党的十八大以来安徽省生态文明建设的实践经验

朱玉利

(1.合肥师范学院 马克思主义学院,安徽 合肥 230601;2.安徽大学 马克思主义学院,安徽 合肥 230601)

安徽省位于长江三角洲腹地,具有独特的区位优势,拥有淮河、新安江、长江三大水系,动物、植物、矿藏、森林等自然资源丰富,生态禀赋良好。新时代以来,安徽省积极融入长三角一体化区域发展,尤其是2020年8月20日习近平总书记在合肥主持召开推进长三角一体化发展座谈会,安徽省迎来前所未有的发展机遇。习近平总书记指出:“长三角地区是长江经济带的龙头,不仅要在经济发展上走在前列,也要在生态保护和建设上带好头。”[1]安徽省委省政府牢记总书记嘱托,深入推进“三地一区”建设。安徽省2021年全省国民生产总值为42 959.2亿元,比上一年增长8.3%[2],位居全国第12位。党的十八大以来,习近平总书记两次亲临安徽考察,强调“把生态保护好,把生态优势发挥出来,才能实现高质量发展。”[3]安徽省认真践行习近平生态文明思想,生态文明建设取得实质性成效:2021年,“空气质量优良天数比率高达84.6%,同比增长1.8个百分点……地表水水质状况良好,国考断面水质优良比例达到83.5%,同比提高4.7个百分点……生态质量总体良好,全省公众生态环境满意率93.4%,创历史新高。”[4]在习近平生态文明思想指导下,安徽省生态环境持续向好,形成了一系列生态文明建设的实践经验。

一、坚持高位引领:完善生态文明建设制度体系

工业化带来生产力的迅猛发展和社会财富的大幅增长,同时也造成生态环境的破坏,生态环境问题已经成为人类发展面临的共同问题。倡导生态文明、保护生态环境不仅是中国自身发展的必然要求,也是中华民族面对全球日益严峻的生态环境问题作出的庄严承诺。党的十七大报告首次提出把建设生态文明作为实现全面建设小康社会奋斗目标。党的十八大报告正式把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,将生态文明建设置于党和国家事业发展的战略性全局。

安徽省认真践行习近平生态文明思想,加快推进美好安徽建设步伐,走出了一条安徽生态文明建设特色之路。为更好地协调推进生态文明建设,安徽省成立省生态文明建设领导小组,该领导小组实行“双组长”制,省委书记和省长担任领导小组组长,在省发改委设立领导小组办公室。省生态文明建设领导小组下设各专项工作领导小组。譬如,绿色发展行动计划专项小组、水污染防治领导小组、环境保护督察领导小组、土壤污染防治领导小组。各领导小组由省政府主要领导或分管领导担任组长,相关省职能部门和行业负责人为成员;按照全省生态文明建设总体部署,制定年度工作计划,明确目标、分解任务、落实责任。省生态文明建设工作领导小组统筹协调全省生态文明建设工作,各专项工作领导小组具体负责各领域环境保护工作,形成一套行之有效的生态文明建设工作体系,呈现高站位推动、全方位协同的生态保护工作新格局。

党的十九届四中全会公报明确指出:“坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生”[5](P31)。全国各省市结合本地生态资源、经济发展实际情况,因地制宜地制定生态文明建设制度,不断优化生态文明建设制度体系,积极做好顶层设计,譬如,浙江省探索运用市场机制配置环境资源,先后出台新型环境准入制度、排污权有偿使用制度等。2010年10月,浙江省政府办公厅印发《浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法》,从制度上倒逼产业升级和经济结构调整[6]。安徽省生态文明建设在全国属于推进较早的省份,2003年,安徽省明确提出“生态安徽建设”战略。此后,安徽省委省政府对生态文明建设作出制度性安排,制定《安徽生态省建设总体规划纲要》。为更进一步推动生态强省建设,2012年10月22日,安徽省委省政府印发《生态强省建设实施纲要》。党的十八大以来,安徽省在习近平生态文明思想指引下,从3个层面着力建构生态文明建设制度体系。

一是统领全省生态文明建设宏观制度。2016年,安徽省委省政府颁布《安徽省生态文明体制改革实施方案》和《关于扎实推进绿色发展着力打造生态文明建设安徽样板实施方案》,这既是贯彻习近平总书记视察安徽重要讲话精神,落实国家生态文明建设的具体举措,也是结合安徽省实际情况,对全省生态文明建设作出的宏观顶层设计。其中《安徽省生态文明体制改革实施方案》从8个层面共46个方面明确安徽省生态文明建设的制度体系[7]。

