公益诉讼检察抑或公益检察：一种非诉讼中心主义视角

梁亚 刘光辉

文章编号：1671-1653（2023）04-0065-08

摘 要：公益检察是公益诉讼检察的上位概念，是检察机关跨越多个法律领域的法律监督实践，是法律监督职权在公益保护领域得以全面充分展开的逻辑起点和现实根基。非诉讼中心主义视角下的公益检察，强调诉讼作为检察公益保护的手段不具有唯一性与核心性，淡化公益诉讼检察蕴含的诉讼对抗色彩，更益于检察机关与其他国家机关在具有中国特色的公益保护法律制度框架下协力共进，达成多赢共赢的局面。

关键词：公益检察；公益诉讼检察；公益诉讼；诉讼中心主义；非诉讼中心主义

中图分类号：D926.3    文献标识码：A   DOI：10.7535/j.issn.1671-1653.2023.04.009

Public Interest Litigation Prosecution or Public Interest Prosecution：From the Perspective of Non-litigation-centerism

LIANG Ya1， LIU Guanghui2

（1.School of Humanity & Law， Hebei University of Science and Technology， Shijiazhuang 050018， China;

2.Railway Transport Procuratorate of Shijiazhuang， Shijiazhuang 050070， China）

Abstract：Public interest prosecution is the higher-level concept of public interest litigation prosecution. It is the legal supervision practice of procuratorates across multiple legal fields， and the logical starting point and practical foundation for the full development of legal supervision powers in the field of public interest protection. Public interest prosecution from the perspective of non-litigation-centerism emphasizes that litigation， as a means of prosecuting public interest protection， is neither unique nor central. Playing down the color of litigation confrontation contained in public interest litigation prosecution will be more conducive for procuratorates and other state agencies to work together to achieve a win-win situation under the legal framework with Chinese characteristics for public welfare protection.

Keywords：public interest prosecution; public interest litigation prosecution; public interest litigation; litigation centralism; non-litigation-centralism

我国公益保护的法律实践最初源于公民个人对垄断经营部门提起的消费者诉讼。然而，这种公民个人提起的“公益诉讼”所诉求的权利救济或公益保护，大多与行政机关存在一定程度的懒政、怠政有关。仅靠公民个人或民间组织的力量提起公益诉讼，不但面临程序繁琐、成本高昂的困境，而且存在诉讼周期长、没有能力取证等问题，公益保护的效果并不理想。

从理论角度看，政府是本然的公共利益代表者和维护者，应当自觉充当起公益守护人的角色。然而，根据公共选择学派观点，政府也具有自利性，这是“公地悲剧”根本症结所在。检察机关作为法律监督机关，监督政府履行公益保护职责是宪法赋予的职权。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求：“各级政府及其工作部门要支持检察机关依法开展法律监督工作。”提起公益诉讼是检察机关履行公益保护职责的重要方式，但并非唯一的或最优的方式。然而，受西方公益诉讼理论的影响，在我国的检察实践中，往往忽略了检察机关法律监督职能的根本性和主导性，以提起公益诉讼为立足点的“公益诉讼检察”概念成为官方的舆论主导。本文通过对我国公益保护法律实践发展历程的梳理，分析了在我国公益保护法律实践及制度构建中的诉讼中心主义倾向，在分析公益诉讼检察概念存在问题的基础上，提出了基于宪法规定的“检察机关是国家法律监督机关”定位的非诉讼中心主义^①的“公益检察”概念。

一、公益保护历史回顾：以诉讼为引领的法律实践

我國公益保护的法律实践源于20世纪90年代社会弱势群体特定权益被侵害后某个或部分被侵权人以诉讼形式进行的维权抗争^{[1]（P18-20）}。这种诉讼虽以个人权益为请求，但客观上起到了维护所有类似权益的社会效果。90年代后期，检察机关开始尝试以原告身份向法院提起“民事公诉”以维护国有财产安全等国家利益 ^[2]（P5）。这是我国公益保护（以诉讼为手段）法律实践的肇始和探索阶段，虽然没有明确的起诉法律依据，但引起了社会和学界广泛关注，有力推动了我国公共利益保护的法律化进程。我国公益保护的兴起是以诉讼为引领的法律实践及其制度构建过程，具有从自发到自觉、由民间到官方的发展特点，截至目前，大致可划分为三个历史时期。

