，从而不可避免地会将某种特点或优势过于放大，出现“标签化”“口号化”等形式化倾向，忽略了对实际教学水平提升和个体学生真实发展状况的关注。同时在这一进程中，集团总校办学规模的扩张程度要远高于优质资源的增值速度，导致平摊到每位学生身上的优质教育资源持续下降，而分校由于缺乏资源配置的支配权，导致优质教育资源在总校与分校、分校与分校之间分配不均，呈现出优质资源不断稀释的平均化倾向。

县域推进教育集团化办学的完善路径

从各地开展集团化办学的相关经验来看，集团内部校际的资源竞争、同质化、形式化以及资源稀释的问题都在不同程度上存在，解决问题的关键就在于要因地制宜、审时度势地对集团化办学模式不断进行优化和完善，以实现集团内校际的优质均衡发展。

第一，增强教育集团的价值共识。价值共识是弥合分歧、凝聚人心的关键纽带，无论是基于何种目的组建而成的教育集团，首先要在集团内形成有关如何办学的价值共识，共识程度越高，教育集团的内耗就越小，从而在集团组建之初就形成良性的运行系统。之后随着集团的不断扩大和成员校的陆续加入，就必须在校际建立起理念共享的交流渠道和协商机制，加强集团内部成员的信任建设和话语体系，从而真正将教育集团打造成关乎所有人成长发展的命运共同体，将共同愿景和行动指南相结合，激发集团学校的内在发展动力。

第二，提高教育集团的制度化水平。作为一种复杂的学校组织结构，制度化水平的高低在一定程度上决定着教育集团的生命周期。一是要优化制度供给，完善治理体系。县级教育行政部门要进一步厘清政府与教育集团之间的职责范围和权力归属，明晰教育集团内部机构之间的组织关系，尤其是要加强党组织对教育集团的领导作用，保证集团的办学方向。二是要明确教育集团领导者的权责边界，既要从繁琐的日常管理事务中解放出来，将更多的时间精力用到思考集团战略发展和对成员学校的协调上来，同时强化制度对领导权力的限制与约束，发挥教职工的民主管理与监督作用，避免集团领导越权、滥用权力等情况的发生，确保决策的科学性和合理性。

第三，尊重集团成员的文化差异。教育集团中的每所学校都是寻求自主发展的文化主体，要充分尊重其独特性和差异性。一是要摒弃“利益至上”的狭隘观念，正视集团发展与成员校发展的关联，共同不断缔造新的生长元素，创造先进的教学方式，提高办学水平。二是要促进城乡学校文化融合，文化没有优劣之分只有特色之别，尽管身处城乡不同区域的学校有着不同的文化传统和环境，但只有实现二者相互融合、优势互补，才能实现城乡学校的现代化转型。三是要秉持“和而不同”的文化理念，在追求集团发展共性的同时，也要高度尊重各成员校的办学个性，努力推动各校互学互补，共同提升。