“双碳”目标立法的安全维度考察*

摘要：开展“双碳”目标立法工作，必须重视安全维度，助力“双碳”战略行稳致远。立足于总体国家安全观，结合《国家安全法》相关条文解释，通过梳理“双碳”目标安全立法的历史源流，考察我国“双碳”目标立法从能耗双控的能源单一安全维度到碳排放双控的多元安全维度的发展历程，进而厘清经济、能源、社会、生态和气候五项安全维度各自的价值定位。未来我国在开展“双碳”目标安全立法工作过程中，必须贯彻五横三纵的安全维度，即以经济、能源、社会、生态和气候五个安全维度为横向，以国家目的、国家目标和国家任务三个层面为纵向，开展“双碳”安全的相关法律制定和法典编纂工作，在立法过程中充分考量经济安全、能源安全、社会安全、生态安全和气候安全，将“双碳”安全的价值贯彻其中，从而明确相关主体、法律内容和法律后果，并厘清相应的权利和义务。

关键词：“双碳”目标；“双碳”安全；“双碳”目标立法

中图分类号：Ｄ９１２．６；Ｄ９２０" "文献标志码：A" "文章编号：1001-862X（2024）02-0１４２-0０８

本刊网址·在线杂志：ｗｗｗ．ｊｈｌｔ．ｎｅｔ．ｃｎ

*基金项目：国家社会科学基金重大研究专项“国家管辖范围外深海资源共享机制研究”（WRH3457016）；贵州省２０２３年度哲学社会科学重大课题“健全生态环境损害赔偿制度与地方立法耦合性研究”（２３ＧＺＺＢ１９）

作者简介：张梓太（１９６４—），安徽天长人，复旦大学法学院教授、博士生导师，复旦大学环境资源与能源法研究中心主任，主要研究方向：环境资源法学；张叶东（１９９６—），安徽天长人，复旦大学法学院博士生，复旦大学环境资源与能源法研究中心助理研究员，主要研究方向：环境资源法学。

一、问题之提出

2020年9月22日，中国国家主席习近平在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中提出碳达峰、碳中和目标（以下简称“双碳”目标）。“双碳”目标不仅对我国经济社会发展产生系统性影响（经济安全），还促进了经济社会的绿色低碳转型，而这也是非传统安全（能源安全、社会安全、生态安全、气候安全）在“双碳”领域的具体体现。“双碳”安全涉及多领域多维度多方面，必须从更为广阔的视野展开研究。从根本上看，“双碳”安全意味着必须处理好“双碳”承诺和自主行动的关系。习近平总书记指出，我们承诺的“双碳”目标是确定不移的，但达到这一目标的路径和方式、节奏和力度则应该而且必须由我们自己作主，决不受他人左右。从国内外实践进展来看，不论是欧洲能源危机，还是丹麦哥本哈根市放弃碳中和承诺，这些事例都表明安全已经成为“双碳”领域必须直面的挑战。实现“双碳”目标，开展相关立法，决不能就碳论碳，必须积极稳妥推进碳达峰、碳中和，稳扎稳打，步步为营。然而，当前国内外学术界和实务界尚未从安全维度对“双碳”目标立法开展系统研究，大多是点状梳理，［１］或者是基于总体国家安全观的探讨，［２］尚未进行系统和全面的深度剖析。因此，如何在“双碳”目标立法中落实安全价值，安全维度究竟包含哪些维度，如何从安全维度指导“双碳”目标立法，亟待深入分析并作出回应。本文通过梳理“双碳”目标安全立法的历史源流，并逐层分析“双碳”目标立法的安全价值定位，进一步从安全维度拓展“双碳”目标立法的工作思路，以总体国家安全观为指导，以减碳、增汇的降碳思路为引领，以能源安全维度、经济安全维度、社会安全维度、生态安全维度、气候安全维度为切入点，形成五位一体的“双碳”安全格局，整体系统地指导“双碳”目标立法工作的具体开展。

