宁波市镇海区全域国土空间综合整治工作经验做法及投融资模式研究

□宁波市镇海区城市更新投资建设运营有限公司 徐世杰 庞欣欣

□宁波市自然资源和规划局镇海分局 程 超

2022 年1 月，宁波市获批成为全国首个全域国土空间综合整治试点城市，探索统筹推进农用地整治、村庄整治、生态保护修复、工业用地整治和城镇低效用地再开发。镇海区蛟川示范片区作为宁波11 个全域国土空间综合整治示范区之一，其工作开展对于优化国土空间格局、促进产业集约高效、助推城乡融合发展具有重要意义。本文在介绍当前镇海区全域国土空间综合整治及投融资工作的基础上，思考存在问题，提出针对性策略建议，以期为下步全域国土空间综合整治工作的开展提供启示。

一、概念及现状

（一）概念内涵

2019 年5 月，国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出了构建国土空间保护、开发、利用、修复的总体格局。全域国土空间综合整治作为解决国土空间利用问题的重要手段，是实现国土空间修复任务、实现国土空间格局的主要抓手。宁波市的全域国土空间综合整治工作是指在空间规划统筹引领下，通过潜力排摸、全域谋划、空间传导等，以农用地、工业用地、村庄、生态修复和低效用地为重点整治任务，划定以功能为主导的整治片区和项目集成式的实施单元，生成整治项目，并在实施过程中，在片区范围内统筹资金、指标、政策等要素，由国有企业为主导统一实施，在一定期限内达成既定整治目标的空间治理行动。

（二）体系构建

全域国土空间规划综合整治体系包括四个层次，即市全域国土空间整治规划纲要、区县（市）全域国土空间综合整治规划、单元整治方案和区县（市）年度整治计划。市级层面编制全市整治规划纲要，规划期十五年，统筹安排全市整治目标和策略，确定重点整治区域、重点整治任务。各区县（市）编制各地的整治规划，规划期五年，明确整治方向、目标、策略和路径，划定整治片区和单元。单元整治方案研究项目实施可行性，落实具体整治项目。根据整治方案编制年度整治计划。

（三）现状基础

镇海区位于宁波市东北部，南接北仑港，北临杭州湾，距离宁波市中心约18 公里，全区面积246 平方公里。在生态空间上，山水交融、资源丰富，全区林地面积约4556 公顷，河流水面约955 公顷，水库水面约509 公顷，海域面积15606 公顷。在农业空间上，良田万亩、北聚中汇，全区现状耕地面积约5956 公顷，其中纯耕地约3968 公顷，即可恢复耕地面积约1951 公顷，耕地质量有待提高，全区现有永久基本农田5040公顷。在建设空间上，整体开发强度较高，现状建设用地规模11350公顷，国土空间开发强度达47.9%。

二、做法与经验

全域国土空间综合整治是宁波市“打造一流城市、跻身第一方阵”的一项重大牵引性工程。按照省市统一部署，镇海区全域谋划，先行启动，全力以赴推进蛟川示范片区建设，2022 年底圆满承办全省土地综合整治现场会。2023 年，镇海区坚决落实“规、稳、盘、复、治”五字诀，持续推进整治工作向纵深发展。

镇海区蛟川示范片区是宁波市全域国土空间综合整治的十一个示范片区之一，紧邻宁波石化经济技术开发区，跨越蛟川、澥浦、贵驷三个乡（镇）街道，总占地面积约27.22 平方公里，涉及农用地整治、生态修复、村庄整治、城镇低效用地整治以及工业整治五大类工程，涉及子项目共计140 余个，总投资约273.69 亿元。

（一）优化组织架构，多跨协同有力推进

2022 年，镇海区成立书记、区长担任双总指挥的全域国土空间综合整治工作指挥部，建立“1+6”组织架构，举全区之力推进样板区整治。今年，进一步构建常态化工作机制，宁波市自然资源和规划局镇海分局设立全域国土空间综合治理办公室，区级层面组建工作专班，设立综合协调、项目推进、资金保障3 个工作组，统筹协调推进各项工作。

（二）组建合资公司，集成创新统筹实施

坚持政府主导、部门支持、社会参与，构建片区综合开发模式。确定宁波市镇海区城市更新投资建设运营有限公司（以下简称“镇海城更公司”）为蛟川片区实施主体，构建统一的融资、实施模式，综合谋划规范标准、可研论证、立项审批、融资担保、政策创新等内容。2023年3 月，宁波城投公司与镇海区政府签订战略合作协议，与镇海城更公司合资成立镇域公司，统筹优势资源，合作开展蛟川片区全域整治工作。

