实施自由贸易试验区提升战略：形势与策略

[摘要] 当前，在推动高水平对外开放背景下，我国自贸试验区建设进入新的跃升期，实施自由贸易试验区提升战略面临“五个更加注重”的新要求，即更加注重制度开放、首创先行，更加注重系统集成、平台整合，更加注重产业发展、创新驱动，更加注重突出特色、聚焦优势，更加注重战略对接、协同联动。在新的历史起点上，实施自由贸易试验区提升战略应强化首创性改革，找准制度型开放发力点；推进集成式改革，强化三大重点领域统筹协调；积极发展新质生产力，建立现代化产业体系；创新考核激励机制，更好平衡改革风险与收益的关系，切实推进“大胆试、大胆闯、自主改”，为我国经济高质量发展提供强大的改革创新动力。

[关键词] 自由贸易试验区提升战略" " 制度型开放" " 产业集群" "系统集成

[中图分类号] F752" " [文献标识码] A" " "[文章编号] 1004-6623（2024）06-0059-08

[作者简介] 原倩，中国宏观经济研究院对外经济研究所副研究员，研究方向：世界经济、区域经济。

深入实施自由贸易试验区提升战略，是推动高水平对外开放的内在要求，是促进全面深化改革的必由之路，是助力高质量发展的关键举措。2013年至今，我国按照“1+3+7+海南+6+3+1”的推进节奏，分7个批次设立了上海、广东、辽宁、山东、北京等22个自贸试验区，设立自贸试验区的省区市占全国31个省区市（除港澳台外）的71%，形成了覆盖东西南北中，统筹沿海、内陆、沿边的改革开放创新格局。党的二十届三中全会提出，要实施自由贸易试验区提升战略，鼓励首创性、集成式探索。新形势下，系统梳理自贸试验区基本框架体系，结合高水平对外开放大背景大方向，深刻认识自由贸易试验区提升战略的新形势新要求，能够为推动自贸试验区改革创新工作再开新局提供有力支撑。

一、我国推进自贸试验区

改革创新的基本框架

自设立以来，自贸试验区改革创新工作形成了包括政策体系、空间体系、推进体系、战略对接体系在内的基本框架，为自贸试验区改革创新工作扎实推进发挥了有力的支持保障作用。

1. 政策体系

自贸试验区改革创新工作既具有一般性，又兼顾地方特色。随着建设批次的推进，改革创新工作内涵也在不断丰富发展。概括而言，自贸试验区改革创新工作围绕“1+1+5+X”的战略任务体系展开，其具体内容如下：

第一个“1”是自贸试验区的初心使命，即改革创新，通过大胆试、大胆闯、自主改，打造制度试验田。第二个“1”是自贸试验区的工作核心，即制度型开放。2024年9月，中央深改委审议通过的《关于实施自由贸易试验区提升战略的意见》指出，要坚持以高水平开放为引领，以制度创新为核心，鼓励先行先试，开展首创性、集成式探索，推动全产业链创新发展。“5”是自贸试验区工作普遍关注的核心任务，包括转变政府职能及优化营商环境、贸易便利化及转型升级、投资领域改革、金融开放创新、创新驱动及产业体系培育等方面。随着时间的推进，产业体系培育的分量不断提升。“X”代表立足自身条件、服务国家战略、体现地方特色。例如，天津自贸试验区服务于京津冀产业结构调整的发展战略，福建自贸试验区立足于扩大两岸经贸合作，广东自贸试验区推动粤港澳深度合作，湖北自贸试验区服务于长江经济带的发展战略，辽宁自贸试验区着力推动东北老工业基地振兴发展，黑龙江自贸试验区着力推动对东北亚开放合作等。

2. 空间体系

自贸试验区的空间划分方法具有明显特点，与开发区、国家级新区等开放平台存在明显不同。在全国22个自贸试验区中，除上海、广东、河北以及浙江等少数自贸试验区外，大部分自贸试验区的空间布局包括3个闭合空间的片区，总面积约120平方公里，这是自贸试验区的重要空间特征。一方面，与国家自主创新示范区、跨境电商综试区等平台相比，自贸试验区拥有十分明确的空间范围，区域内对土地性质等都有清晰规定，边界十分明确。另一方面，与综保区等海关特殊监管区域相比，自贸试验区不存在物理围网或电子围网，其边界是空间边界，而不是海关监管的边界。