（一） 公益保护法律实践探索期（1996—2011年）

我国最初的公益保护法律实践，法律行动主要有公益上书^[3]（P45）和公益诉讼两种基本形式。随着国家法律制度“立改废”的推进，公益上书的形式很快淡出历史舞台，公益诉讼得以发展起来。

我国公益诉讼的法律实践兴起于1996年左右^②，“一些公民个人，出于权利意识和公民意识，以原告的身份对某些损害公共利益的行为和政策提起诉讼”^[4]（P27）。 1997年方城县检察院办理的一起国有资产流失案，被认为是“全国第一起由检察机关提起的公益诉讼”^[5]（P32）。这段时期，公民提起的公益诉讼类型主要涉及反歧视、平等受教育权、消费者权益、环境保护等领域^{[3]（P46-47）}；检察机关提起公益诉讼类型主要涉及生态环境污染、国有财产保护、被害人权益保护等领域^[6]（P62）。

这一时期，被侵权人以个人名义或某些地方检察机关以原告身份自发提起公益诉讼，特征是以诉讼为手段，起诉主体自发、不确定，无明确的起诉法律依据。

（二） 公益保护法律制度成型期（2012—2014年）

公益保护法律实践跨越性发展的标志是公益诉讼的法律制度化。2012年《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”《民事诉讼法》第五十五条、2013年《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）第四十七条和2014年《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第五十八条构成省级以上消费者协会、符合法定条件的环保组织针对损害社会公共利益行为提起民事公益诉讼的法律依据^{[7]（P126）}。通过对《民事诉讼法》《消费者权益保护法》《环境保护法》等法律的修改，我国（民事）公益诉讼制度在法律层面正式确立^{[8]（P75-82）}。

这一时期符合法定条件的环保组织、消费者权益保护组织、特定政府部门可提起公益诉讼以实现公益保护之目的，公益保护行动的主要特征是途径单一、起诉主体特定、保护范围狭窄。

（三） 公益保护法律制度完善期（2015年至今）

实践证明，2013年《消费者权益保护法》赋予消费者协会公益诉讼权后，“侵害消费者权益的现象仍普遍存在，消费者权益保护的困境仍未根本摆脱”^{[9]（P106）}。 2014年《环境保护法》颁布后，甚至出现环境公益诉讼案件比新法施行前更少，环境公益诉讼实践遭遇“倒春寒”现象^{[10]（P87）}。单纯依靠法律授权的特定社会组织提起公益诉讼，很难实现对大量存在的被侵害公益的有效救济。

党的十八大以后，授权检察机关履行公益保护职责在国家治理层面被提上日程且很快形成国家顶层设计。

2014年10月，党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年伴随检察机关提起公益诉讼试点改革的开展，检察公益诉讼逐步为社会熟知并成为理论研究和官方文件常用概念。^③2017年试点结束，全国人大常委会以立法形式确认了这项制度安排。^④2018年中央全面深化改革委员会审议通过《关于设立最高人民检察院公益诉讼检察厅的方案》，公益诉讼检察概念开始出现于公众视野并成为检察系统主流提法。2021年7月1日最高人民检察院出台《人民检察院公益诉讼办案规则》，为检察机关办理公益诉讼案件提供了权威且具体的指导。

这一时期检察机关被授权监督或支持环保、消协等社会组织提起公益诉讼，必要时可以替补行使民事公益诉讼权；同时被授权监督行政机关依法履行公益保护职责，必要时可以行政机关为被告提起行政公益诉讼。“检察机关在民事公益诉讼中，是适格主体缺位的情况下，作为公共利益代表行使诉权的一种选择性、替补性诉权行使。反之，行政公益诉讼中，检察机关是作为监督主体，对作为被监督对象，即未能合法行使职权的行政机关，通过检察建议的方式行使监督权，在这个意义上，行政公益诉讼的本质，是对于人民检察院行政监督权的一种司法保障机制。” ^[11]（P4）我国公益保护的法律实践发展到第三个时期实际上也就进入了检察公益保护制度的开创阶段。

