公共卫生安全视域下刑事司法治理机制的完善

刘 卉

（铁道警察学院法学系，河南郑州 450053）

一、公共卫生安全刑事司法治理现状分析

（一）建构多元的应急法律体系

习近平总书记多次在重要会议上指出，要坚持依法防疫，全面提高依法防控、依法治理能力［1］。为应对突发公共卫生事件①参见《突发公共卫生事件应急条例》第二条规定，突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。，我国的卫生安全应急法律机制在快速处置、稳定社会秩序等方面发挥了重要作用，已先后出台《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《突发公共卫生事件应急条例》等多部防控法律规范，面对突发公共卫生事件应急处置中严峻的社会形势，最高人民法院、最高人民检察院、公安部等多部门也及时回应司法实践需求，为保障防控秩序先后出台了一系列关于法律具体适用的意见，为快速处置、恢复社会秩序、保护人民群众合法利益提供了坚实的保障。2020 年12月26日，《刑法修正案（十一）》依据实践需要对妨害传染病防治罪进行修订。在此基础上，形成了以《中华人民共和国传染病防治法》《中华人民共和国突发事件应对法》等法律为主体、刑事司法为保障的应急法律体系，指导我国依法快速处置突发公共卫生事件。

（二）贯彻从严从快的刑事司法政策

突发公共卫生事件发生期间，正常的社会秩序受到影响，各种社会矛盾进一步激化。事件发生后，人民群众稳定的社会秩序受到冲击，出现哄抬物价、传播虚假信息、妨碍公务、妨害传染病防治、玩忽职守等一系列妨害防控管理秩序的违法犯罪行为。面对突发公共卫生事件带来的各种影响，刑事司法在恢复社会秩序方面发挥了重要作用，尤其是对涉传染病疫情、群体性疾病等影响面较广的突发公共卫生事件，刑事司法适应特定时期的特殊处置，从严从快打击妨害防控管理秩序的违法犯罪行为，切实发挥了司法保障作用。从严从快的刑事司法政策在公共卫生安全防控期间对于提高诉讼效率、快速处置疫情病情和稳定社会秩序起到了积极作用，彰显了我国在应对突发公共卫生事件中的法治能力和法治水平。

二、公共卫生安全刑事司法治理的指导原则

（一）坚持秩序法益价值优先

自由、秩序价值是人类社会存在和发展的基础，国家设立刑事诉讼的最初目的就是解决社会纠纷，维护社会秩序，进而保障公民的人身自由［2］。社会契约论认为犯罪就是对社会秩序的严重破坏，国家作为社会公共利益的代表者，有义务及时预防惩治犯罪，维护社会秩序。在法律范围内，公民可以自由支配自己的行为，法律不做过多的干涉，这是公民行使权利的自由，但为了每位公民都可以自由支配自己的行为，稳定人与人之间、人与社会之间的秩序，同时还需要法律发挥调整作用，这就构成了法律的秩序价值。自由和秩序都是刑事诉讼法要实现的重要价值，现代法律也是积极追求两者的平衡。当社会进入无序状态，公民权利行使的自由受到客观约束，个人社会需求的多样性会引发自由和秩序的价值冲突。同阶位的价值产生冲突时，我们应根据个案均衡原则，根据两者的利益、需求做出最优选择［3］。突发公共卫生事件发生后，公民的生命权、健康权、治疗权、预防权、财产权等权利［4］受到来自事件本身以及波及产生的一系列违法行为妨害的威胁，为保障公民恢复到正常的生活状态，即对法治秩序提出了特殊要求，根据价值位阶原则和个案均衡原则，法的秩序价值优先于法的自由价值。

近年来，刑事法律的修改更加注重对公共管理秩序和公共卫生安全的保护［5］。例如，《刑法修正案（九）》将暴力袭击人民警察依法执行职务列入妨害公务罪，将扰乱医疗秩序纳入聚众扰乱社会秩序罪，增设编造、故意传播虚假信息罪。《刑法修正案（十一）》明确了袭警罪，修改了妨害传染病防治罪，将秩序价值置于优先地位符合我国刑事司法治理的现实需要。国家以刑事手段快速打击犯罪，充分发挥刑罚的威慑作用，抑制潜在的法益侵犯行为，从而快速稳定社会秩序。突发公共卫生事件发生后，人民群众的生活环境发生变化，社会秩序进入非正常状态，民众迫切希望快速稳定社会秩序，回归正常生活状态。因此，自由价值让位于秩序价值，刑事司法快速打击犯罪，稳定防控秩序，具有理论和现实基础。