二是分类指导的生态文明建设制度。其一,着眼于打赢蓝天保卫战,安徽省出台《安徽省大气污染防治条例》,并制定实施《安徽省大气污染防治行动计划实施方案》,分年度确定目标值,强化大气污染联防联控,实施城市PM2.5监测全覆盖,持续推动清洁生产。2022年又印发了《安徽省“十四五”大气污染防治规划》,进一步明确“十四五”期间大气污染防治重点任务和举措。其二,着眼打赢碧水保卫战,安徽省人民政府制定《安徽省水污染防治工作方案》,推进实施长江、淮河、巢湖、太平湖、佛子岭水库等水污染防治工作规划,明确各类水污染排放物限值,实施水资源源头区、涵养区分段保护制度,按照区域划定饮用水水源保护区,同时出台《安徽省城镇生活饮用水水源环境保护条例》。其三,着眼于打赢净土保卫战,制定实施《安徽省土壤污染防治工作方案》,强化土壤污染的源头防控,实施耕地土壤保护优先战略,确保农业耕地土壤质量,重污染企业实行集中生产场地、集中治理污染、有序推进污染物防范和管理工作。其四,着眼于维护生态公平,安徽省在新安江生态补偿试点的基础上先后出台《安徽省生态环境损害赔偿制度改革试行方案》《安徽省地表水断面生态补偿暂行办法》,有效推动新安江上下游跨省域生态补偿、长江上下游省内市际生态补偿,积极探索环境损害公益诉讼制度。其五,着眼于优化国土空间开发,提升国土空间开发质量,出台《安徽省国土空间规划(2021—2035年)》,明确了安徽省国土空间的开发目标战略、总体格局、城乡统筹、自然与历史文化保护、区域协调等。

三是考核评价与责任追究制度。为更好落实中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》,明确生态文明责任,2016年出台《安徽省生态环境保护工作职责(试行)》,明确各级党委政府及其职能部门和审判检察机关在生态文明保护工作责任,要求生态环境保护“属地管理、分级负责”,实行“党政同责”,即党委政府主要领导是生态文明建设第一责任人。按照党中央国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》,安徽省2017年出台《安徽省生态文明建设目标评价考核实施办法》,规定考核内容具体包括各市环境治理、资源利用、生态保护、环境质量、绿色发展指数、公众满意度等方面,明确生态文明建设党政同责、一岗双责,考核结果作为干部奖惩任免的重要依据。为强化各级领导干部生态文明建设责任,2018年9月17日,安徽省出台《安徽省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则(试行)》,明确追责对象、追责情形、追责程序等。2019年5月,中央第三生态环保督察组安徽专项巡查“回头看”,向安徽省移6起生态环境损害责任追究问题,安徽省纪委依据相关法律法规及《安徽省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则(试行)》,对46名领导干部及公职人员进行责任追究。为有效防范恶性生态环境损害事件发生,安徽省实行领导干部约谈制度。2022年7月,安徽省生态环境保护委员会副主任何树山同志约谈上半年空气质量测评靠后和生态环保考核扣分严重的市政府分管负责人[8],要求地方政府及其负责人树立生态民生理念,不断满足人民群众对美好生态环境的要求,落实整改方案,确保生态环保责任到人。

二、秉承“两山”理念:赋能生态型经济体系升级发展

工业化产生的经济效益是巨大的,但也带来资源能源的过度消耗,环境污染已经成为经济发展的桎梏,甚至还威胁到人类社会的生存与发展。恩格斯指出:“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利,自然界都对我们进行报复。”[9](P313)那么,如何平衡经济发展与环境保护之间的关系?2013年9月7日,习近平总书记在纳扎尔巴耶夫大学演讲时详细阐释“两山”理念,即“我们既要绿水青山,也要金山银山。宁要绿水青山,不要金山银山,而且绿水青山就是金山银山。”[10](P171)回答了经济发展与生态环境保护的世界之困,为新时代发展生态型经济体系指明了前进航向,进而更好推动人与自然和谐共生。党的十八大以来,安徽省践行习近平总书记“两山”理念,推动传统产业升级改造,促进生态型经济体系升级发展。