二、双控转型：“双碳”安全立法的命题指向

对“双碳”安全立法进行历史考察，可以发现其本质是从能耗双控转型为碳排放双控。“双碳”目标作为国家战略，必然会涉及国家安全。根据《国家安全法》第6条、第8条和第21条，“双碳”领域的安全属于非传统安全，国家也明确要从涉及“双碳”目标战略的资源能源合理保护利用、中长期目标政策、工作任务和措施入手，制定并不断完善国家安全战略。“双碳”安全立法体系的形成有其历史源流。2023年7月11日，《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》出台，该意见提出我国应当从能耗双控逐步转向碳排放双控。因此，“双碳”安全立法从过去侧重于能源安全到侧重于经济安全，再到形成覆盖能源、经济、社会、生态和气候等不同安全维度的经济社会系统性布局，经历了一个长期的历史发展和演变过程。笔者将从“双碳”安全立法的历史源流进行溯源，分析“双碳”安全立法如何从“能源消费总量和强度双控制度”向“碳排放总量和强度双控制度”转变。我们应当从过去的发展历史中汲取经验和教训，以便更为清晰地分析和预测未来“双碳”安全立法的发展方向。

（一）能源消费总量和强度双控制度

能源消费总量和强度双控制度（以下简称能耗双控制度）是贯彻落实“双碳”安全立法的开端。根据《国家安全法》第6条，“双碳”目标作为国家重大战略，能源安全在过去一段时期处于非常重要的地位，这样来看，我国最早是从能源安全维度就降碳领域开展工作的。能耗双控制度跨越四个五年计划，目标推进循序渐进。从“十一五”期间首次提出一次能源消费总量控制目标和万元GDP能耗下降目标，到“十二五”期间明确提出“实施能源消费强度和消费总量双控制”，再到“十三五”期间将能耗双控作为经济社会发展重要约束性指标，建立了指标分解落实机制。进入“十四五”，结合“双碳”目标对节能减排提出了更综合的要求。2021年9月，国家发改委发布《完善能源消费强度和总量双控制度方案》，要求各省严格制定能源双控指标，国家层面预留一定指标。

观察当前的“双碳”实践，仅有能耗双控已经难以满足现实需要，亟需更高的控排要求。依据《国家安全法》第21条，这些问题实际上已经超出了能源安全维度，对我国的经济安全、社会安全、生态安全和气候安全造成了更为广泛的冲击。未来我国开展“双碳”安全立法，必须考虑能耗双控制度的历史变迁，从历史发展中汲取经验，重视更为全面的安全维度分析。事实上，我国已经从加快能耗“双控”向碳排放“双控”转变，这一变化恰好反映了安全维度的战略调整［３］，即从更为广阔的视角对“双碳”安全立法进行全方位分析。因此，下面将对能耗双控制度向碳排放总量和强度双控制度转变的历史演变进行深入分析，并具体分析碳排放总量和强度双控制度的详细内容。

（二）碳排放总量和强度双控制度

能耗双控制度向碳排放双控制度的转变反映了“双碳”目标立法工作已经逐渐从能源安全的单一维度转向更为复杂的多元安全维度，而我国当前加快能耗“双控”向碳排放“双控”的转变正是反映了安全作用点的战略调整。在“双碳”目标提出后，碳排放双控制度逐渐变得更加重要。考虑到安全维度不局限于能源安全这一单一维度，而是经济社会系统性维度，因此，碳排放双控制度建设应当成为“双碳”目标的内在要求，也需要进一步以“双碳”目标为引领，指导碳排放双控制度的具体建设工作。具体到碳排放双控制度建设的现有资源，可以看出总量与强度目标控制制度的建设都很重要，且总量控制制度建设亟待加强。

目前“双碳”战略实施贯彻“必须将‘碳达峰、碳中和’纳入生态文明建设整体布局”这一要求时，出现了片面理解“双碳”战略意图的情况，运动式减碳和碳冲锋现象严重影响了“双碳”战略的战略布局，实际曲解了“双碳”战略制定和实施的初衷。为此必须回到“双碳”战略的初衷，对当前的碳排放管理进行体制机制上的纠偏，从而在有效做到控制总量的同时不至于影响经济社会发展大局。［４］从地方实践来看，当前“双碳”安全工作的专门抓手不多，仅有碳强度为指标难以具象化，强化碳总量控制有利于压实地方责任，同时有效检验绿色低碳转型效果。加强碳排放“双控”制度建设，是健全“双碳”政策体系的现实需求，同时还需补齐碳排放“双控”中的总量控制短板，进一步完善碳排放“双控”制度设计。