从现实经验看，各类开放平台在空间划分过程中往往面临不同目标之间的权衡。一方面，如果缺乏清晰的空间边界，试验范围遍布所在行政区的全部空间，则可能造成相关改革创新工作的目标范围过大，难以在有限时间内把有限的力量投入到特定区域上去，从而在一定时间内形成典型的、有代表性和示范意义的发展成果，对开展中期评估、及时总结经验以更好推动相关工作会造成不利影响。与此同时，凡是“试验”，总会面临一定风险。在此种空间安排下，如果改革创新过程中出现一些偏差，波及面也较大，不利于控制相关影响。另一方面，空间边界过于严格、范围相对受限，又容易造成新设平台对原有经济空间或者行政空间的割裂，可能带来“碎片化”“小马拉大车”等问题，难以涵育集聚经济、规模经济。在此种空间安排下，如何加强空间整合、培育规模经济、形成推进工作的合力需要认真谋划。对自贸试验区而言，如何在有限的空间范围充分整合地方主要经济板块，尤其是如何充分整合各类口岸、航空港、综保区、重要交通物流设施形成开放合力，是推进自贸试验区改革创新工作需要解决的重要问题。

3. 推进体系

国家层面，2015年2月7日，国务院以国函〔2015〕18号印发《国务院自由贸易试验区工作部际联席会议制度》，决定建立国务院自由贸易试验区工作部际联席会议制度，在国务院领导下，统筹协调全国自贸试验区试点工作。从国际横向比较看，有的国家设立专门行政管理机构，负责类似自贸区的相关开放区域的管理工作，如美国设立由商务部长牵头、财政部长配合、海关等机构参与的对外贸易管理委员会，专门负责对外贸易区的协调和管理工作。我国自贸试验区基于相关改革创新任务的自身特点及我国实际情况，通过部际联席会议方式协调和推进相关自贸试验区改革创新工作。

地方层面，对自贸试验区的机构职能体系进行了有益探索，一般由省级领导小组统筹，片区层面设立管委会（或管理局）负责实施的组织管理体制。片区管委会或独立设置，或与所在行政区、新区、开发区等相互叠加套合。具体而言，自贸试验区地方机构职能设置大体包括三种类型：一是“集中独立型”，即将自贸片区经济权限集中到一个独立的管理机构，如沈阳片区；二是“叠加型”，即将自贸试验区的牌子叠加到现有的国家级经开区、高新区、新区或者行政区等之上，如上海、大连片区等；三是“下沉型”，即将具体建设和改革权限直接下放到第一线的市辖区层面，市级层面只负责协调工作，如成都片区。管委会下分设若干专司自贸改革事宜的局办及开发公司，负责推动自贸试验区建设的具体事项。

4. 战略对接体系

自贸试验区积极对接和服务区域重大战略、区域协调发展战略和共建“一带一路”等，初步形成相融相通、协同推进的局面。

从四大板块看，东部、中部、西部、东北地区自贸试验区数量分别为10个、4个、6个、2个，占全国自贸试验区数量比重分别为45.5%、18.2%、27.3%、9.1%，占所在地区省区市数量的比重分别为100%、66.7%、50%、66.7%。

从沿海、沿边、内陆三大开放带看，三大开放带拥有的自贸试验区数量分别为10个、5个、7个，占所在地区省区市数量的比重分别为100%、55.6%、58.3%。

从南北方地区看，南方和北方地区分别拥有自贸试验区数量为13个和9个，占所在地区省区市数量的比重分别为81.3%、60%。

从区域重大战略看，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展5个重大国家战略分别拥有的自贸试验区数量为3个、4个、1个、9个、4个，占重大国家战略所涉及地区的省区市总数量的比重分别为100%、100%、100%、81.8%、44.4%。除黄河流域外，其他地区拥有自贸试验区的省区市数量占该地区全部省区市数量的比重均高于71%的全国平均水平。从五大战略整体看，拥有自贸试验区的16个省区市，占全国22家自贸试验区的72.7%，拥有自贸试验区的省区市数量占五大战略所涉及的共23个省区市数量的比重为69.6%。

