高校党风廉政建设制度执行力探析

邵彦敏 刘海涛

（吉林大学，吉林 长春 130015）

党的十八大以来，随着党中央全面从严治党要求的不断深入贯彻落实，一系列反腐倡廉制度出台，制度反腐成为党风廉政建设和反腐败斗争的一个鲜明特征。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，高校党组织积极推进党风廉政建设和反腐败工作，特别是在2017 年、2021 年中央开展两轮中管高校集中巡视以来，高校反腐倡廉制度建设体系得到进一步巩固和加强。然而，随着百年未有之大变局的深刻影响以及社会经济的不断深入发展，高校依然存在被社会各种消极腐败因素侵袭的风险，风清气正的校园政治生态依然受到威胁，高校党风廉政建设任重道远。党的二十大报告强调，要“完善党内法规制度体系，增强党内法规权威性和执行力，形成坚持真理、修正错误，发现问题、纠正偏差的机制”[1]。对于高校来讲，要积极推进党风廉政建设和反腐败工作，以制度建设为切入点，完善制度规范体系，深化高校纪检监察体制改革，提高制度的执行力。制度始于制定，成于执行。制度执行力是制度执行主体通过有效的执行将制度目标转化为预期效果的动态能力。制度规定是制度的设计过程，制度执行则是制度的构建过程。制度的执行是制度规定的执行，通过制定规定明确相应的制度关系和角色定位（及其相互关系），引导和制约人们的角色意识和行为，更好地实现制度目标和制度效力。党风廉政制度建设及执行同样适用于相应的客观规律。高校党风廉政建设的制度规定及其执行情况关系到坚持和加强党对高等教育工作的领导，关系到高等教育领域深入推进全面从严治党要求，以及高校“为党育人、为国育才”职责使命的落实，是一项极为重要的工作。本研究对高校党风廉政建设制度执行力问题进行分析和思考，并提出提升执行力的路径建议。

一、马克思主义关于制度和制度执行力的相关阐述

在马克思的制度思想中，制度来自物质生产实践，随着生产方式的演进而上升为法律。马克思在 《致帕维尔·瓦西里耶维奇·安年科夫》的信中指出，“在生产、交换和消费发展的一定阶段上，就会有相应的社会制度形式”[2]。生产力是推动社会制度发展的第一动力，推动制度发展的主体必然是代表着先进生产力发展方向的利益集团和阶级。尽管制度表现为政治的、法律的、文化的东西，但其根源是社会经济关系。“人类在社会物质生产和社会生活过程中结成一定的组织，制度就是这种组织的构成形式。”[3]社会基本制度是根本性的制度，决定着社会的性质和根本特征，这一层面包括了基本经济制度、政治制度、意识形态和法律制度等。而社会基本制度要发挥作用，则须在其基础上建立具体制度来实现。马克思、恩格斯有关制度的思想具有普遍指导意义，为研究制度执行理论奠定了坚实基础。列宁在推动党的监督机构建设工作时也提出了有关制度建设的理论，他主张党的监察机关从中央起应该形成制度、自成系统，认为这样做“能够实际地抵制地方影响，地方的和其他一切的官僚主义，使全共和国、全联邦真正统一地实行法制”[4]。

在马克思主义中国化的进程中，毛泽东等老一辈无产阶级革命家对“制度”“制度执行”等方面进行了具有不同时代特征的总结归纳。毛泽东要求共产党员有“认真实干”的精神，强调“抓而不紧，等于不抓”。[5]1938 年，毛泽东在中共六届六中全会上强调加强党内法规建设和执行的重要性，把党的有关制度上升到党内法规的高度。邓小平多次强调制度特别是各种规章制度的重要性。针对许多部门工作中不规范、无章法的局面，他指出，“紧接着就要发动群众把必要的规章制度建立、健全起来。这也是加强组织性纪律性的问题”“一定要建立和健全必要的规章制度”。[6]邓小平多次强调要多干实事、少说空话，凡事都要落在实处。江泽民高度重视制度建设，他指出，“落实从严治党的方针，不是一时一事的要求，必须全面贯彻于党的思想、政治、组织、作风、纪律和制度建设的各方面工作”“要严格按党章办事，按党的制度和规定办事”。[7]在党风廉政建设的制度建设上，江泽民深刻指出，“没有完全形成有效的监督管理制度和机制”，因此他要求，“已有的制度要坚决执行并继续完善，没有的要赶紧建立”。[8]胡锦涛对制度执行也有过深刻阐述，他指出，“制度的效用取决于制度执行力”“抓好制度执行，既是制度建设的基本要求，也是检验制度建设成效的重要标准”[9]；要“使广大党员、干部领会制度精神、熟知制度内容，不断增强制度意识，牢固树立严格按制度办事的观念，养成自觉执行制度的习惯”[10]。党的十八大以来，习近平把制度执行力提升到了新的高度，与制度建设一体形成了较为完整的理论体系，系统化地提出了制度执行力建设的新要求、新任务。2019 年，习近平在内蒙古考察并指导开展“不忘初心、牢记使命”主题教育时强调，“党内法规不少，主要问题在于执行不力”“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性”“要增强制度执行力，制度执行到人到事，做到用制度管权管事管人”。[11]习近平多次就制度建设和制度执行力发表重要讲话，他指出，“要用严明的纪律维护制度，增强纪律约束力和制度执行力。要完善全覆盖的制度执行监督机制，强化日常督察和专项检查”“要以有效问责强化制度执行”。[12]党和国家领导人对制度执行力的相关论述，对高校加强党风廉政建设制度执行力具有重要的指导意义。