三、五维考察：“双碳”安全立法的价值定位

在明确“双碳”安全立法的命题指向是“双控”转型后，就需要对我国“双碳”目标立法进行深入的价值剖析和定位。安全是法的基本价值之一，也是法的最古老的价值之一。［５］１０这一需要在国家与法律产生之前就存在，也推动了国家与法律的产生。在“双碳”领域如何贯彻“安全”的法律价值定位，亟待回应。总体来看，在“双碳”领域中，能源安全是基础，经济安全是关键，社会安全是保障，生态安全是核心，气候安全是责任。因此，结合已有“双碳”实践来看，要在“双碳”目标立法过程中贯彻安全价值，必须做到保障能源安全、促进经济安全、维护社会安全、提升生态安全和巩固气候安全。“双碳”目标立法的五个安全维度相互联系，互相融合，形塑了中国“双碳”领域的安全立法框架，也为“双碳”安全立法提供了新的思路指引。因此，下面将具体从经济、能源、社会、生态、气候五个安全维度展开，五维分析层层递进，形成逻辑闭环，共同作用于“双碳”安全立法。

（一）经济安全维度

经济安全是“双碳”安全立法的关键价值定位。《国家安全法》第3条明确要求，国家安全工作应当以经济安全为基础。在维护国家安全和建设国家安全能力的体系性工作中，必须注意到经济安全特有的基础性作用。国家如果没有足够的经济基础，在当今全球价值链体系中缺乏权重规模和收益权能力，那么不仅对外会产生严重的经济依赖，带来综合性安全问题，而且对内不可能有相应的国力来增进和改善自身的军事安全能力。必须看到的是，随着“双碳”目标战略的深入推进，我国面临的风险与挑战愈加严峻，国际社会对中国承诺碳中和后的一举一动都更为关注，且国际社会的经验值得我们分析借鉴。以美国为例，其一直以来都强调经济安全，因此在部分州的碳中和进程中始终将经济安全放在第一位。比如加州将通过减少化石燃料的使用，并利用技术消除空气中剩余的碳排放来实现其目标，委员会工作人员估计，到2045年，这将减少整个经济领域对石油的需求，并使建筑物中的化石天然气使用量减少91%，这一做法有效兼顾了碳中和进程的实施与经济转型的风险，在实施过程中注重公正转型，平衡实现碳中和与经济发展、社会保障的关系。该州的做法有效兼顾了经济发展安全与碳中和进程实施，我们可以合理借鉴。此外，综合性立法技术也有借鉴价值，有益于未来我国克服能源转型风险、维护经济安全。

当前，我国经济发展环境发生新情况新变化，资源环境承载能力达到了瓶颈，新质生产力培养迫在眉睫。因此，碳中和不仅是资源能源的范式转换，更是生产关系和经济社会发展的范式变革。［６］我们必须看到，“双碳”目标战略的推进如果缺乏经济基础，国家就不可能有足够规模性和可持续的投入实施现代系统性的碳中和科技研发，而碳中和科技研发的低水平与滞后带来的不安全性，又会产生国家“技术锁定”困局，进而反噬国家经济安全能力。因此，经济安全既是“双碳”安全实现的基础，也是“双碳”安全能力建设中需要特别重视的“关键节点”。这就需要我们进一步思考如何将经济安全的要求融入到“双碳”目标立法之中，努力促进经济绿色发展的同时，维护经济系统的安全性。经济安全会进一步影响到能源安全，这需要继续开展分析。