从参与共建“一带一路”倡议看，不少自贸试验区将融入共建“一带一路”作为重要内容和抓手，推出包括跨境运输、大宗商品交易、金融服务、数字化转型等领域的一系列创新性举措。总体来看，自贸试验区在对接国家战略过程中形成的相关布局，基本符合自贸试验区建设定位、国家重大战略发展要求以及当地经济发展条件，与相关国家战略形成了良好的相互配合和支撑的关系。

5. 自贸试验区的三重经济属性

从经济属性看，我国从区域层面推动改革开放过程中设立的一系列具有示范作用的平台窗口，不同程度地具有“试验区经济”“经济区经济”“行政区经济”的特点。自贸试验区兼具“试验区”“经济区”“行政区”的三重属性，三者之间不是非此即彼、相互排斥的，而是对立统一、相互融合的。

所谓试验区经济，是指国家通过划出特定区域，以“先行先试”的方式来推进深化体制改革和扩大对外开放举措的空间经济形态。改革开放以来，在加快外向型经济转型和体制转轨的条件下，我国设立了经济特区、保税区等海关特殊监管区域，自贸试验区和中国特色自贸港等一系列平台，都带有试验区经济的鲜明特点。在改革、发展、稳定的大逻辑中，试验区经济围绕改革问题，“先行先试”地推进深化改革和扩大开放，由点及面地在更大范围内推广，为改革开放增添强大的变革助力。

所谓经济区经济，是指国家突破行政区等传统边界，根据市场自发形成的各区域之间的经济社会联系来划分和发展区域经济的空间经济形态。大到四大板块、京津冀协同发展、粤港澳大湾区、泛珠三角经济区，小到开发区、国家级新区等，都带有经济区经济的特点。自贸试验区将发展的基础落在产业上，具有经济区经济的典型特点。在改革、发展、稳定的大逻辑中，经济区经济围绕发展问题，促进区域市场体系发育，深化区域分工水平，培育和壮大规模经济，为改革开放提供强劲的增长动力。

所谓行政区经济，是指国家通过设立行政区的方式来管理和发展区域经济的空间经济形态，省域经济、市域经济、县域经济等都是行政区经济的表现形式。行政区经济的发展不仅是区域经济发展的重要形式，更是国民经济发展的重要内容。自贸试验区采取不同的管理体制，有的片区管理范围更宽、权限相对更大，有的片区则剥离社会事务、相对聚焦到改革发展和产业培育上来。无论何种形式，都带有行政区经济的特点。

推动自贸试验区改革创新工作必须充分兼顾其三种经济属性的特点，不能与其他平台等量齐观。具体来看，需要重点关注两个方面的问题：

一是把握好自贸试验区的改革试验属性，避免用单纯的“开发区”思维、区域经济思维搞自贸试验区创新工作。一方面，自贸试验区的试验属性更强，尤其是需要为国家试制度，单纯的开发区建设思维不能充分体现这一要求。同时，自贸试验区建设离不开“增长极”“点轴开发”等区域经济建设思路的支撑，但不能单纯从空间经济集聚高地角度谋划自贸试验区建设，不能把自贸试验区打造为一般化的经济增长极，而是需要充分把握制度型开放、先行先试、大胆试、大胆闯、自主改的要求，充分彰显改革观、制度观、大局观。