回顾近三十年来我国公益保护的法律实践，其所寻求的始终是一条以诉讼为手段、以法院审判为依托的司法救济之路，发展流变主要体现在提起公益诉讼的主体确定化及诉讼领域法定化层面。诉讼固然是法治社会公民寻求私益保护的重要途径，然而作为不特定多数人的公共利益，若以诉讼为当然视角形成“诉讼中心主义”，一味强调法院审判的司法功能，忽视检察院公益保护的主体作用及基于法律监督职能主导构建的多元化公益纠纷解决机制，显然有违国家治理体系和治理能力现代化的目标指向。就检察机关提起公益诉讼而言，公益诉讼检察概念虽然力图与当前的检察实践进行匹配，但仍属于诉讼中心主义的范畴。本文提出“公益检察”概念代替“公益诉讼检察”概念，目的在于摆脱长期以来我国公益保护实践中存在的诉讼中心主义观念束缚，重新审视检察机关的法律监督职能定位，构建包括提起公益诉讼职能在内的多元化检察公益保护机制。

二、公益诉讼检察：诉讼中心主义的表现及存在问题

无论检察公益诉讼還是公益诉讼检察，都是在未完全掌握其本质特征及其运行规律的情况下，对检察机关履行公益保护职责这种新兴职权行为的特有称谓。“公益诉讼检察是一项新的检察职能，制度还没有定型，制度和理论供给还不充分”^{［12］（P6）}，无论是职权功能、履职范围和边界，还是办案流程、机制等，实践中的问题，没有现成的答案 。公益诉讼检察能否较全面概括检察公益保护职能、能否正确反映检察公益保护的内在属性、作为理论研究的逻辑起点能否与检察公益保护实践相契合，都有待深入研究和商榷。以诉讼为核心要素的公益诉讼检察概念，在认识论层面存在诉讼职能遮蔽检察公益保护目的的问题，在方法论层面存在将非诉讼的检察公益保护手段纳入诉讼轨道并将其当作诉讼程序附属或延伸的问题。

（一） 认识论层面存在的问题及其表现

检察机关履行公益保护职责既是一种制度实践活动，也是一种在实践基础上不断深入的认知活动。“人们为了从事实践活动，不仅必须反映出事物的本质和规律，而且还必須基于这种认识，结合自己的需要塑造出客体未来的理想形态和功能。”^{[13]（P403）}有什么样的认识论就有什么样的检察公益保护实践。公益诉讼检察概念在认识论层面的问题主要体现在两个方面。

1.公益诉讼检察遮蔽了“检察机关作为公共利益的代表”的特有属性

2017年9月11日，以“为公益服务的检察”为主题的“第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会”在北京开幕。习近平在给大会的贺信中指出：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。”“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是维护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。”^[14]（P1）由此可以知道，检察机关履行保护国家利益和社会公共利益职责，一方面是基于检察机关作为法律监督机关的宪法定位，另一方面是基于检察官作为公共利益代表的政治定位。

在我国司法实践中，检察官以检察机关整体的名义履行检察职责，因此“检察官作为公共利益的代表”是指检察机关作为公共利益的代表。需要明确，检察机关是公共利益的代表但不是公益诉讼的代表。因为有资格提起公益诉讼的主体除检察机关外，还包括符合法定条件的社会组织和部分政府部门。检察机关作为公共利益的代表不仅有权提起公益诉讼，同时还有权督促其他有资格主体提起公益诉讼。检察机关作为公共利益的代表履行职责，履职范围涵括法定公益保护领域的全部守法、执法和司法环节的法律监督，履职方式包括提起公益诉讼但不局限于诉讼。