（二）能源安全维度

能源安全是“双碳”安全立法的基础价值定位。《国家安全法》第21条对于能源安全做出了明确规定，主要包括四个方面：（1）能源资产、基础设施、供应链和贸易路线的日常安全保障。（2）能源资源的物质获取和供应保障的能力。（3）对供应中断、价格剧烈波动等紧急情况，能够迅速作出反应和提供替代措施的能力。（4）能源投资安全，即通过提供足够的法律保障和安全的商业环境，鼓励能源投资，确保充足和及时的能源供应。［７］８９具体来看，我国能源安全面临来自内部和外部、短期和长期的多重风险挑战。［８］从德国的经验来看，由于德国采取了过于激进的能源转型策略，能源安全并未得到充分保障。当前，整个欧洲陷入能源危机，德国受到的冲击最大。因为德国在推进其2045年碳中和目标的实现，选择以相对清洁的天然气作为过渡性能源，在快速“弃核”、“退煤”基础上推进高比例绿色能源发展。从德国联邦统计局统计的数据来看，能源危机进一步引发了经济衰退。德国在能源安全方面的教训启示我国在推进“双碳”战略过程中不可过于急躁，必须在推进能源转型的过程中出台维护能源安全的相关立法，以巩固和保障能源安全。

“双碳”目标所预期的降碳进程，与现阶段能源安全的保障需求并非始终契合。近期在诸多因素的影响下，从国际社会到国内，都出现了以煤炭为主体的化石能源“重启”，以应对因能源供给短缺所引发的能源安全风险，凸显了对“双碳”目标和能源安全关系进行重新审视和理性认知的必要。现阶段，化石能源的消耗占比逐步降低，可再生能源在能源结构中的占比逐步提高，但化石能源仍然是保障能源安全的“储备能源”或者说备用方案。在发展可持续能源的同时，基于安全的考量，不能立即抛弃化石能源，以保障国家安全，同时也没有偏离“双碳”目标的长期要求。“双碳”目标的核心是减碳，逐步降低化石能源在我国能源结构中所占比重。目前我国尚缺乏一部统一的能源基本法，能源立法仍处于杂乱无序的状态，仅有《煤炭法》《电力法》《节约能源法》《可再生能源法》《石油天然气管道保护法》等五部与能源直接相关的法律，其中的内容有的已经过时，难以与当前“双碳”目标的要求相适应，能源安全与经济安全、社会安全、生态安全、气候安全息息相关，如果不能很好地处理能源问题，破除能源转换的桎梏，必将影响到“双碳”战略的有效实施。因此，未来《能源法》立法过程中如何将能源安全与“双碳”战略要求统筹好，并统筹协调好能源法律与“双碳”战略的制度衔接，且能源安全会进一步影响到社会安全、生态安全和气候安全，亟待统筹思考和分析研究。

（三）社会安全维度

社会安全作为一种稳定器，其可保障“双碳”安全相关工作顺利开展。2021年9月的“拉闸限电”引发了社会舆情，一定程度上影响了社会稳定，也让民众对“双碳”目标实施的理解产生了一定偏差。以德国为例，由于其采取过于激进的能源转型策略，难以应对欧洲能源危机，导致天然气供应严重不足、价格大幅上涨，引发电力价格飙升，化工、电解铝等能源密集型行业受到冲击，未来一个时期德国经济前景堪忧，社会局势也非常不稳定，社会安全受到严重挑战。德国在社会安全方面的教训启示我国在碳中和实施过程中注意社会安全的保障，特别是需要顾及民众基本生活保障，更好地促进社会公平。我国只有积极稳妥地推进碳达峰碳中和，才能守牢美丽中国建设安全底线，贯彻总体国家安全观。同时，不可一刀切或运动式执法，必须统筹推进共同富裕与绿色发展，充分兼顾气候变化应对和社会公平分配，努力做好民众基本生活保障工作，防止因追求过快节奏而影响基本的民生保障。

针对社会安全维度，需要结合《国家安全法》第3条的规定“以社会安全为保障”统筹考察。实现“双碳”目标，应当以保障能源安全供应和经济社会发展为前提，统筹发展与减排；以加快建设能源强国为主线，统筹长远与短期；以如期实现碳达峰碳中和为目标，统筹整体与局部；以控制与激励双轮驱动为原则，统筹政府与市场。因此，实现“双碳”目标决不能牺牲人民群众的根本利益，这就需要我们在“双碳”目标立法过程中尽力考量社会安全因素，并将之融入到未来的“双碳”法律体系之中。