其一,推进绿色产业发展。绿色发展是新发展理念之一,各省市结合各地人文历史资源和自然资源禀赋推动当地绿色产业发展。譬如,江西省是农业大省,发挥农业资源优势,积极打造生态农业示范园建设;海南省采用在大气扩散空间好、海水交互频次高的地区布局生态工业,集中利用土地资源,降低生态环境影响值,提升产业附加值;贵州省作为少数民族聚集省份,结合少数民族历史文化遗产资源,积极发展苗寨旅游产业、苗药大健康产业。安徽省作为中部地区,在盘活现有资源的基础上,通过培育和创新双轮驱动绿色产业发展,具体而言:一是全省工业领域开展“五个一百”活动,实施绿色产业培育工程,即依托芜湖市、合肥市汽车产业基础,大力推行绿色新能源汽车产业发展,同时对煤炭、钢铁、石化、水泥等传统高能耗产业进行改造升级,实行产业绿色化改造;并依托合肥、六安、芜湖光伏发电示范区建设,大力发展新能源装备制造业。二是全省农业领域建立绿色农产品生产基地,健全农产品监管体系,大力发展绿色有机农产品,不断优化农产品质量保障体系。三是大力推动生态旅游业发展,通过政策引导、旅游推介、资本扶持等手段,鼓励全省各地挖掘旅游文化资源,创建旅游文化品牌,积极探索“生态旅游+”发展模式,促进产业增效、居民增收。

其二,推动低碳循环发展。一是低碳发展。一方面,自觉主动做好碳排放监测,2022年4月,中国科学技术大学先进技术研究院研发的碳排放在线监测系统成功交付使用,通过在线实时监测二氧化碳浓度,适时优化能源结构,提高能源使用效能,有效控制碳排放。另一方面,积极做好低碳发展示范点建设,发挥减碳榜样示范效应。安徽省先后在池州市、合肥市经济开发区推进低碳示范园区建设,选择具有代表性的社区、饭店、宾馆开展低碳商业试点创建。二是循环发展。循环发展是生态型经济的重要发展方式,追求“资源—产品—再生资源”绿色化生产过程,实现资源产品高效循环使用,减少对资源能源的消耗。安徽省践行循环发展方式,积极构建循环生产企业、循环生产园区和循环生产城市模式,探索全省资源循环利用体系。为此,安徽省积极推动循环发展示范点建设:铜陵有色循环发展示范企业;霍邱县经济技术开发区循环发展示范区;阜阳市、铜陵市循环发展示范城市等。与此同时,安徽省在全省区域内设置诸多废旧物资回收网点,推进部分资源回收利用,比较典型的是社区内统一置放再生资源回收利用箱。其以合肥市、蚌埠市、铜陵市、淮北市为试点,积极推进生活垃圾和建筑垃圾分类处置和回收再利用,减少环境污染源和提升资源利用率。

其三,倡导绿色消费方式。一是在各工业企业和机关事业单位推进节能减排,制定严格节能计划、分解任务、落实责任。全省范围内创建500家节约能源“领跑者”单位,发挥榜样示范作用,对重点能源使用单位,开展能效提升行动,不断提升其能源使用和节约水平;同时,实施能耗监管体系,实行能源消耗预警制度,提升能源使用现代化水平。二是对水资源和土地资源实行消耗总量和强度的双控制制度,强化对水资源和土地资源使用的规范化管理。三是倡导公民绿色出行和绿色消费。多措并举构建公共交通出行系统,全省范围内密织公共交通网络,实行城市与农村公共客运一体化建设,打通城乡客运公共交通“最后一公里”;多方筹措资金,全力支持芜湖、蚌埠、安庆、合肥等城市轨道交通建设。安徽省利用主流媒体、网络自媒体、校园文化、公共宣传栏等载体宣传引导居民绿色消费,反对铺张浪费和奢靡之风。社区、消费者协会、精神文明指导办公室等机构通过《致餐饮经营者和消费者一封信》,明察暗访等途径督促厉行节约,减少舌尖上的浪费和一次性生活用品的使用,降低资源能源消耗。