《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）第二条规定：“人民检察院通过行使检察权，……维护国家利益和社会公共利益”。该规定是立法对“检察官作为公共利益的代表”的法律确认。检察权是国家权力配置和权力制衡的产物，法律监督应从“法律实施”而不仅是诉讼监督层面确定监督对象，其立足点不仅是基于诉讼程序的设计^{[15]（P14）}。通过“行使检察权”，不仅指提起公益诉讼权，而且指以公益保护为目的的检察权能的综合运用，是检察职权系统性的联动功能和过程，既包括传统刑事检察权的运用，如批捕起诉破坏生态环境和自然资源犯罪及在此基础上提起刑事附带民事公益诉讼，也包括行政检察权的运用，如在公益保护领域对行政违法行为的法律监督等。基于此，所谓“通过行使检察权，……维护国家利益和社会公共利益”，是指在公益保护领域行使检察权而非公益诉讼领域行使检察权。“检察权”不能简化为公益诉讼权，保护公益是检察权的整体功能，而非检察机关提起公益诉讼权的专属功能。国家利益和社会公共利益的范围，包括我国法律体系内各级各类法律性文件所确认和保护的所有国家利益和社会公共利益。检察机关作为公共利益的代表，应当对这个最广泛意义上的公益保护行使检察权。

目前，我国检察公益保护制度尚处初创阶段，检察机关提起公益诉讼是检察公益保护制度的试点和切入点，但不是终点。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出：“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分。”据此，检察机关作为公共利益的代表不能仅仅体现在公益诉讼层面，更应当体现在作为国家监督体系重要组成部分的法律监督层面。显然，公益诉讼检察概念在政治站位和法律定位上都不能全面准确地体现这种特有属性。

2.公益诉讼检察难以反映检察公益保护的内在本质

诉讼是依托法院审判权在法定程序内解决特定社会矛盾纠纷的一种法律手段。法院是诉讼活动的主导与核心，不以法院审判为中心或目标的任何活动都不应被归入诉讼范畴。我国宪法规定检察机关是国家的法律监督机关，检察工作必须服从党的绝对领导，因此检察权具有极强的政治性，同时相对于行政机关和法院又具有自身的独立性和主动性，检察活动（法律监督）既不等同于诉讼活动，也不以诉讼为价值追求。虽然我国的检察机关有权提起刑事诉讼和公益诉讼，但从广义层面来看这只是实现法律监督的媒介或手段，通常情况下，诉讼活动是检察机关法律监督的对象和实现法律监督的具体方式。

概念是通过反映对象的特有属性来指称对象的思维形式，其表现形式就是语言中的词或词组 ^{[16]（P22）}。从构词角度看，公益诉讼检察和检察公益诉讼都是围绕诉讼一词构成的词组，且都是偏正词组⑤，但因“检察”所在位置不同，造成两个词组的内涵和外延迥然相异。公益诉讼检察，修饰定语是公益诉讼，中心语是检察，意谓“检察”从属于公益诉讼，检察职权及其活动被公益诉讼所限定，公益诉讼决定着检察职权的性质、范围及其形式等。检察公益诉讼，修饰定语是检察，中心语是公益诉讼，意谓公益诉讼从属于“检察”，公益诉讼被检察所限定，检察职权决定着公益诉讼活动的范围、方向以及提起与否，公益诉讼只是检察职权活动的特定产物或结果。

可见，公益诉讼检察是被公益诉讼所限定的检察职权活动；检察公益诉讼是检察职权活动产生的公益诉讼，两者所指称的检察职权性质及其履职范围具有明显不同。公益诉讼检察和检察公益诉讼，都以公益保护为目标，但公益诉讼检察以向法院提起公益诉讼为核心，检察履职的各种职权手段都服务于诉讼；检察公益诉讼以公益保护为核心，检察履职的各种职权手段都服务于公益保护，在履职手段用尽仍不能达到公益保护目的时才提起公益诉讼。提起公益诉讼，本质上不是检察机关在履行检察公益保护职责，而是将公益保护职责向法院转移。公益诉讼检察是以审判为中心的检察机关处于“诉讼人”地位的检察活动，检察公益诉讼是以公益保护为中心的检察机关处于“监督者”地位的检察活动。因此，检察公益诉讼是检察公益保护制度的基本内容或自然延伸，公益诉讼检察应是从属于检察公益诉讼的种概念。