（三）研究财税细则，多方探讨政策支撑

2023 年初，宁波市委、市政府出台了《关于开展全域国土空间综合整治助推高质量发展建设共同富裕先行市的意见》，对土地供应、存量建设用地、生态保护修复、财政支持、投融资等方面提出了明确要求。其中工业用地协议转让的税收减免引起较多关注，原文为“在整治片区内，经县级以上政府确认，统一建设用地项目原多个权利主体通过权益转移形成单一主体承担拆迁改造工作的，属于政府征收（收回）并出让的行为，按相关税收政策办理”。在宁波市自然资源、税务等部门的牵头下，镇海区共同参与了多轮税收减免路径研讨，谋求降低整治成本、减小融资风险、避免隐债产生等效果，目前土地增值税减免等税收指引正在落地。

（四）谋划整治项目，及时制定年度计划

2023 年2 月起，宁波市自然资源和规划局镇海分局全域国土空间综合治理办公室会同发展改革、经信、街道、镇海城更公司等部门专题研究蛟川示范片区整治项目，系统谋划五大类整治任务，制定了蛟川示范片区64 个先行整治项目清单。同年4 月，印发《2023 年度镇海区全域国土空间综合整治工程工作方案》，明确各部门各项目建设主体年度工作任务；10 月，印发《镇海区全域国土空间综合整治蛟川示范片区项目实施方案》，明确了项目资金管理办法、例会制度、工程管理办法等一系列制度。

（五）细化项目测算，合理谋求资金平衡

在蛟川示范片区64 个先行整治项目清单的基础上，宁波市自然资源和规划局镇海分局会同镇海城更公司梳理形成了《整治片区资金平衡方案》，受到宁波市全域国土空间综合整治领导小组办公室肯定并推广至各区县作为测算模板。方案中，整治项目按五大整治类型分类并明确规模、投资、实施主体、主管单位、进度要求等内容，总投资在土地征迁、建设成本、综合整治三大类中进一步细分，总收益在土地出让收入分成、土地指标交易收入、增量税收收入分成、资产运营收益四大类中进一步细分，形成全生命周期静态平衡表。同时，在静态平衡的基础上，考虑各类融资比例和成本，形成片区全生命周期动态平衡表，明确资金平衡盈亏结果，查找项目亏损原因，寻求改善路径和政策支持。

三、特色与亮点

（一）整县域统筹，要素共融共享

镇海区是“整县域统筹”型全域整治示范样板，全区域、跨镇街要素统筹，实现农村人口向城区集聚，耕地向农业园区集聚，企业向工业园区集聚，土地指标向重大战略平台集聚。在耕地保护的前提下形成流量指标，蛟川片区指标结余供给集成电路产业园、镇海新城等区域，全区“一盘棋”实现资源要素流动及成效辐射，实现全域共融共富。

（二）服务国家战略，锚固安全屏障

蛟川示范片区中的绿色石化基地利用棉丰村拆后159 亩存量建设用地，建设中石化新材料研究院，未来将集聚600 多名科研人才，为打造世界级绿色石化产业基地提供科研保障和智力支撑。在中石化新材料研究院北侧，通过对海天林带加宽加密，对主干河道疏浚拓宽，还原强化林带、水系、农田、新型产业构建的绿色屏障，融入市级生态体系，削弱滨海石化产业发展的生态压力，统筹整治与修复的关系，保障落实国家战略落地实施。

（三）北乡迁南城，绘就共富图景

为巩固城市安全，改善人居环境，保障国家重大能源项目发展扩容，实施七村搬迁，跨镇街安置村民。安置房建设围绕党的二十大报告“七有”建设目标，以及“一统三化九场景”要求，全力打造未来社区。村民进城后，资产增加、收入提升、配套完善、就业充分、管理有序，整体幸福感极大提升。

四、投融资模式

为切实满足项目融资需求，2022 年8 月以来，镇海区“地方政府专项债+政策性投资基金+商业性配套贷款”三维发力加快融资，截至目前，已累计成功融资124.07亿元，多渠道资金保障项目顺利实施。

（一）“容缺+模拟”，政策性金融工具加力

推进申请政策性、开发性金融工具，相关部门对有关证件手续缺乏但影响总体可控的项目进行“容缺审批”，打通项目立项路径。同时通过预审初步设计、招标控制价和模拟清单等项目材料，同步确定工程方案。最终成功获得农发行政策性、开发性基金2.77 亿元，作为项目的资本金使用，有利保障了先行启动片区的资金需求，为后续融资争取了时间和空间，充分彰显政策性开发性金融机构“逆境托市”的角色功能。