三、筑牢安全屏障:加强生态文明示范区建设

2013年,国家发改委等7部委提出“生态文明先行示范区”建设,安徽省巢湖流域、黄山市在2014年第一批入选国家生态文明先行示范区,宣城市、蚌埠市在2015年入选第二批国家生态文明先行示范区[11]。生态环境部在2021年命名第五批国家生态文明建设示范区,安徽省的含山县、桐城市、舒城县黟县上榜[12]。生态文明示范区建设旨在不同资源禀赋地区探索生态文明建设实践模式,提炼可以推广复制的生态文明建设经验,以点带面推动生态文明建设。安徽省对标国家生态文明示范区建设方案,结合安徽省实际情况,2017年提出一揽子生态文明示范区创建方案,即以“三河一湖一园一区”建设为引领,全面推动安徽省生态文明示范区建设,筑牢安徽省生态安全屏障。生态安全屏障是生态文明建设的“防火墙”,更是生态文明建设的重要基石。内蒙古作为我国北方面积最大,生物种类齐全的生态功能区,主要是通过实施生态工程建设构筑我国北部生态安全屏障,即“三北”防护林工程、退耕还草还林工程、京津风沙源头治理工程,利用现有自然环境基础,密织山水林田湖草沙系统治理网格,恢复区内植被系统,提升经济发展的生态承载能力。

安徽省不同于边疆省区,丘陵、山地、平原交错,地域辽阔,生态资源丰富。省内拥有长江、淮河、新安江三大水系,湖泊众多,其中,全国五大淡水湖之一的巢湖位于合肥市;皖西和皖南的山区居多,江淮之间是丘陵地区,好山好水既是安徽的经济财富,也是安徽的生态财富。习近平总书记指出:“实施山水林田湖生态保护和修复工程……筑牢生态安全屏障。”[13](P64)安徽省结合自然资源禀赋和地理地貌特征,积极推动生态文明示范区建设。

第一,区域生态文明示范区建设。一是皖江生态文明示范区建设。明确以改善长江安徽段水环境质量为核心,修复长江生态环境,按照习近平总书记提出“共抓大保护、不搞大开发”[14](P22)的总体要求,加强皖江流域生态环境综合治理,建设皖江绿色生态长廊,“着力构筑长江流域重要生态屏障”[15]。二是淮河生态经济带建设。强化淮河流域水污染治理,加强塌陷区生态修复,构筑淮河生态经济带绿色走廊。三是新安江生态经济示范区建设。探索跨省域水资源保护共建机制,深入推动新安江生态补偿试点,实现跨省域生态、经济、文化融合发展,与黄山市生态文明先行示范区协同,共同构建皖南绿色生态屏障。四是巢湖流域生态文明先行示范区建设。巢湖地理上是合肥市的“内湖”,也是合肥市的“名片”。合肥市委市政府先后编制《环巢湖生态文明示范区建设规划》《巢湖生态文明先行示范区建设实施方案》,统筹推进巢湖流域生态先行示范区建设,核心是做好巢湖流域水资源生态修复和生态治理。

第二,黄山国家公园建设。“国家公园是中国自然保护体系的重要组成部分,建设国家公园是对具有高保护价值国土空间的一项超功利价值的保护管理制度设计。”[16]2015年5月,国家发改委等13个部门联合印发《建立国家公园体制试点方案》,设立国家公园是以生态保护为首要目标,践行生态文明思想[17]。同年,安徽省对标对表《建立国家公园体制试点方案》,提出建设黄山国家公园的设想,依托黄山市三区四县现有的自然景观、古村落、古徽派建筑群、水资源和动植物资源,树立生态系统整体性观念,最大范围的保护皖南自然生态系统和物种多样性,筑牢皖南生态屏障,为安徽省提供优质的自然环境与人文环境享受。

第三,大别山绿色发展示范区建设。大别山区是安徽、湖北、河南三省交汇的革命老区,不仅有丰富的红色历史文化资源,而且有丰富的生态资源,适合走绿色发展之路,为有效落实《大别山革命老区振兴发展规划》,安徽省依托皖西大别山天然生态资源,积极探索大别山碳汇补偿,给予绿色产业政策、公共服务投资等倾斜,坚持生态惠民,补齐发展短板;发展生态、红色文化休闲旅游产业,推动产业发展;实施增绿增效工程,推进乡村环境综合治理,推动自然资源保护和湿地公园建设,构建水资源和森林资源相互涵养模式,筑牢大别山区绿色生态屏障。

四、坚持改革创新:打造生态文明建设的“安徽样板”

中华人民共和国成立以来,安徽省的山水林田湖草沙生态环境治理始终走在全国前列,无论是20世纪50年代的淮河治理,抑或是改革开放以来的巢湖治理、生态强省建设,安徽省都交出了让党和人民满意的答卷。中国特色社会主义进入新时代,习近平总书记两次亲临安徽视察,叮嘱安徽“把好山好水保护好”。安徽省委省政府贯彻习近平总书记指示,继续发挥安徽改革创新精神,积极探索生态文明建设新思路,努力打造生态文明建设的“安徽样板”,为其他地区生态文明建设提供参考借鉴。