从逻辑角度看，公益诉讼检察作为新兴的检察业务概念，所指称的那类对象的特有属性是具有公益诉讼根本特征的检察公益保护活动。检察公益保护活动是指检察机关通过履行检察权对社会公共利益和国家利益进行保护的活动，除提起诉讼外，检察机关还可以通过督促起诉、支持起诉等诉讼监督方式，也可以通过检察建议纠正行政违法、督促行政履职等法律监督方式。这些具有丰富内容的检察公益保护活动构成了检察公益保护制度本身。公益诉讼检察概念在理论上不能合理解释检察公益保护活动中多种被监督主体同在和多种履职方式并存的法律现象。因此，以诉讼为限定词的公益诉讼检察概念难以真正反映检察公益保护的内在本质和规律性，代之以公益检察概念进行描述，更为全面和准确。

（二） 方法论层面存在的问题及其表现

方法描述的是达到某个特定目标的路径^{[17]（P166）}。检察机关履行公益保护职责的目标，首先应是着眼于检察权性质的公益救济或保护。和其他检察职能一样，检察公益保护作为一项具体职权，履职进路及其方法应当以法律监督机关的宪法定位为基础性考量。因此，是以法院审判为依归走线性递进的司法救济路线，还是以法律监督为主导走多维度的检察救济路线，不同认识论必然导致检察公益保护制度不同的发展形态和发展方向。公益诉讼检察概念引致的方法论偏差主要表现在两个方面。

1.以诉讼为中心开展检察公益保护，导致检察机关的法律监督角色定位不清

依据《人民检察院组织法》第二十条和第二十一条的规定，逻辑上可推导出检察职权是法律监督职权的结论。^⑥“检察机关的法律监督和检察权是一体的，检察机关行使检察权是实行法律监督的具体表现形式，法律监督则是检察权的本质属性。” ^{[18]（P15）}因此，检察机关履行公益保护职责，既是检察职权也是法律监督职权。

检察机关履行公益保护职责与行政机关最大的不同之处在于履职方式。行政机关是公益保护主体机关和直接责任机关；检察机关是法律监督机关，负责监督行政机关履行公益保护职责。《人民检察院组织法》第二十条规定的“依照法律规定提起公益诉讼”，是检察机关履行公益保护职责的最后一个环节，或者说是穷尽检察机关自身的法律监督方法后所采取的面向法院的求助措施。

检察机关作为公共利益的代表，有权监督行政机关履行公益保护职责，也有权监督和督促民事领域的公益诉讼代表（消费者协会、环保组织）提起公益诉讼。因此，检察公益保护制度的真正价值是通过发挥检察机关监督主体的作用实现公益保护之目的，绝非是让检察机关在公益保护法律制度中充当“二传手”，以提起公益诉讼的方式将公益保护责任向法院转移。从这个角度看，公益诉讼检察概念蕴含的诉讼角色定位与检察机关法律监督者的宪法定位相去甚远。

2.以诉讼为中心的检察公益保护，弱化了非讼检察职权的功能

检察公益保护的实际操作中，检察机关履行公益保护职责的权限和方式并不局限于提起公益诉讼，还包括督促起诉、支持起诉、监督依法行政、督促行政履职、纠正违法行政以及《人民检察院公益诉讼办案规则》规定的磋商、座谈、向行政机关发送事实确认书等履职方式。这些履职方式都是衍生于检察机关的法律监督权，而非基于提起公益诉讼这一单项职权。

公益保护检察实践中，将提起行政公益诉讼之前的履职行为称为诉前程序有其合理之处，但应注意的问题是，诉前程序在法律性质上属于非讼程序。检察机关在诉前程序中的履职行为是其作为法律监督主体对被监督对象（未依法履行公益保护职责的行政机关）行使的行政监督权，而非诉权。诉前程序虽然是检察机关提起行政公益诉讼的必要条件，但其本身不是诉讼程序。