二是把握好“条条”思维和“块块”思维的关系。自贸试验区既有“条条”属性，又有“块块”属性。一方面，很多自贸试验区创新工作都是国家事权，审批权都在国家部门，不是单纯地方层面的问题。另一方面，自贸试验区的执行和推进工作落在地方，需要与地方特色和地方工作有机结合起来，发挥地方的主动性。与其他平台相比，自贸试验区对统筹好“条条”“块块”关系的要求更高，对发挥“自上而下”和“自下而上”两个积极性的需要更强，在推进过程中要坚持国家站位、克服地方“本位”，真正打造改革的排头兵。

二、自贸试验区改革创新的总体进展

各自贸试验区在投资、贸易、金融等多个领域，围绕构建开放型经济新体制、建立健全事中事后监管体系等基础性制度进行了积极探索，取得了一系列成效。根据中山大学发布的“2023—2024年度中国自由贸易试验区制度创新指数”，全国57个自贸片区制度创新得分平均值为75.9分，其中广东前海（88.12分）、上海浦东（87.86分）、广东南沙（87.5分）分列前三名，在此基础上，上海临港、天津、北京、福建厦门、四川成都、广东横琴、重庆依次列入全国前十名。自贸试验区改革创新工作的分领域进展主要体现在如下几个方面：

一是以贸易便利化为重点的贸易监管制度创新加快推进。以信息化和智能化为核心的贸易便利化改革持续推进，“一线放开、二线管住”的监管制度安全高效运行，国际贸易“单一窗口”持续运行，通关效率得到明显提高。

二是外商投资管理制度不断创新。自2013年上海自贸试验区推出我国首张外商投资准入负面清单以来，经过7次修订，自贸试验区负面清单从190条压减到27条，对外开放力度进一步加大。同时，2015年，国务院办公厅印发《自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法》，决定在上海、广东、天津、福建4个自贸试验区实施，对影响或可能影响国家安全、国家安全保障能力，涉及敏感投资主体、敏感并购对象、敏感行业、敏感技术、敏感地域的外商投资进行安全审查。

三是金融开放取得积极进展。上海等自贸试验区积极推动扩大金融业对外开放，率先探索自由贸易账户，研究实现本外币一体化、账户内自由兑换的有效方式，探索开展全功能型跨境双向人民币资金池等金融创新业务，更好地便利跨境贸易外汇收支和跨境投资，优化外债管理方式，支持跨国公司跨境资金集中运营管理，实现融资成本、汇率与国际接轨，降低企业融资成本，提升金融服务实体经济能力。

四是跨境服务贸易开放水平不断提升。2021年，海南推出首张跨境服务贸易负面清单，为自贸试验区以及全国推行跨境服务贸易负面清单管理制度积累了经验。2024年3月，商务部发布《跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》（2024年版）和《自贸试验区跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》（2024年版），全国版和自贸试验区版服务贸易负面清单分别为71条和68条，根据国民经济行业分类，统一列出对境外服务提供者以通过跨境交付、境外消费、自然人移动模式等跨境方式提供服务的特别管理措施。

五是特色产业集群建设压茬推进。自贸试验区创新成果日益落实到产业方面，形成了一批有国际竞争力的产业集群，如上海集成电路、广东现代金融、天津融资租赁等，为自贸试验区进一步开放创新奠定了坚实的基础。

六是商事制度改革持续推进。自贸试验区大力推进证照分离，减少审批事项，大幅降低企业准入门槛和生产经营成本，着力解决“准入不准营”问题。强化政务公开，通过“互联网+”等方式，优化服务模式和流程，不断提升政府服务效能。目前，各自贸试验区营商环境整体优化，获得各类市场主体的高度认可，为全国经济体制改革发挥了示范和引领作用。社会信用体系建设取得积极进展，扩大在市场监管、城市管理、社会治理、公共服务、产业促进等方面的信用信息和信用产品应用，推动政府信用信息公开。