二、高校党风廉政建设制度执行情况及制约制度执行的因素

高校治理也是国家治理的重要组成部分。在坚持党对高校的全面领导下，高校的党风廉政建设是高校全面从严治党的重要方面。党的十八大以来，党的群众路线教育实践活动、“三严三实”“两学一做”“不忘初心、牢记使命”主题教育、党史学习教育，以及学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育等更是在思想意识上进一步推动了党风廉政建设制度的执行。在全面从严治党的要求下，高校在筑牢党风廉政建设制度“篱笆”上达到了新的高度，制度执行力得到加强，高校普遍认识到强化党风廉政建设制度执行力的重要性、必要性。虽然高校在制度执行上取得了较大进步，但是仍有多方面因素制约着高校党风廉政建设制度的执行，这里面主要有制度构建、执行主体和执行环境等三个方面的因素。

1.制度构建因素

“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[13]良法才能善治，制度构建在根本上决定了制度执行的成效，这是影响制度执行的首要因素。制度构建作为制度顶层设计的重要一环，在制定过程中可能会存在以下问题。一是规划问题。有的高校党风廉政建设制度在设计中缺少全局性规划，条款过于宏观，易于理解但不易于操作，易于宣讲但不易于落实；缺少前瞻性，对上级文件转述或理解性表述较多，具体到本单位往往是“头痛医头、脚痛医脚”，甚至临时起意，没有考虑到制度的体系化建设，结果导致应当予以规范的没有很好地规范、暂不具备规范条件的却予以一定限制，形成了制度供给不足或供给过剩的局面，给制度执行造成困难。此外，制度之间在不同程度上缺乏协调性与衔接性，没有很好地形成制度合力。二是内容问题。有的高校在制定制度时没有考虑“落地”问题，缺乏可行性和可操作性，导致一些高校的党风廉政建设制度存在“以文件落实文件”的情况，看着很好看，用着不好用；此外还存在修订不及时的问题，没有根据上级政策和本校实际情况的变化而及时调整制度内容。学校一些日常工作事务没有相应的制度调整，出现制度落实盲区；还有些制度不适应或不完全适应学校工作实际情况，影响制度执行效果；某些制度之间甚至存在矛盾和冲突。三是程序问题。有的高校在制度制定过程中没有广泛征求意见建议，在涉及全校党风廉政建设的制度制定上没有很好地听取基层党组织、党员、师生群众的意见，制度制定过程中缺乏民主，制度执行不规范、不透明、不公正的情况也时有发生，导致基层党组织和师生对有关制度的认可度不够，在执行上自然积极性也不高。

2.执行主体因素

制度执行力的关键因素是执行主体。制度能否得到有效贯彻落实，落实是否到位，执行主体至关重要。高校党风廉政建设制度的执行主体主要是行政管理人员，他们在制度执行上主要面临两种影响制度落实的情况。一是行政管理人员的能力水平。高校党务政务工作一般实行科层管理，学校层面制定的党风廉政建设制度或举措需要学校各个单位部门层层予以贯彻落实。行政管理人员在认知水平和业务能力上存在差别，在实际工作中对党风廉政建设制度存在理解不到位、执行方式方法不得当等问题，会使得制度的执行效果打折扣。解决行政管理人员认知水平和业务能力差别的主要办法在于两个方面：主观上，思想政治教育还需进一步跟进和加强；客观上，业务锻炼和培训仍然是必不可少的路径和手段。二是行政管理人员执行制度的意愿。行政管理人员制度执行的意愿影响着党风廉政建设制度执行的力度，这也是目前制度执行不力的主要原因。行政管理人员在畏难情绪的影响下可能存在形式多样的逃避制度执行方式，如转移约束执行，以协调配合工作为名转移制度压力和约束，要么将工作推给相关单位和部门，要么照搬照抄上级规定以传达落实为名转给下级单位；留有余地执行，在制定制度时搞文字游戏，给自己留“后门”以便于在执行中开脱责任，在制度制定上只有禁止性条款而没有处罚性条款予以跟进，方便自己在受到制度约束时利用解释权为本单位开脱；选择性执行，对自己有利的制度规定坚决执行，对有难度、较麻烦或者无利益的制度就态度暧昧、躲躲闪闪不执行或慢执行，或者采取观望态度，看别的单位怎么执行然后再决定自己如何执行；搞特殊性执行，强调本单位特殊性或遇到特殊情况，绕开制度或者把制度“变通”后再执行，等等。