诉前程序的法律监督行为与提起行政公益诉讼行为都是检察公益保护的具体方式，两者具有“中断衔接”的关联特性。中断，是指检察机关在公益保护领域的履职行为可以中断在任何实现公益保护目的的地方，无论这一目的是积极实现还是消极实现，都要在目的实现的特定节点上终止履职行为。衔接，是指检察机关在穷尽诉前程序的履职方式后仍未实现公益保护目的情况下，將诉前程序的履职行为与提起公益诉讼程序相衔接，以诉前程序检察救济失败为法定事由，将救济责任向法院转移，即提起公益诉讼。诉前程序是检察机关通过履行法律监督权进行公益救济的行为，虽可与诉讼程序相衔接，但属于非讼检察职权行使程序。公益保护检察实践中，联席会议和磋商程序^{[19]（P74）}的实践探索，都体现出检察机关以排除诉讼为方向来履行公益保护职责的自主性和创造性。

诉前程序是非讼程序，在诉前程序穷尽自身非讼性检察救济手段后才可以向法院提起公益诉讼，应当成为检察机关严格遵循的职业伦理和起诉原则。2020年5月最高人民检察院在十三届全国人大三次会议上作的工作报告中提出“检察机关把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”，体现的正是这种要义。检察机关的公益保护职权是一种复合型检察职权，这决定了检察机关在公益保护实践中可以创造性地灵活运用多种方式维护国家利益和社会公共利益。以诉讼为中心的检察公益保护，将诉讼外的公益保护检察手段看作是提起公益诉讼流程上的特定环节或辅助方式，弱化了其作为独立检察职权的功能。

综上，公益诉讼检察概念在认识论层面容易遮蔽“检察机关作为公共利益的代表”的特有属性；在方法论层面看不到诉讼救济背后尚有多种非讼检察公益保护方式并存的客观事实。

因此无法自圆其说最高检所倡导“检察机关把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”的价值导向，更难以精准概括不断拓宽和深入的公益保护检察实践。

三、公益检察：非诉讼中心主义的多维检察保护

公益检察概念能够完整体现检察机关基于宪法定位的法律监督权所履行公益保护的检察职责内容。这些内容既包括民事侵权领域的民事监督，也包括行政违法领域的行政监督，还包括刑事犯罪领域的刑事监督，以及在法律监督基础上提起民事（行政）公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼等检察公益保护职权。

（一） 公益检察的概念及其本质

公益检察可以看作是公益诉讼检察的上位概念，意谓公益的检察、公益保护的检察，检察公益保护职权及其履职方式围绕公益保护这个核心目的产生和展开。公益检察的概念可以定义为检察机关基于“检察官作为公共利益的代表”的政治定位和国家法律监督机关的宪法定位，通过履行法律监督职权保护社会公共利益和国家利益免受侵害或损害的检察活动。

检察公益保护制度是督促负有保护公益直接责任的行政机关和具有法定公益诉权的机关组织积极履职的法律监督制度。检察机关履行公益保护职责，既不能越过被侵害的不特定主体的代表（消费者协会、环保组织等）直接起诉，也不能直接代替行政机关制止或制裁侵害公益行为人。检察公益保护制度是通过法律监督实现公益保护的一种新型检察制度，诉讼只是检察机关实现法律监督目的的一种手段或者说是确保法律监督取得实效的司法保障。公益检察是检察公益保护制度在检察实践层面的凝练概括和表现形式，两者具有形式和内容的内在关联。

公益检察是一种非诉讼中心主义的检察监督活动。所谓非诉讼中心主义并不排斥诉讼，公益检察中的诉讼是为检察机关履行法律监督职权提供司法保障的特定形式。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。”这是对检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序规定。如前所述，诉前程序属于非讼程序，是检察机关对行政执法行为的监督程序，本质是“检察官作为公共利益的代表”对行政机关履行公益保护职责合法与否的法律监督。《行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”所谓向法院提起诉讼，目的是保障该款前半段诉前程序法律监督的效果落到实处。

因此，在对《行政诉讼法》第二十五条第四款的理解上不应当颠倒次序，认为诉前程序是以提起公益诉讼为目的的程序。恰恰相反，诉讼程序虽然以公益救济为目标，但它同时更是为诉前程序的检察救济行为提供司法保障和再确认、再补救的程序，客观上维护着诉前程序中检察机关法律监督的正确性和权威性。所以，检察机关提起行政公益诉讼的诉讼程序，是检法两院合力推动行政机关履行公益保护职责的司法程序，其存在意义更多体现于保障诉前程序中检察机关履行公益保护法律监督的职权得以顺利运行。