三、高水平对外开放背景下实施自由贸易

试验区提升战略的新要求

当前，在国内外新形势的推动下，我国推进高水平对外开放的内涵不断丰富，为开展自贸试验区改革创新工作提供了新的指引。具体而言，我国高水平对外开放的新内涵包括如下六个方面：一是更大范围。即优化对外开放的空间格局，通过更大范围的开放，改变东快西慢、沿海强内陆弱的开放状况，完善内陆开放布局，加大西部和沿边地区开放力度，与区域协调发展新机制形成良性互动。二是更宽领域。即扩大对外贸易、跨境投资合作，进一步扩大服务业对外开放，深化和拓展资金、人才、科技等领域国际合作，完善要素市场化国际化配置，使商品、要素等领域开放形成协同效应，更好地发展和积聚我国经济新动能。三是更深层次。即借鉴和对标国际先进经验，完善我国涉外经贸法律和规则体系，推动规则、规制、管理、标准等制度型开放，营造更加市场化、法治化、国际化的营商环境，推动完善国际经贸规则，促进由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变。四是更优结构。即推动贸易开放与投资开放共同引领，“引进来”和“走出去”协同发力，政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通系统推进，加快形成优进优出型的开放结构。五是更广格局。即协同推进与发达和发展中经济体合作，发挥自贸试验区在我国向海开放、向西开放、向北开放、向南开放中的重要作用，构建陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。六是更强动能。即发挥共建“一带一路”倡议的引领作用，积极践行全球发展倡议和全球安全倡议“两个全球倡议”，推动构建人类命运共同体。要顺应高水平对外开放新趋势对实施自由贸易试验区提升战略提出的新要求，努力赢得自贸试验区改革创新发展和国际竞争的主动。具体而言，主要包括如下几个方面：

1. 更加注重制度开放、首创先行

2013年，我国在上海设立第一家自贸试验区的重要国际背景是美国奥巴马政府力推《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），力图配合“亚太再平衡”的战略目标，通过高标准经贸规则对我施加更大的压力。因此，自贸试验区设立以来就带有突出的制度改革“胎记”，核心任务都是在投资、贸易、金融和政府职能转变等领域探索制度创新。经过十多年的发展，外部环境发生重大变化。TPP虽已被特朗普所抛弃，但美西方国家频频推出包括《美墨加协定》（USMCA）、《欧日经济伙伴关系协定》（EPA）以及《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等高标准自贸协定，推动国际经贸规则不断提高，对自贸试验区建设提出新的要求。从国内看，制度型开放工作扎实推进，对自贸试验区改革创新提出新要求。2018年中央经济工作会议正式提出“制度型开放”的概念。2023年6月，国务院印发了《关于在有条件的自贸试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，率先在上海、广东、天津、福建、北京5个具备条件的自贸试验区和海南自贸港主动开展试点。党的二十届三中全会提出要稳步扩大制度型开放，并进行了全面系统的部署，为制度型开放压茬推进和落实落地提供了重要政策支撑。作为我国构建更高水平开放型经济新体制的重点，制度型开放已经成为各地区、各部门的工作重点，纷纷蓄势发力，取得了显著成效。与此同时，部分地区的一些改革事项仍存在推进困难和堵点，改革的授权和容错机制尚未完全建立，需要依托自贸试验区等平台针对性加以解决。

2. 更加注重系统集成、平台整合

自贸试验区改革创新工作对系统集成的要求越来越高。从改革自身看，一项改革任务所涉及的领域越来越多，单独依靠某个特定部门、特定地区，越来越难以实现改革的有效突破，必须加强不同领域的协同联动，共同汇聚创新突破的合力。从平台整合看，我国自贸片区与行政区边界普遍不重合，有的片区全部位于同一行政区范围内，如成都青白江铁路港片区9.68平方公里全部位于青白江区379平方公里的范围内；有的片区横跨多个行政区，如郑州片区横跨金水区、经开区、郑东新区等多个区域。如何协调自贸试验区与行政区的关系，需要妥善解决。与此同时，各地改革开放平台越来越多，不少区域既是自贸片区，又包含国家级高新区或经开区、综保区、国家级新区等，客观上造成少数地区改革创新任务的系统集成不够。如何协调自贸试验区与综保区、经开区等平台的关系，整合区域内有限资源投入自贸试验区改革创新，仍需进一步研究推进。