3.执行环境因素

制度执行力与其所处的执行环境有着直接关系。执行环境对制度执行力有着正反两方面的影响。一是正向的保障性影响。在一个政治生态良好的校园里，制度执行主体会自觉执行党风廉政建设制度安排，同时各方面的监督力量也会以各自的方式开展监督。这种自觉执行和主动监督形成良性互动，能够共同推动党风廉政建设制度的落实。党的十八大以来，在全面从严治党的要求下，高校纪委切实担负起党风廉政建设的监督责任，这也为高校党风廉政建设提供了较好的监督环境，有力地促进了相关制度的执行。学校纪检监察机构组织协调纪检、监察、巡察、审计等部门，对涉及人、财、物的单位加强督促检查，推动党风廉政建设制度落实、检查执行，高校在加强党风廉政建设制度执行力上有了较大提高。二是反向的消减性影响。一方面，个别高校注重把建章立制作为工作的亮点和创新点，过于强调数量而忽视质量，只关注出台多少制度而不重视如何把制度执行到位；也有的高校在制度执行上自降标准搞“选择变通”，灵活性大于原则性，执行要求难以到位，执行效果与预期有差距。另一方面，高校是典型的“熟人社会”，师承关系、同乡关系、同事关系、同学关系等较为复杂地交织在一起，“办事找熟人”的思维在一定程度上存在，特别是遇到涉及团体利益或个人利益的一些制度时，更是有人想方设法托人“走捷径”，或者直接找相关领导来解决问题，没有按照制度办事。由此，制度变成了一纸空文甚至形成了“破窗效应”，制度执行就会丧失制度文化氛围，就像美国公共行政学家威尔逊（T.W.Wilson）曾经说过的，“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多”[14]。

三、提升高校党风廉政建设制度执行力的路径

一般来说，制度执行要有三个要素，即执行内容、执行主体、执行方式。执行内容就是执行什么的问题，任何制度规定都需要当事人按照规定的要求行动，制度执行就是按照制度规定落实行动的过程。执行主体就是谁来执行制度的问题，这里包括制度执行的机构和分工，需要有专门的机构和人员来负责执行制度，负责执行的机构和人员有推进制度执行的权力，是制度执行的主要力量和制度的维护者。执行方式即如何执行的问题，这里包括程序和路径。从制度执行的三个要素来看，提升高校党风廉政建设制度执行力需要相应地从制度设计质量、制度执行主体能力和制度执行文化氛围等方面寻求解决对策。此外，加强执行保障机制建设也是确保制度执行的必要举措。

1.提高制度设计质量

一要以系统思维思考制度顶层设计，系统构建党风廉政建设制度体系。在制定制度之前要有充分的调研和论证，按照科学、规范、严谨的工作程序，在广泛征求意见的基础上，依据上级要求、结合本校实际开展制度建设工作。二要及时修订完善制度规定，堵塞制度漏洞，扎紧制度笼子。进一步加强制度“废、改、立、释”工作，促进制度的制定工作适应新形势新要求的不断变化；加强制度之间的联动配套机制，形成有机的合理的有效运行制度体系。三要探索建立制度相关方参与机制，提高制度的效用性。在制度的制定上，不能让制度的执行者成为制度的唯一制定者，必须建立制度的执行者、参与者和监督者共商机制，形成相互制约，避免集“运动员”与“裁判员”于一身。在实际操作中管得住人，管得住权，管得住事；执行上简单明了，易记易行，不繁琐，好监督。既有监督管理的依据，又有党员干部遵守的规矩，不求华丽形式和空泛内容，能够满足实际工作需要；既有实质性要求，又有程序性规定，可操作、可执行、可掌控。同时，要避免落入“制度陷阱”。钱穆先生将我国历史上制度多而不精、繁而无用甚至前后冲突的现象称为“制度陷阱”。他认为，这是中国古代政治制度的一种怪圈，“一个制度出了毛病，再订一个制度来防制它，于是有些却变成了病上加病”[15]。要防止出现“钱穆制度陷阱”，就必须从构建制度体系的顶层设计着手，确保相关制度制定的科学性、决策的民主性、执行的彻底性和运行结果的有效性。