（二）坚持宽严相济刑事政策

为快速应对突发公共卫生事件，秉承从严从快的刑事司法政策确实可以有效地打击犯罪，同时产生犯罪预防功能，以稳定社会秩序，而宽严相济刑事政策则是保障从严从快政策能够良好运行的一个重要平衡器。宽严相济的刑事司法政策要求对刑事犯罪区分处理，根据不同情形该宽则宽、当严则严，罚当其罪［6］。对于人身危险性高、社会危害性大、具有法定或酌定从重处理情节的犯罪行为要依法从重处罚；对于人身危险性小，犯罪情节较为轻微，具有自首、坦白、立功等法定或酌定从轻处罚情节的犯罪行为要依法从宽处理。在处置突发公共卫生事件过程中，对于暴力伤医、妨碍公务、寻衅滋事、制假售假、哄抬物价、玩忽职守、失职渎职等严重妨害公共卫生安全防控秩序的行为要从重打击［7］。对于不遵守防控秩序、瞒报信息等行为，情节轻微或社会危害性不大、未造成严重后果的，应予以从宽处理。

宽严相济与从严从快并不矛盾，从严本身就是宽严相济刑事政策的一部分。按照突发公共卫生事件的发展规律，在事件初期，由于缺乏充分的认识，违法犯罪行为呈上升趋势，强调对于涉公共卫生案件的从重打击，有利于震慑犯罪、稳定社会秩序，顺应突发公共卫生事件防控的现实需求。随着情势的发展，防控进入缓和期，继续强调从重打击妨害突发公共卫生事件防控秩序犯罪不利于缓和社会矛盾、恢复经济发展。2010 年，最高人民法院印发《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》①《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》第一条规定，要根据经济社会的发展和治安形势的变化，尤其要根据犯罪情况的变化，在法律规定的范围内，适时调整从宽和从严的对象、范围和力度。，要求正确把握宽与严的关系，切实做到宽严并用，并根据经济社会的需求，适时调整从宽和从严的适用。从严从重的刑事司法政策，是社会形势变化的动态需求，在依法从重打击犯罪的过程中要准确把握严和宽的关系，坚持宽严相济的刑事司法政策。我们可以通过一组具体的公共卫生安全涉刑事案件办理的数据变化进行对比分析，根据最高人民检察院公布数据，截至2020 年4 月16 日，全国检察机关共审查批准逮捕涉传染病疫情案件2910 件3517人，依法不起诉68 件88 人；截至2020 年9 月底，全国检察机关共审查批准逮捕涉传染病疫情案件5335件6480人，审查提起公诉6850件8682人；截至2022 年2 月，检察机关共批准逮捕涉传染病疫情案件7047 件9377 人，不捕1584 件2528 人，不诉1437件2393 人①参见《全国检察机关办理涉疫情防控刑事案件情况（截至4月16日）》，载最高人民检察院2020年4月17日，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbh/202004/t20200417_458926.shtml；《最高检：截至9月底全国共批捕涉疫刑事犯罪5335件6480人》，载中国新闻网2020年12月4日，https://www.chinanews.com/gn/2020/12-04/9354530.shtml；《最高检：截至今年2月检察机关共批捕涉疫情案件7047 件9377 人》，载人民网2022 年3 月31 日，https://cj.sina.com.cn/articles/view/6456450127/180d59c4f02001kaq6?finpagefr=p_104。。从以上数据可以看出，随着传染病疫情形势的变化，涉传染病疫情案件的数量在逐步减少，检察机关不捕不诉的案件数量在整体提高，宽严相济的刑事政策在突发公共卫生事件防控中发挥着积极作用，也是符合这一政策的适用规律的。

三、公共卫生安全刑事司法治理的完善路径

在全球一体化的大背景下，不断升级的突发公共卫生事件是对国家治理体系和治理能力现代化的一个重大挑战，刑事司法作为保障国家利益和人民群众合法权益的重要法律防线［8］，在公共卫生安全防控领域发挥着不可替代的作用。基于当前公共卫生安全风险常态化防控的现实需求，要不断完善公共卫生安全刑事司法规范化治理路径，为我国突发公共卫生事件防控提供法治保障。