3. 更加注重产业发展、创新驱动

自贸试验区既要推动制度创新，又要实现产业崛起，二者相互促进。一方面，制度创新的成果要落实到产业发展上才能真正见效；另一方面，产业发展以及市场主体的客观需求也为自贸试验区焕发制度创新活力提供微观基础和市场动能。如上海、浙江、广东等产业基础雄厚的地区，自贸改革创新的成果普遍比较丰富，各类经验更具前瞻性，产业方面获得感也更强。同时，一些自贸试验区改革创新对产业重视不够，导致不少首创性改革缺乏现实经济基础，而且在复制其他地区经验时也往往缺少依托。产业发展越来越成为各自贸试验区的关键目标。如上海自贸试验区临港新片区专章提出建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系，河北自贸试验区明确要求推动高端高新产业开放发展等。不少自贸试验区都被赋予了创新性的政策，如生物医药领域、保税维修领域等，引领产业发展。因此，实施自由贸易试验区提升战略必须从产业上下功夫、从政策上找出路，通过产业链供应链融合、产业集群合作、产业园区等平台对接，将改革创新成果真正落到实处，推动自贸试验区改革创新路子越走越宽。

4. 更加注重突出特色、聚焦优势

当前，我国自贸试验区建设已经从布局建设阶段转入提质增效和高质量发展阶段。各地自贸试验区建设虽然都强调立足自身优势，但工作中特色发挥得不够，仍需进一步擦亮彰显。如东部沿海地区部分自贸试验区都在布局航运集散、金融、生物医药等领域，这虽然是全球产业发展的重要方向，但也存在同质化竞争的风险，如果缺乏协调，则不利于分工协作和培育规模经济。从中西部地区看，一些自贸片区产业定位存在向沿海地区“对标”学习的特点，自身特色挖掘得不够。在新的历史条件下实施自由贸易试验区提升战略，必须做好“特”字文章，进一步突出比较优势、特色禀赋、优势产业，一门深入、深挖潜力，走特色化合作之路。

5. 更加注重战略对接、协同联动

自贸试验区设立之初，不同省区市的自贸试验区之间的联动对接普遍较少。一方面是因为在这一阶段，全国范围内的自贸试验区数量较少，横向协同联动的对象普遍不多；另一方面是因为当时正处于自贸试验区改革创新的探索和推进阶段，不少创新经验和模式尚未成熟定型，各自贸试验区的主要任务是为国家试制度，以大刀阔斧推进改革为主，横向协同联动尚未提上日程。当前，随着自贸试验区改革创新进入深水区，不同片区之间的横向协同联动越来越成为普遍趋势。一是近年来自贸试验区改革创新的基本模式已经初步建立，相关经验已经成型并分批次开展有效复制，自贸试验区正站在新的起点上开始探索新的创新发展之路。二是国际国内的新形势对自贸试验区服务国家战略、强化产业基础、发挥增长带动作用提出了更高要求，迫切需要自贸试验区勇担重任、再上台阶，而横向协同联动成为各片区求新求变的重要选项之一被提上日程。三是各自贸试验区从自身发展角度越来越需要加强协同联动。自贸试验区改革不是某个地方局部的事，而是事关全局的事，各片区加强协同联动有助于互通有无、互相借鉴，否则势必造成“闭门造车”、多地对在同一问题上反复“交学费”的局面，限制自贸试验区改革创新的站位和层级，妨碍了自贸试验区的发展前景。如果只关注自己片区的“一亩三分地”搞建设，有限的空间范围很难实现创新成果的有效转化和对全区、全市、全省（自治区、直辖市）乃至整个区域的带动作用。