（二）“拆分+重组”，地方政府专项债发力

考虑到全域整治项目范围广、子项多、投入大等特点，在镇海区发展改革、财政等部门的牵头下，镇海城更公司结合专项债前期申报可行性和后期实际使用合规性，将蛟川示范片区项目按产业园区及配套设施、农业等投向领域进行项目拆分，再按临俞、棉丰、迎周等自然村进行就近重组，最终整合为6个子项目进行申报，最终全部获得国家发改委反馈并通过。截至目前，已成功获批专项债99.2 亿元，首期成功发行6.5 亿元，各子项工作得以快速启动。专项债获批发行后，结合整治任务进一步完善项目库，并建立项目对接推进机制。在资金使用环节，提前排摸全周期风险点、编制专项债资金使用管理办法，做到高效合规使用资金。

（三）“推介+包装”，商业性配套贷款助力

在政策性基金与专项债相继落地后，镇海城更公司集中对接10 余家银行，召开项目融资推介会，形成特色推介项目清单30 余个；按照要素统筹、长短期效益结合、项目收益搭配等方式将项目进行多元化包装，引导交通银行、宁波银行、中信银行等商业银行配套授信。截至目前，已获批全国首笔全域国土空间综合整治项目专项商业贷款授信22.1 亿元。

五、存在的问题

（一）多方合力有待加强

全域整治工作跨部门、跨行业，政策性强、实操性强，要求上下联动，横向协同，形成工作合力。当前工作常态化机制已初步建立，但工作推进中，自然资源、发展改革、街道、城更公司等部门仍存在分头推进、合力不足情况，各实施主体存在上下传导不顺畅、配合力度不够高的情况。

（二）试点政策有待完善

2023 年初，宁波市委市政府出台文件，对土地供应、存量建设用地、生态保护修复、财政支持、投融资等方面提出了明确要求，但当前具体政策实施细则还未出台，对于试点工作来说利好不明显，相关主体积极性不高。例如工业园区税收优惠政策，混合产业用地协议出让等政策，城镇开发边界外集体建设用地转为国有建设用地的实施路径，二级市场空地转让、低效用地再开发政策等。

（三）资金平衡有待统筹

整治片区或单元内民生性、公益类项目较多，总体资金回报周期较长，短期内资金平衡存在较大困难。经综合测算，全域整治蛟川片区先行启动项目预测总投资超200亿元（不包含七村拆迁及安置房建设），主要收入为土地出让收入分成、增量税收分成、土地指标交易收入和资产运营收益。从近期看，受上级土地出让金分成、税收提成、银行利息等多重不确定因素影响，资金平衡压力仍然较大。

六、下一步建议

（一）专班实体化运作形成合力

宁波市全域国土空间综合整治工作已从前期规划谋划阶段转入工程实施阶段，对项目工程管理进度管控等提出了更高、更细要求。按浙江省政府要求，各地全域国土空间综合整治办公室须尽快实体化运作，宁波市自然资源和规划局已成立2 个处室负责该项工作，建议宁波市自然资源和规划局镇海分局成立相应科室或正科级全额拨款事业单位，发展改革、城更公司等主要单位抽调专人，配齐人员力量，专班实体化、常态化协调推进全域整治工作，协调解决要素保障、资金保障、项目工程进度等难题。

（二）条线积极向上争取好政策

建议市级层面尽快研究制定相关配套激励政策，保障各地有力有序开展试点工作。研究出台混合产业用地协议出让政策。开发边界外集体建设用地征收为国有情况，建议结合片区建设，计划拆后保留的集体建设用地，作为商服用途的，规划为商业用地，并纳入建设用地成片开发方案范围，进行土地出让。探索建立科学合理的机制，对现有的土地出让、政府征收补偿等制度进行一定修改完善，利用财税等政策手段，激励使用权人对低效用地主动改造升级、整合利用，有效促进城镇低效用地整合开发。

（三）市级统筹实现资金平衡

对于项目资金平衡缺口，考虑到全域国土空间综合整治作为“国家唯一试点”，建议按照“集中力量办大事”的精神，以财政资金的整合撬动作用，充分发挥市场的决定作用，明确市级土地出让金统筹部分返还比例、改造后产业项目新增税收的地方保留比例（用于工业园区可持续发展），深入挖掘片区内资产运营收入潜力，在收入端“开源”。结合片区产业及空间规划等专项规划，合理减少非必要的土地征拆、开发建设投入，适当减少紧迫性较弱的民生性、公益类项目，从支出端“节流”。