（一）严格把握入罪标准，明确刑事与行政处置的界限

应对突发公共卫生事件是一项牵涉到社会多方面的综合治理活动，按照现有法律规定，在突发公共卫生事件应急处置中可以对相关违法行为追究内部行政法律责任、外部行政法律责任以及刑事法律责任等，需要根据不同情形予以准确定性②参见《突发公共卫生事件应急条例》第五十一条规定，在突发事件应急处理工作中，有关单位和个人未依照本条例的规定履行报告职责，隐瞒、缓报或者谎报，阻碍突发事件应急处理工作人员执行职务，拒绝国务院卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构进入突发事件现场，或者不配合调查、采样、技术分析和检验的，对有关责任人员依法给予行政处分或者纪律处分；触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。。在突发公共卫生事件刑事治理中，对于违法犯罪行为，司法机关准确适用刑法罪名，既是坚持从严从快打击犯罪，又是贯彻宽严相济的刑事司法政策。严把入罪标准要求司法机关在现行刑法所规定的罪名基础上，坚持罪刑法定原则，按照犯罪构成，准确适用法律。

一是体现在客观方面。第一，要考虑实行行为。对于突发公共卫生事件防控期间的犯罪认定，首先从形式上判断是否符合法条的罪状表述，是否实施了妨害防控秩序的行为；其次从实质上判断其行为是否具有相当危险性，该危险方法是否足以侵害法益。如以暴力、威胁的方法妨害国家工作人员依法执行公务，认定该罪时要考虑行为人实施的行为是否足以妨害国家工作人员执行公务［9］，是否具有法益侵犯的可能性，若行为人仅实施了谩骂、推扯等行为，不应认定该行为具有侵犯法益的危险性。妨害公务罪为行为犯，行为人实施的行为足以妨害国家工作人员依法执行公务，并不要求其行为具有传播传染病疫情的危险性或传播传染病疫情危险的结果，就应将其行为认定为妨害公务罪。又如以危险方法危害公共安全罪，行为人实施的行为能够带来传染病疫情传播的危险，行为足以危害卫生公共安全，应将其行为认定为以危险方法危害公共安全罪［10］。适用该罪要严格适用同类解释规则，以危险方法危害公共安全罪中的“危险方法”应当与同条规定的放火、爆炸、决水、投放危险物质等手段的危险性相当［11］。第二，要考虑危害结果。结果是行为给刑法所保护的法益造成的现实侵害事实与现实危害结果［12］。在突发公共卫生事件防控期间，行为人造成的法益侵害结果既有可能是危险状态，法益处于危险、紧迫的可能性，也有可能是实害的结果，个案中需要区别对待。如认定妨害传染病防治罪，“传播严重危险”的认定，需要办案人员对行为人造成的实际损害结果进行综合判断；以危险方法危害公共安全罪的危害结果要求公共安全处于危险的状态，并不要求实际造成危害结果，但过失以危险方法危害公共安全罪则要求具有侵害结果。

二是体现在主观方面。突发公共卫生事件防控期间，如果行为人已被卫生机构确诊感染或疑似感染传染病并处于隔离期间，或出现相关症状，具有高度传播的风险，出入公共场所、乘坐公共交通工具，或以无防护措施接触不特定人员，应当认定行为人具有主观故意［13］。在传染病疫情暴发初期，疫情信息等公共信息尚处于封闭状态，行为人虽出现了传染病相关症状，但其仅认为是普通疾病，不应认定为行为人的主观认识。对于行为人主观认识的认定，应当综合判断行为人是否具有认识的可能性，以及是否存在对相关信息不了解或者基于错误认识等因素形成主观过失。

（二）规范诉讼程序，实现程序保障价值在应急处置中的最优化

基于突发公共卫生事件应急处置的紧迫性和特殊性，对相关违法犯罪行为追究责任适用司法程序的正当规范和适时变通，能够保障特定情势下案件实体处理结果的准确性和高效性，实现既体现从严从快、又体现合法合理的双赢效果。

一是保障被追诉人辩护权的落实。有权获得辩护原则重点是要保障被追诉人获得辩护律师的有效帮助。受突发公共卫生事件的影响，律师与被追诉人的会见在特殊情况下成了一个公认的难题。对此，要强化办案人员的权利保障意识，依法保障被追诉人的辩护权，办案机关要及时告知被追诉人有权获得律师的帮助，并为与辩护律师的会见、通信、阅卷积极提供条件。在以往的案例中，部分地区出台了律师远程会见的通知，通过网络平台打破空间限制，依法保障犯罪嫌疑人的辩护权，取得了良好的法律效果与社会效果。按照这样的思路，在突发公共卫生事件防控期间，办案机关可以进一步探索扩大远程会见适用等变通方式，并在会见时的网络监管、技术支撑、证据收集等方面予以完善。