在各自贸试验区横向协同联动过程中，更好贴合并服务国家战略成为新的发展方向和现实需求。如京津冀、长三角等自贸试验区都成立了联动发展机制。再如，2022年，河南与山东、四川、陕西联合沿黄地区的其他五个省区共建黄河流域自贸试验区联盟，充分发挥改革开放新高地的辐射带动作用，为服务和促进国家重大战略特别是重大区域战略的实施注入了新动能。但与此同时，自贸试验区改革创新与国家重大战略之间的深度对接融合尚待加强，如何发挥自贸试验区改革对重大战略的实质性推动作用，同时依托国家重大战略提升自贸片区开展首创性、集成式创新的内在动能，是各自贸片区工作中需要进一步破题之处。下一步，实施自由贸易试验区提升战略必须牢牢把握横向联动，用好国家重大战略叠加的优势，从自贸试验区改革角度更好服务和支撑区域协调发展、黄河流域生态保护和高质量发展以及共建“一带一路”和海南自贸港建设等，推动自贸试验区改革创新再开新局。

四、实施自由贸易试验区

提升战略的主要任务

在推进高水平对外开放的背景下，实施自由贸易试验区提升战略应统筹好先行先试和复制推广、制度型开放与商品和要素流动型开放、制度创新与产业培育、突出特色与协同联动、发展和安全等几大关系，大力开展首创性、集成式改革创新，为我国经济高质量发展提供强大动力。

（一）强化首创性改革，找准制度型开放发力点

自贸试验区的基本定位是开展制度创新，尤其是首创性制度创新。从实践看，当前部分自贸试验区改革创新工作的首创性水平有待提高，不少改革举措仍然停留在流程优化层面，难以实现“牵一发而动全身”的效果。为此，要聚焦重点，从两个渠道推动制度型开放。一是加强重点领域制度型开放先行先试。聚焦产权保护、产业补贴、环境标准、劳动保护、政府采购、电子商务、金融领域等重点领域先行先试，按照规则、规制、管理、标准四大方面，分门别类对标国际高标准规则，细化自贸试验区对标方案。率先实施《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等区域经贸安排中服务贸易开放承诺和相关规则，先行先试对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）等国际高标准经贸规则。二是强化服务贸易制度型开放功能。研究推动在自贸试验区内完善创新跨境服务贸易负面清单管理制度。在具备条件的片区，研究设立国家服务贸易创新发展示范区、专业服务业聚集发展基地等平台，对标国际先进规则，通过积极试点形成更多制度创新成果，深化国内服务贸易领域改革。

（二）推进集成式改革，强化三大重点领域统筹协调

当前，随着改革进入深水区，改革举措的出台越来越需要不同部门、不同地区、不同群体之间的协同配合。加强改革的系统集成是新形势下实施自由贸易试验区提升战略的应有之义。一是强化重点改革任务的统筹协调。目前，重要自贸试验区改革任务的落实不仅需要整合当地政府的力量，还需要各部门的通力合作。为此，需要加强改革任务统筹协调，深入探索“自上而下”和“自下而上”的开放路径，更好发挥地方积极性，主动对接国家战略需求，围绕重点领域改革难点问题，加强中央与地方之间以及部门之间的统筹协调，形成合力突破改革卡点。二是强化开放基础设施叠加互补。目前，一些自贸片区面临航空港、综保区等本区域内重大开放基础设施不在自贸片区内，无法形成开放合力的问题。该问题降低了自贸试验区改革的内生动力和含金量。为此，宜研究将海关、综保区等海关特殊监管区以及航空港等关键开放基础设施纳入自贸试验区，充实自贸试验区的开放功能。加强对自贸片区、相关平台和园区的统筹协调，在符合条件的地区，研究推动自贸片区所在行政区范围内所有保税港区、综保区等海关特殊监管区域以及航空港经济综合实验区等平台适用自贸政策。三是强化开放平台整合。很多自贸片区都是与各类开发区、综保区、互市贸易区等套合的，导致同一片区域带着多顶开放“帽子”，需要接受来自不同方面的政策支持和考核，不同类型平台之间的整合有待加强。建议发挥自贸试验区先行先试作用，以更大力度的改革创新推动各类开放平台整合重组，加快各类开放平台统筹叠加，研究建立统一领导、合理分工、高效配合的开放平台统一领导体制，实现发展规划、招商引资、园区建设等方面“一支笔管审批”和“一张蓝图干到底”，搭建“一站式”投资促进平台，减少同一个城市不同平台之间为争夺要素资源而相互挤压和竞争。