（四）生态安全维度

生态安全是“双碳”安全立法的核心价值定位。结合“双碳”安全立法来看，碳汇是理解“双碳”战略的关键，因此，碳汇立法的缺失是生态安全维度在“双碳”目标立法中的关键短板，碳汇的影响主要在于其带来了新的利益种类和利益关系，而这一新的利益及其利益关系急需社会和法律的认可。［９］为此，国际社会的相关经验可以借鉴。以英国为例，在其脱欧之前，欧盟发布的《将气候变化和生物多样性纳入环境影响评价的指南》提出将气候变化纳入环境影响评价的框架［１０］，英国也采用了此指南所确定的标准。在英国脱欧之后，英国环境管理与评价研究所发布《温室气体排放及其显著性的评价导则》，针对温室气体排放评价结果纳入决策制定了相应标准，从而为气候变化纳入环境影响评价框架提供了参考指引。可见，英国在气候变化应对方面已经充分考虑到了生态安全的因素。这启示我国在开展“双碳”目标立法工作过程中，必须重视生态安全维度，结合环境影响评价制度构建碳排放影响评价机制，基于我国本土能源资源禀赋，充分保障生态安全，避免绿水青山遭到破坏。仅有政策的推动远远不足，立法的支撑才是关键的一步。这就需要从生态安全的维度进一步思考“双碳”目标立法的框架设计思路，尤其是在《生态环境法典》各编编纂过程中充分考虑安全因素［１１］，将生态安全的价值理念贯彻其中。

（五）气候安全维度

气候安全是“双碳”安全立法的最终落脚点，也是中国作为负责任大国承担国际责任的具体体现。气候变化是关乎生死存亡的威胁，受气候变化影响最严重的地区将成为未来的冲突热点。因为气候变化不仅是能够影响生态系统的环境问题，而且是安全问题，对国家安全和人类安全都构成了重大威胁。气候安全的根本价值是气候公正，而气候公正的基础是科学认知的确定性。《联合国气候变化框架公约》规定的原则，涉及公平、预防、国情、可持续发展等内容，均是气候公正的核心要求。目前，英国已经修订《英国气候变化法》，提出到2030年减排68%，到2050年实现净零排放的目标。英国关于气候安全的实践启示我国在推进“双碳”战略过程中，需要针对气候安全进行更为细致和全面的研究，并在立法和政策上进一步推进，在各地区试点实践的基础上总结经验，推进“双碳”目标立法工作。

对于气候变化这一大尺度环境问题来说，不仅要考虑气候变化减缓即碳排放问题这一重要内容，还应当充分考虑气候变化适应这一被经常忽视的内容。［１２］并且，无论是生态文明建设还是“双碳”目标的推进实施，都需要全社会参与、全过程控制的碳减排行动。如果这些行动没有对气候变化减缓和适应的统筹协调，无疑是制度上的严重缺失，亟待立法工作的推进。我国目前主要在探讨以碳减排为中心的观念和制度，如果不从“一体两翼”的气候变化应对格局去深入分析研究［１３］，就难以确保气候安全并达到“双碳”目标实现、生态文明建设的相应要求。因此我们必须更多地关注气候变化综合应对策略，以探索制定“双碳”工作基础性框架法律的安全维度，充分考虑“双碳”气候安全立法的框架设计。