2.增强制度执行主体能力

切实提升制度执行主体的思想观念与综合素养，是提高高校党风廉政建设制度执行力的首要问题。一要加强制度意识培养，使党员领导干部深入学习习近平总书记关于思想建党与制度治党要同向发力的要求，树立纪法思维和程序意识，带头维护制度的权威，作执行制度的表率，把制度执行作为落实党风廉政建设责任的重要内容，严格执行各项制度，善于按照制度履行职责、行使权力、开展工作。二要严格执行考核制度，将制度执行力作为高校领导干部轮岗、提拔任用的重要参考依据。在领导干部特别是一把手述职述廉中，加入对制度执行情况的考核，要求其进行专题汇报或说明。选拔干部时，把有关制度遵守情况、执行情况作为重要参考项予以考察。压实主体责任，提高主要领导人员的责任意识，落实主体责任和“一岗双责”要求。三要通过加强警示教育与思想政治教育的贯通融合，提升制度执行主体能力。加大宣传教育力度，提高广大党员干部遵规守纪的自觉性和坚定性。要把制度执行宣传教育纳入党风廉政宣教格局，采取多种行之有效的形式，广泛而深入地开展宣传，通过宣传教育让制度执行深入人心，促进广大干部做到带头执行、自觉维护。制度执行是一种手段而不是目的，制度执行本身是为了让制度规定能够得到遵守，从而实现制度目标和制度效力。

3.营造制度执行文化氛围

制度是人类文明发展进步的重要成果之一，而制度的生命在于执行。将制度执行理念深入人心，就要以文化氛围这一“软环境”予以熏陶和培育。一是以党的百年奋斗历程教育党员领导干部，推动党风廉政建设制度执行走深走实。党史蕴含着党的初心和使命，蕴含着坚定的理想信念，蕴含着党的建设宝贵经验，蕴含着推动工作的精神、智慧和方法。党风廉政建设各项制度的设计来源于对党的全面领导历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的深刻揭示，来源于对党的领导这一最本质特征和最大优势的深刻揭示。只有学懂弄通做实，才能真正理解党风廉政建设制度的实践要求，才能通过党史学习教育、主题教育不断提升执行制度的自觉性和坚定性。二是将执行理念融入校园文化建设。高校的校园文化是海晏河清的政治生态和立德树人根本任务的融合。以党员领导干部为重点对象的党风政风建设和以教师学生为主要对象的教风学风建设是校园文化氛围的重要组成部分。高校素来注重精神引领，以文化人、以德育人是高校思政教育的重要方法。高校应当推动校园文化氛围与制度执行的良性互动，以强有力的制度执行推动形成风清气正的校园文化，以优良的人文环境和文化氛围促进党风廉政建设制度执行。三是把制度执行理念融入大学精神。大学精神是大学活动的特质性要求，是大学长时期积淀而成的稳定的、共同的追求、理想和信念。一所大学的大学精神对大学人的影响是强烈而深远的，它根植于内心、融入每一个大学人的人格层面及其人生的各个发展阶段。把规矩意识和制度意识有机融入大学精神，进而烙印在大学人的思想中，推动形成正确的世界观、人生观、价值观，真正发挥大学育人育才的功能。

4.健全制度执行保障机制

健全监督机制，将各种监督方式有效衔接，综合发力。邓小平指出：“克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。”[16]学校党委主责监督、纪检监察机构主业监督、校内其他各类监督主体的监督有机贯通相互协调，形成“1+1+X”监督格局，解决监督“远、弱、虚、散”的问题。在校党委统领下推进决策民主化，建立以教师为主体、多方广泛参加的校务委员会，负责决议和监督学校重大事项进展及根本性制度执行情况，防止权力过于集中，形成良好政治生态。一要加强各级领导班子内部监督。坚持健康的党员民主生活，班子成员要认真开展批评与自我批评。学校要加强对中层领导干部的监督管理，学期或年度内要征求师生员工对中层干部特别是党员领导干部落实党风廉政建设各项制度的情况意见和建议；认真分析问题，拿出解决办法，制定整改方案，检查整改效果；推动校内巡视制度创新，巡视的全覆盖与不定期的专项抽查相结合。二要依托教代会和工会为载体，深化校园政务公开。学校要定期召开教职工代表大会，征集提案，商讨方案，决定重大事项，特别是将学校的财务状况、人事任免、招生政策、基建工程、评优晋级等涉及学校建设发展和广大师生切身利益的事项和决策进行公开；要认真听取教职工的意见和建议，真正做到依法治校和民主治校。三要完善责任追究机制，增强制度执行的严肃性。一个好的制度，其本身应该包括责任追究内容，有权必有责，用权受监督，因违反制度而被追究责任是不可回避的环节。加强程序意识和留痕意识，做到检查有记录、追责有依据、问责有效果、结果有通报，切实增强党风廉政制度的执行力。