（二） 公益检察的理论价值

1.为当前检察公益诉讼制度构建提供更宏观的理论视野

从形式上看，公益检察与刑事检察具有相似之处，但更相似于检察机关原有自侦权与刑事检察的合体。刑事检察是一种复合性权力，是检察机关批捕、公诉与刑事诉讼监督（立案监督+侦查监督+审判监督+执行监督）等权力的合体。原有自侦权包括职务犯罪案件的受理、立案和侦查权。之所以说公益检察相似于原有自侦权与刑事检察的合体，是指公益检察作为复合性权力，涵括公益侵害案件线索的摸排审查、受理立案、调查、督促或支持起诉、督促行政履职、纠正行政违法、提起公益诉讼、公益诉讼审判监督、公益诉讼判决执行监督、抗诉等权力。当然，这只是在理论层面的概括。

从法律层面看，依据《民事诉讼法》《行政诉讼法》和《人民检察院组织法》等法律规定，检察机关提起公益诉讼只是从属于公益检察的节点性职权。检察机关履行公益保护的法律职责还包括对公益侵害案件线索进行调查核实；对行政机关不当履职行为提出纠正意见、检察建议；对法定民事公益诉权主体督促起诉、支持起诉；对公益诉讼判决、裁定等生效法律文书的执行工作实施法律监督；依法提出抗诉等等。对于这些具有法律监督性质的程序性职权，公益诉讼检察很难概括周延，只有运用公益检察概念才能在更高层面予以观察研究和构建对话平台。

2.为将来检察公益保护制度的多维度拓展预留了理论空间

在办案過程中，检察机关可以在法律允许范围内创造性地运用各种公益保护的检察方法，也可以在社会公益和国家利益得到有效救济的任何办案环节终结案件。如根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条，环境民事公益诉讼当事人可以达成调解协议或者自行达成和解协议。依此规定，检察机关作为民事公益诉讼原告的监督者和替补者，同样也可与公益侵害当事人在不损害社会公益的前提下达成和解协议。再如检察机关对于在不同时间、不同地点、侵犯同一公共利益的行为，可以采取会议磋商、集中磋商、口头磋商、现场磋商等形式，及时处理情节简单、轻微，以及突发性、现场情况紧急且较易解决的行政公益侵害案件^[20]。检察机关办理公益侵害案件（诉前程序案件，亦即可能转化为提起公益诉讼的案件）要穷尽自身非讼性检察救济手段才可以向法院提起公益诉讼。无疑，磋商、检察建议等办案方式就属于非讼性检察救济手段范畴。

（三） 公益检察的实践价值

1.公益检察有利于检察机关树立理性、平和、公正的社会形象

我国传统法律文化崇尚“无讼”。“讼，终凶”“讼不可妄兴”“讼不可长”^⑦“必也使无讼乎”。^⑧诉讼往往是当事人双方矛盾纠纷不可调和的无奈选择。无论法院判决结果如何，对双方关系都会造成难以逆转的伤害。以诉讼为核心要素的公益诉讼检察，使检察机关在履行公益保护职责过程中，无时无刻不处于一种随时可能“将对方告上法庭”（公益诉讼）的尴尬气氛之中。然而，检察机关其实并非公益诉讼案件的直接利害关系当事人，只是作为公共利益的代表在履行国家赋予的法律监督职责。检察机关在履职时应当理性平和才能彰显公正性。公益检察在实践中凸显了检察机关的目标是公益保护而非公益诉讼，因此更有利于检察机关树立理性、平和、公正的社会形象。

2.公益检察有利于检察机关与其他国家机关协力共进，达成多赢共赢局面

目前，我国已有29个省（自治区、直辖市）人大常委会出台关于加强检察公益诉讼工作的决定，要求辖区各级国家机关、社会团体、企事业单位、其他组织和个人支持检察公益诉讼工作。在看待这一地方性立法现象时要正确理解其立法本意，即构建以检察公益诉讼为主导，各级国家机关和社会组织共同参与的公益保护法律制度体系，以期实现公益保护领域国家治理体系和治理能力的现代化。