四、完善构想：“双碳”安全立法的路径分析

在厘清“双碳”安全立法的命题指向和目标定位基础上，针对性地提出完善路径。 结合前文《国家安全法》的相关条文阐释以及域外“双碳”安全立法的经验，可见国家安全对于“双碳”目标立法工作的开展至关重要。在“双碳”安全立法领域，国家目的是保障国家的“双碳”安全，国家目标是国家积极稳妥推进“双碳”战略，国家任务是在推进“双碳”目标过程中必须兼顾多方主体利益，履行国家保护义务。［１４］我国“双碳”安全的立法路径必须在纵向上从国家目的、国家目标和国家任务三个层面层层展开，在横向上将能源安全、经济安全、社会安全、生态安全和气候安全五个维度作为“双碳”目标立法的适当定位，最终形成五横三纵的“双碳”安全立法格局。未来我国贯彻落实这一“双碳”安全立法格局的过程中，应当从经济安全维度和社会安全维度考虑《国家安全法》的修订，从能源安全维度考虑《能源法》的制定，从生态安全维度考虑《生态环境法典》的编纂，从气候安全维度考虑《碳中和促进法》的制定，同时彰显国家目的、国家目标和国家任务三个层面的内容，并将“双碳”安全的价值贯彻到立法过程中，从而明确相关主体、法律内容和法律后果，并厘清相应的权利和义务。

（一）经济安全路径

开展“双碳”安全立法，必须以经济安全为基础，在修订《国家安全法》时充分考量对标“双碳”战略实施的国家目的、国家目标和国家任务，明确主体、内容和法律后果，厘定相应的权力（利）与义务，包括以下内容：（1）未来“双碳”目标立法工作的开展必须重视经济安全领域的内容，要与“双碳”战略的要求相协调、相适应，要在修订《国家安全法》过程中进一步落实安全价值，把经济安全作为“双碳”战略推进的基础。具体而言，应当完善经济安全立法，充分考虑推进“双碳”战略对经济制度安全、资源安全、金融和公私财产安全、土地和粮食安全等领域的影响，且这些立法内容的完善都需要在《国家安全法》的修订中体现。（2）“双碳”安全立法工作必须注意厘清国家目的、国家目标和国家任务三大概念，明确“双碳”战略是为了服务中国式现代化这一国家目的，这是我国贯彻“双碳”战略的正当化依据和根本目的。“双碳”目标作为国家目标，必须在国家安全领域进行拓展。未来《国家安全法》应当在具体条文中设计与“双碳”安全相关的条款，明确“双碳”安全涉及的主体是因推进“双碳”战略而受到影响的行政机关和行政相对人（自然人、法人和非法人组织），内容是以兼具合法性与合理性这一合乎法治的方式开展“双碳”工作，法律后果即是针对行政机关违法情形进行纠偏，设定一系列法律责任。（3）在立法内容上既要赋予自然人、法人、非法人组织在“双碳”安全领域的安全权，又要让国家对“双碳”领域的安全负有保护的义务，以助力“双碳”目标的顺利实现。

（二）能源安全路径

开展“双碳”安全立法，除了需要修订《国家安全法》，还必须重视《能源法》的制定，将能源安全价值融贯其中，从而在“双碳”目标立法工作中拓展能源安全的维度。在大部制改革之后，尽管国家发改委将应对气候变化司转隶至生态环境部，生态环境部在“双碳”领域获得更多的集中统一执法监管权，但是由于能源安全是“双碳”领域的重点，而国家发改委对能源领域有较大的监管权限。因此，在推进“双碳”安全立法的过程中，必须在《能源法》制定中充分考量能源安全，以进一步厘清生态环境部与国家发改委的职责权限，协调部门利益。目前能源法草案已经提请全国人大常委会初次审议。最新草案共９章６９条，包括总则和八个方面（坚持党的领导、健全能源规划体系、完善能源开发利用制度、加强能源市场体系建设、健全能源储备体系等）。整体来看，保障能源安全是制定《能源法》的立法目的。然而，我国能源法的立法目的不仅取决于能源法的位阶，而且必须以实现“双碳”目标为价值指引。