二是进行羁押必要性审查，落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。少捕慎诉慎押要求将非羁押作为刑事诉讼的常态，尽量少适用逮捕措施，尽量适用不起诉终结诉讼程序，羁押后及时进行羁押必要性审查，减少羁押强制措施的适用［14］。在突发公共卫生事件中，办案机关适用强制措施时应当对社会危险性条件进行慎重判断，行为人是否存在自首、坦白、立功等法定或酌定量刑情节。若行为人不满足社会危险性要件，应当适用非羁押措施，对于情节轻微、危害不大的犯罪适用不起诉。适用强制措施后应进行羁押必要性审查，对于不具备社会危险性要件或者羁押期限届满的及时予以释放或变更强制措施［15］。

三是充分发挥认罪认罚的积极作用。2018 年刑事诉讼法将认罪认罚从宽制度作为一项基本原则予以确立，认罪认罚从宽制度是贯彻宽严相济刑事政策、保障被追诉人合法权益的重要举措［16］。认罪认罚从宽制度的适用没有案件类型的限制，无论重罪还是轻罪案件只要符合刑事诉讼法第十五条规定，都可以依法从宽处理［17］。适用认罪认罚从宽制度要依法保障被追诉人认罪认罚的自愿性、真实性、合法性。诉讼过程中，办案机关要告知其认罪认罚可以获得从宽处理的规定，坚持全面告知与“释明”相结合的原则，保障被追诉人的知情权［18］。认罪认罚中要充分发挥辩护律师与值班律师的作用，并为律师与被追诉人的会见、了解案情提供帮助，保障被追诉人在准确了解相关法律规定的基础上签署认罪认罚具结书。充分发挥认罪认罚的积极作用，有利于在突发公共卫生事件防控特殊时期实现案件的繁简分流，提高诉讼效率，有效缓解诉累。“从宽”实体上可以减轻被追诉人的刑事处罚，在法定量刑幅度内适用较轻的处罚；程序上会简化诉讼程序，缩短办案流程，符合条件的可以适用速裁程序，庭审中一般不再进行法庭调查和法庭辩论，从而提高了诉讼效率。

（三）健全信息化合作机制，提高案件有效办理的水平

在以往突发公共卫生事件处置实际工作中，按照防控要求，各地司法机关对特殊时期案件远程讯问和在线审理进行了大量探索，最高人民法院也出台了相关的指导意见，规定刑事案件可以通过远程视频的方式进行讯问，对部分案件探索远程视频方式开庭，有效地提升了结案率，避免了案件的超期审理。后续应进一步加强信息数据智能平台的建设，规范线上办理流程，健全信息化合作机制。一方面，构建办案信息共享平台，加强公、检、法机关在文书移送、电子卷宗移转、远程讯问等方面的信息共享与交流。侦查机关建立办案信息通报机制，引导检察机关提前介入案件，强化对诉讼程序、证据收集与审查的监督，畅通侦检的案件流通渠道［19］。加强卷宗电子化建设，推行电子签字、电子捺印，提高诉讼程序智能化信息化程度［20］。另一方面，加强信息技术建设，为信息化合作提供技术支撑。建立律师与犯罪嫌疑人、被告人会见的专门网络，保障会见时不被监听［21］，加强会见配套设施的建设，充分利用信息化手段，创新会见机制，构建统一的云会见平台。除看守所外，探索在侦查机关、检察机关建立线上会见室，为辩护律师提供便利。引进大数据和区块链存证系统，通过技术手段加强对于证据的分析审查，保障证据的客观性、真实性和合法性。进一步加强司法视频专网建设，明确在线庭审技术标准［22］。在线庭审直播中经常会出现网络卡顿、声音模糊等问题，为此应充分利用信息网络新技术，搭建在线庭审专网，优化远程讯问和在线庭审系统，保障在线庭审的顺利进行。

我国刑事司法在快速处置突发公共卫生事件、维护社会稳定和保障人民群众生命财产安全方面发挥了重要作用。在公共卫生安全问题上，刑事司法治理要契合时代化发展，坚持秩序法益价值优先，贯彻宽严相济的刑事司法政策［23］，从传统的强调打击犯罪向强调规范治理进行转变，坚持刑法的谦抑性，坚持公正与效率相统一的原则，平衡公正与效率的关系，平衡常规案件与涉公共卫生安全案件的资源分配，大力推进信息化智能化办案手段的应用，充分发挥刑事司法在保障国家利益和人民群众合法权益中的应有功能。