第一,率先推行林长制。安徽省在借鉴习近平总书记在浙江、福建工作时林业发展经验基础上,提出积极探索林长制。2017年3月,安徽省开始探索建立林长制,并在宣城市、合肥市、安庆市3个城市推行林长制试点,在试点经验总结的基础上,同年九月出台《中共安徽省委安徽省人民政府关于建立林长制的意见》,明确林长制的组织体系,即坚持党委政府主导,建立省、市、县、乡、村五级林长制体系,省委书记、省长担任总林长,分管领导任副总林长;市、县设立林长,由同级党委政府主要领导担任;乡、村设立林长和副林长。落实党政同责,确保一山一坡、一园一林都有专员专管,责任到人。林长负责本区域内森林资源保护开发工作,具体任务是守护林业生态红线,强化林业生态修复;推动植树造林、封山育林、退耕还林,实施“三河”流域防护林工程;深化林权改革,优化森林结构,扩大林产品供给,不断提升森林的经济效益和生态效益;建立健全森林防灾减灾预警体系,提升森林灾害预防治理能力;推动林长制法治体系建设,不断提升林业执法监督管理[18]。随后安徽省又出台《关于推深做实林长制改革 优化林业发展环境的意见》《皖江国家森林城市群建设规划》等,推动林长制落地生根。自2017年实行林长制以来,安徽省设立林长50258名,以林长制促进“林长治”[15]。初步形成了林业齐抓共管的良好局面,助力安徽生态文明建设。2019年,安徽省成为林长制改革全国示范区;2020年,安徽省林长制改革经验正式推向全国。

第二,率先施行跨省流域生态补偿机制。生态补偿机制在全国部分省市生态文明建设中均有推广使用,但是基本都属于省市区域内的生态补偿举措,譬如,福建省在省内重点流域实施生态补偿;海南省采用区域内生态补贴直接到农民和区内横向补偿办法。安徽省与其他省市不同,成功实现跨省流域生态补偿机制探索。安徽省跨省流域生态补偿机制探索源于新安江综合治理实践,经过长期的跨省合作治理探索,现已基本形成“新安江模式”。新安江是钱塘江水系干流上游段,发源于安徽省黄山市,跨越安徽、浙江两省,干流总长359公里。随着长三角工业化发展,新安江生态环境日益严峻。为有效保护新安江生态环境,皖浙两省开启合作保护探索之路。新安江跨省域补偿始于2011年,时任中央政治局常委、国家副主席习近平同志批示:“浙江、安徽两省要着眼大局,从源头控制污染,走互利共赢之路。”[19](P548)同年,安徽省与浙江省达成“谁污染谁治理、谁收益谁补偿”的补偿原则。2011年9月,在皖浙两省补偿共识的基础上,财政部与环保部联合印发《关于开展新安江流域水环境补偿试点的实施方案》,开启“新安江模式”。安徽省黄山市具体承担新安江综合治理生态补偿工作。2012年以来,安徽省和浙江省成功推动三轮新安江跨省流域生态补偿,合作成效显著:一是新安江流域水质向优,水质总体保持在I类,有效推动新安江生态修复,筑牢皖南生态安全屏障;二是有效推动产业升级发展,促进新安江流域旅游业发展,提升黄山市经济发展质量。三是新安江生态补偿实践探索形成的“新安江模式”,为省内跨市水资源生态补偿提供有益借鉴。2014年,遵循“新安江模式”,安徽省六安市与合肥市实施省内水资源生态补偿制度,有效推动皖西大别山区水环境保护。

安徽省在习近平生态文明思想指导下,生态文明建设成效显著,形成一套可推广可复制的生态文明建设宝贵经验。同时,安徽省因地制宜、锐意改革,率先在全国探索林长制和生态补偿机制,有效提升生态环境保护协同治理力度和治理水平。党的十八大以来,生态治理实践中形成的安徽省生态文明建设经验是江淮儿女共同创造的精神财富,并将在生态文明建设实践中进一步丰富和发展。站在新的起点,安徽省将继续在习近平生态文明思想指引下,持续深化生态文明建设体制机制改革,推动生态文明建设再立新功,努力实现人与自然和谐共生。