《能源法》制定过程中应当遵循国家目的、国家目标和国家任务的逻辑进路，充分结合“双碳”战略实施的具体要求，从形式诉求和实质要义出发，在设置逻辑严密、层次清晰的立法目的条款基础上，将《能源法》制定与“双碳”战略进行衔接和协调。同时必须保障能源供给，夯实能源安全，明确《能源法》适用的主体、内容和法律后果，厘定相应的权力（利）与义务，包括以下内容：（1）未来我国在制定《能源法》过程中，在立法目的条款应当充分阐释能源安全，将“双碳”政策体系中涉及能源安全的内容转化为法律条款，通过政策向法律的转化机制，对标生态文明建设的国家目标，落实“双碳”战略这一具体国家任务。（2）未来我国《能源法》适用的主体是能源主管部门与行政相对人（自然人、法人和非法人组织），内容是能源安全的合法性与合理性，法律后果即是针对能源主管部门设定一系列法律责任，防范能源主管部门在开展“双碳”战略过程中采取一刀切或运动式降碳等极端手段破坏能源安全的稳定性。（3）在立法内容上，《能源法》应当设定能源设施和场所安全保护义务、能源供给保障义务、能源安全储备义务、能源储备动用义务、能源预测预警义务、能源应急义务等义务内容。同时还应当赋予能源企业和个人所应享有的能源安全权利，鼓励能源企业和个人积极参与能源市场，在不影响能源安全的前提下运用市场机制盘活能源开发与利用活动，助力“双碳”目标在能源领域的实施，进一步拓展“双碳”目标立法的能源安全维度。

（三）社会安全路径

开展“双碳”安全立法，必须以社会安全为保障，注重社会安全层面的立法完善工作。随着我国“双碳”战略的深入推进，必须修订《国家安全法》，在“双碳”目标立法中充分考虑安全价值，将社会安全的价值理念充分贯彻到“双碳”目标的落实之中。现行《国家安全法》系2015年最新修订，将总体国家安全观充分融入了法律制定中，然而随着时代的变迁，尤其是生态文明建设、“双碳”目标以及中国式现代化的提出，国家安全内涵和外延亟待拓展和丰富。根据《国家安全法》第34条规定，国家应当处理好经济发展与社会安全的关系。为了深入贯彻落实“双碳”战略，必须扩大《国家安全法》适用的范围，结合《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》中涉及“双碳”安全以及社会行动的内容，将碳达峰碳中和纳入到非传统安全框架之中。

（四）生态安全路径

开展“双碳”安全立法工作，还应当在《生态环境法典》编纂过程中考量生态安全，加强生态保护和恢复，通过整体性安全立法保障生态环境安全，以人与自然和谐共生的进路开展立法。目前，《生态环境法典》已经被纳入一类立法项目，即“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”，其中绿色低碳发展编条文数量尚未形成一定体量。《生态环境法典》编纂的基本设想是注重政治性、实质要素和文化要素［１５］，分为总则编、污染控制编、自然生态保护编、绿色低碳发展编和生态环境责任编五编，其中绿色低碳发展编与“双碳”目标息息相关，安全维度是联系两者的重要视角，而生态安全是《生态环境法典》编纂过程中必须考量的重要安全价值。根据现行《环境保护法》第5条，环境保护应坚持预防原则。在推进“双碳”战略过程中，科学和技术知识不能判断的风险愈来愈多，这就要求在《生态环境法典》编纂过程中，必须把预防原则置于整个法典体系的核心，这也是“双碳”战略推进的实践经验对《生态环境法典》编纂的重要贡献。

在《生态环境法典》编纂过程中，应当注意结合“双碳”战略推进的实践经验，识别哪些涉及“双碳”目标的法律规范能够进入《生态环境法典》，形成法典化与单行法相辅相成［１６］的“双碳”安全立法体系。《生态环境法典》编纂过程中应当充分结合“双碳”战略实施的具体要求，立足生态安全价值，在《生态环境法典》总则编中细化“双碳”战略适用预防原则条款的条件，设置各专编尤其是绿色低碳发展编的碳转型内容。［１７］同时明确在“双碳”战略推进的过程中，因保障生态安全所涉及的主体、内容和法律后果，并厘定相应的权力（利）与义务，包括以下内容：（1）未来我国在编纂《生态环境法典》总则编时，应当设置预防原则条款，并将“双碳”战略纳入预防原则的适用范围，以便各级人民政府、企业事业单位和其他生产经营者采取必要的措施，预防环境损害的发生；存在科学和技术知识不能判断风险的范围和发生的可能性时，应当采取有效且适当的措施，以经济上可以承受的代价，预防对环境造成不可挽回的严重损害的危险。（2）明确推进“双碳”战略过程中，涉及生态安全保障的主体是生态环境主管部门和行政相对人，内容是一切单位和个人都有保护生态环境的义务，法律后果则由未来《生态环境法典》设置的专编生态环境责任编具体规定相应的法律责任，包括民事责任、行政责任和刑事责任，还可以结合当前的环保督察实践，将党政纪律处分的责任纳入其中。（3）未来《生态环境法典》编纂过程中还应当设置好权利与义务，将环境权利和环境义务作为贯穿整个《生态环境法典》的线索。将生态安全价值融入法典编纂的内容中，通过在自然生态保护编中纳入生态安全，在绿色低碳发展编中明确企业和个人开展生产经营活动的绿色低碳权利与义务，形成与“双碳”战略目标要求衔接协调的体系框架。