通过地方立法不难看出，保护社会公益和国家利益是所有国家机关、社会组织共同的责任和使命。检察机关的法律监督职权及其行使具有多元化特征，在公益保护职责关系上与其他国家机关具有目标一致性和履职协同性。因此，检察机关提起公益诉讼，非必要则备而不用，必须保持谦抑性。公益检察概念在实践中淡化了公益诉讼检察蕴含的诉讼对抗性，更益于检察机关与其他国家机关在具有中国特色的公益保护法律制度框架下协力共进，达成多赢共赢的局面。

综上，公益检察是检察机关跨越多个法律领域的法律监督实践，是法律监督职权在公益保护领域得以全面充分展开的逻辑起点和现实根基，推动公益检察理论研究将为检察机关在更广阔的公益保护实践领域依法拓展守法监督和执法监督职能开启一片新天地。

注  释：

①诉讼中心主义与非诉讼中心主义的根本区别在于解决社会矛盾纠纷所寻求救济渠道和救济方式的倚重程度或偏好不同。诉讼中心主义侧重寻求法院的司法救济；非诉讼中心主义亦可称为诉讼非中心主义，在选择纠纷解决的渠道和方式上更具多元性和灵活性，诉讼只是其问题解决策略的选项之一。本文所谓非诉讼中心主义视角，意在表明检察机关作为公共利益的代表和国家法律监督机关，在履行公益保护职责中，支持民事公益诉讼或提起（民事、行政）公益诉讼只是检察机关可以行使的（包括创造性行使的）众多检察公益保护方式中的一个选项，且提起公益诉讼不是诸多检察保护方式的中心或首选。强调非诉讼中心主义，旨在建立以法律监督权为理论根基的检察公益保护制度，并在此基础上不断拓展检察公益保护制度的广度和深度。

②1996年福建丘建东起诉电信局计费错误多收消费者电话费案是可以查到的被媒体报道最早的公益诉讼案。

③检察公益诉讼概念用于新闻报刊的例子可参见：刘子阳.提起公益诉讼30件发现线索1 942件：检察公益诉讼试点全面“破冰”[N].法制日报，2016年8月17日；顾娟，时婷婷.江苏检察公益诉讼挽回国家损失30亿元[N].民主与法制时报，2016年10月22日。用于理论研究的例子可参见：刘艺.检察公益诉讼的司法实践与理论探索[J].国家检察官学报，2017年第2期。用于官方法律文件的例子可参见：2018年3月2日，最高法、最高检联合发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。

④2017年6月27日第十二届全国人大常委会第二十八次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》。《民事诉讼法》第五十五条增加第二款规定，在没有法律规定的机关和组织或者法律规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，检察机关可以向法院提起民事公益诉讼。《行政诉讼法》第二十五条增加第四款规定，检察机关在法定条件下有权提起行政公益诉讼。

⑤偏正词组包括定中词组和壮中词组。公益诉讼检察和检察公益诉讼都属于定中词组。定中词组的修饰语是定语，充当中心语的一般是体词性成分，定语从领属、范围、质料、形式、性质、数量、用途、时间、处所等方面描写或限制中心语。

⑥《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十条规定：“人民检察院行使下列职权：……（五）对诉讼活动实行法律监督；……。”；第二十一条规定：“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权，可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议”。

⑦“讼，终凶”“讼不可长”“讼不可妄兴”出自《周易·上经》 “讼卦第六”，意谓“争讼到底就会凶险”， “不长久地纠缠于争讼之事”，因为靠争讼终究成不了大事。

⑧“必也使无讼乎”出自《论语·颜渊》，原文：“子曰：‘听讼，吾犹人也。必也使无讼乎！”体现了孔子以教化促进社会和谐的儒家思想。

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收稿日期：2021-12-03

基金项目：国家社科基金后期资助项目（14FFX020）

作者简介：梁亚（1970-），女，河北定州人，河北科技大学文法学院教授，博士，硕士生导师，主要从事民商法、检察理论与实务研究；刘光辉（1976-），男，河北枣强人，石家庄铁路运输检察院检察官，硕士，主要从事检察理论与实务研究。