（三）积极发展新质生产力，建立现代化产业体系

新质生产力为实施自由贸易试验区提升战略提供了重要支撑。自贸试验区改革创新工作要聚焦新质生产力，结合本区域实际情况和比较优势，将产业集群建设作为重要任务加以系统谋划。一是加强产业政策整合提升。依托自贸试验区平台，加强对发改、商务、工信等部门产业化政策的整合，着力增强对企业开放发展的支撑能力。二是加强产业体系培育。支持各自贸试验区及其片区立足自身战略定位、区位资源禀赋、区域特色等，聚焦发展新质生产力、要素优化配置、科技创新等需求，拓展新质生产力创新和应用场景，推动自贸试验区建立现代化产业体系，因地制宜培育具有国际竞争力的产业集群。三是加快发展数字经济等重点领域。依托改革创新，积极对标《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等高标准经贸规则，研究设立“数字综保区”等开放平台，在数据跨境流动等方面先行先试，积累改革创新经验，支持自贸试验区打造数字化、智能化发展先行区。四是加快发展新质生产关系。依托自贸试验区改革创新功能，不断吸纳世界优秀经贸改革创新成果，加快自身体制机制改革，建立完善一整套适合新质生产力发展的生产关系，强化新质生产力发展的体制机制保障。

（四）创新考核激励机制，更好平衡改革风险与收益的关系

自贸试验区改革创新离不开有力有效的考核激励机制。目前，少数自贸片区对改革风险和成本的担心过高，对开展重要首创性改革的重大意义认识不足，造成一些改革创新的步子仍然迈得不大，开拓进取精神有待进一步提振。推动自贸试验区改革创新要建立完善激励机制，激发改革积极性和主动性。一是建立健全包容失败、鼓励创新的激励体系。引导各部门各地区将服务改革创新和高水平对外开放作为考察干部选拔任用情况的关键指标，激发广大干部推进扩大开放工作的动力。研究完善尽职免责机制，激发更多自贸试验区改革创新思路和举措。对带有全局意义的先行先试举措，即使未能成功，也宜研究合理方案，根据其正面的社会意义给予相应奖励，形成包容失败、鼓励创新的良好氛围。二是建立支持各片区更好平衡开放与安全关系的制度体系。全面梳理当前扩大开放面临的堵点卡点清单，不宜以是否发生安全风险为考核标准，而以扩大开放举措提供安全支撑为关键，激发开放创新动能。借鉴“入世”后全面清理相关法律法规经验，重点清理延续多年但实际情况早已发生重大变化的安全监管措施，尽快启动有关规定的废止和修订工作。支持有关部门运用现代科技手段提高监管分类化、精细化、清单化程度。

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Implementing the Free Trade Zone Upgrading Strategy： Situation and Strategies

Yuan Qian

（The Institute of Foreign Economic Studies， Chinese Academy of Macroeconomics， Beijing 100038）

Abstract： Currently， in the context of promoting high-level opening-up to the outside world， the construction of China’s Pilot Free Trade Zones （FTZs） has entered a new stage of leapfrog development， and the implementation of the FTZ upgrading strategy is confronted with new requirements that emphasize “five more focuses” ： institutional openness and pioneering initiatives， system integration and platform consolidation， industrial development and innovation drive， highlighting unique features and focusing on strengths， and strategic alignment and synergistic linkage. At this new historical starting point， implementing the FTZ upgrading strategy should emphasize originative reforms to pinpoint the driving forces for institutional openness; advance integrated reforms to strengthen the overall coordination of three key areas; actively develop new quality productive forces to establish a modern industrial system; innovate assessment and incentive mechanisms to better balance the relationship between reform risks and benefits， and practically promote “bold experimentation， bold exploration， and independent reform” to provide powerful reform and innovation impetus for China’s high-quality economic development.

Key words： Free Trade Zone Upgrading Strategy; Institutional Openness; Industrial Cluster; System Integration

（收稿日期：2024-10-22" 责任编辑：罗建邦）