（五）气候安全路径

开展“双碳”安全立法，必须考量气候安全维度，我国应当先行制定《碳中和促进法》，在实现“双碳”战略目标的基础上再制定《气候变化应对法》。因为框架性立法能够适应未来的形势变化，具有广泛性和灵活性，并在设定总体碳中和目标后分解具体目标，有利于循序渐进推动碳中和目标的实现，在时机成熟后再制定《气候变化应对法》，方能够进一步实现保障气候安全的原初功能。［１８］未来我国制定的《碳中和促进法》应当明确因应气候安全所涉及的主体、内容和法律后果，并厘定相应的权力（利）与义务，包括以下内容：（1）“双碳”目标立法工作必须重视气候安全的维度，明确国家目的为实现中国式现代化，并聚焦于人与自然和谐共生的现代化这一特征，国家目标为推进绿色发展、建设生态文明，国家任务是实现“双碳”战略目标，推动产业转型，调整能源结构，提升碳汇能力。（2）未来我国在制定《碳中和促进法》过程中，应当在具体条文中体现气候安全，明确主体是应对气候变化和开展“双碳”工作的行政机关和行政相对人。此外，通过命令控制与市场激励相互融合的条款设计，在设计处罚惩戒条款的同时，增设系列市场化举措，同时注意增设开展气候变化减缓和适应的应对策略条款以及法律责任条款，为《气候变化应对法》的制定打下坚实基础。（3）未来我国应当将气候安全价值融入“双碳”目标立法过程之中，在《碳中和促进法》制定过程中应当设置好权利与义务，将碳权利和碳义务作为基本的范畴，并促进气候变化应对措施的法制化和“双碳”战略的规范化［１９］，进一步深化碳权利和碳义务的理论基础、实现机制、约束机制和救济机制，助力我国“双碳”战略行稳致远。

五、结 语

从安全维度考察中国“双碳”目标立法，可以发现我国“双碳”目标立法从过去的单一能源安全维度逐步扩展到了能源、经济、社会、生态和气候的多元安全维度，并在很大程度上形成各自的价值定位。为回应“双碳”安全立法工作，我国应当从总体国家安全观的高度，以能源安全、经济安全、社会安全、生态安全和气候安全五个层面的内容为横向维度，以国家目的、国家目标和国家任务三个层面的内容为纵向维度，以五横三纵的立法格局指导我国“双碳”安全立法路径。具体路径包括：（1）应当修订《国家安全法》，以经济安全为基础，以社会安全为保障。（2）应当加快制定《能源法》，进一步夯实能源安全，控制能源转型风险。（3）在《生态环境法典》编纂中应当重视生态安全的因素，将预防原则作为贯穿法典编纂的重要线索。（4）应当呼吁消除分歧，进一步落实气候安全，鼓励推动《碳中和促进法》的制定，凝聚社会共识。落实到立法技术上，“双碳”目标立法必须注意将安全价值贯彻其中，从而明确相关主体、法律内容和法律后果，并厘清相应的权利和义务。此外，安全维度的考察开拓了“双碳”目标立法的另一种研究进路，对未来中国“双碳”目标立法工作的开展具有深远意义。

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（责任编辑 曹树青）