全过程人民民主视域下乡村协商治理机制的地方探索

协商民主是全过程人民民主制度体系的重要组成部分，党的二十届三中全会要求健全深度协商互动、意见充分表达、广泛凝聚共识的协商民主机制。重庆市委六届六次全会提出，健全社会治理体系，建设更高水平的平安重庆法治重庆。全过程人民民主具有协商民主与基层民主的基因，在基层则融合表现为城乡社区协商治理。乡村协商治理是协商民主制度与治理理论相互融合的结果，也是践行全过程人民民主的实践创新。聚焦乡村协商治理主题，课题组通过访谈、问卷、走访等方式深入重庆多个乡村进行调研，同时结合当前我国乡村协商治理的实践案例总结反思，深入分析以重庆市为例的地方实践中乡村协商治理面临的主要困境，探索乡村协商治理的有效路径。

一、全过程人民民主视域下重庆乡村协商治理的实践成效

党的十八大以来，在党和国家的积极推动与相关政策制度的保障下，全国各地的乡村协商治理活动进一步向纵深发展，如浙江温岭模式、天津宝坻完善村级治理机制等，这对充分认识协商民主在推进基层治理现代化实践中的重要性具有重要参考价值。重庆作为中国西部地区的重要城市，立足自身特点，探索创新“渝事好商量”等协商民主的重庆实践，已然成为解决老百姓“急难愁盼”的重要途径，成为共建共治共享社会治理新格局的生动注脚。截至2023年底，重庆市各区县累计建成“渝事好商量”场所900余个，开展活动2000余场次，协调解决群众关切问题2000余个。

（一）建立议事协商机制，协商效率不断提升

习近平总书记指出，大力发展基层协商民主，重点是在基层群众中开展协商。围绕这一根本要求，重庆的乡村根据各地实际情况进一步丰富完善多层次、多领域的协商机制，如建立村民代表大会和村民委员会等。这些机制的建立旨在确保村民在决策过程中的发言权和权益保障，为进一步保障人民当家作主提供支撑。例如，重庆市长寿区积极探索“五五议事，合和共兴”议事协商模式，北碚区澄江镇柏林村探索“四议五步”议事协商机制，构建了乡村协商民主的程序规则，该机制明确了民主议事召集人的职责、协商议事流程、协商发言规范等。据统计，柏林村运用“四议五步”议事协商机制共召开98场议事会，参与村民1950人次，解决问题45件。[1]通过各地乡村协商机制的构建，全面推进乡村议事协商的规范化和制度化。

（二）创新民主协商形式，协商沟通平台不断丰富

为推进乡村基层协商民主的发展，需要持续创新民主议事的形式，不断充实沟通协商平台。重庆学习借鉴各地乡村协商治理经验做法，及时推广行之有效的乡村协商治理形式。如重庆江津区鼎山街道探索搭建起街道联席会、社区评议会、网格邻里会三级协商平台。自“渝事好商量”协商活动开展以来，沙坪坝区政协依托平台组织各类协商83场，协商推进民生事项41件，受益群体数万人，赢得了群众普遍认同。重庆市城口县创新基层协商治理模式，搭建“老杨话楠事”群众说事处等村民说事平台143个。随着数字重庆建设的推进，各地也在积极探索数字化与乡村协商治理融合发展，实现“线下院坝会”和“线上协商群”的有机结合。重庆石柱中益乡的“渝事好商量”平台，促进基层群众合法有序地参与，实现有事好商量、众事众人议。此外，有的地方根据农民生产实际情况，积极探索夜间民主协商平台，例如大渡口区金鳌村积极探索“围炉夜话”式的晚间民主协商平台，广泛发动村民参与村级建设，在村级建设中成功完成美丽乡村创建、人居环境整治等新建工作。

（三）丰富协商治理内容，沟通协商领域不断拓宽

随着乡村协商治理的进一步推进，协商解决治理的领域也在不断扩展。首先是自上而下确定协商内容。根据中办国办印发的《关于加强城乡社区协商的意见》的要求，涉及公共事务、公共利益以及与村民自身利益密切相关的事务必须纳入协商的范围。此外，协商内容还包括根据法律法规和政策要求需要纳入协商的议题和自下而上征集讨论的协商议题。村干部、社区工作者坚持问题导向，聚焦农村生活和基层治理中的突出问题，广泛征求意见建议。近年来，自下而上征集的协商议题逐渐增多，村民参与协商治理的权利进一步落实。大渡口区建胜镇依托党群服务中心，搭建“半岛援法议事亭”，推进“多方参与、协商共治”社区自治模式，通过微信楼栋群等方式反映问题，调解家庭纠纷、邻里矛盾。2024年以来，巫溪县和平村已召开3次民主议事协商会，讨论了村里建腊肉加工厂、低保动态调整等问题。[2]彭水苗族土家族自治县政协让议题“走近”人民群众，广集众智、广求良策，共组织开展座谈会16场次，征集议题100余个，扩大了群众有序政治参与范围。

二、全过程人民民主视域下重庆乡村协商治理面临的困境

随着重庆乡村协商治理机制的不断完善，乡村协商治理逐渐呈现良好态势。但是在协商治理观念、协商治理主体、协商治理程序、协商治理实效等方面依旧存在短板，在一定程度上阻碍了乡村协商治理的健康发展。

（一）协商治理观念存在偏差

瓦拉德斯（Vallades）指出，协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式，它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。尤其强调，对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。[3]随着乡村振兴的全面推进，重庆积极探索乡村协商治理，并取得了一定的成效。然而，仍有一些地方对协商治理的理念仍存在偏差。一是对工具价值的过度关注。部分基层干部由于受传统官本位思想的影响，对自身角色定位不清，以管理者身份自居，难以深入到人民群众中去，把协商治理当作工具、手段和方式，过分关注协商治理的工具理性，忽视协商治理的价值理性。在政府遇到矛盾和纠纷难以解决时以及按照要求必须经过协商的事项，民主协商才被提上日程；而在日常工作中，能通过其他途径解决的问题，民主协商就被置于脑后。这导致协商只注重最终结果，轻视协商过程、程序和规则。二是群众对协商治理的认同感不强。由于受年龄、文化、成长背景等因素影响，大多数村民对协商共治缺乏认识。大部分村民在遇到矛盾纠纷时，通常选择上访或寻找法律途径，而不是选择通过协商途径来解决问题，他们认为协商解决问题无法保障他们的权益，因此对参与协商不感兴趣。

（二）乡村协商代表协商能力不强

协商主体的协商能力直接关系到协商的效果。目前，部分地方乡村协商治理主体的个人素质与能力参差不齐。一是部分村干部协商能力不足。部分乡村干部业务水平较低，缺乏法律知识和协商经验，这说明乡村干部的整体素质很难满足现代乡村协商解决治理方式的需求。比如“农村基层党组织在确定协商议题、协商规则、协商程序、协商形式、协商过程、协商成果应用等环节的组织力、引导力、号召力、影响力不强”。[4]此外，还表现在依法依纪协商的意识不强，有的行政村议事协商只是形式主义，对辖区群众的诉求敷衍塞责，导致矛盾问题不断积累。二是村民代表素养相对较低。问卷显示，当前重庆大多数乡村村民具有老龄化、低学历的特点，乡村中文化程度较高的青壮年大多外出到城市务工，导致乡村政治活动基本上处于断裂状态。尤其是在偏远的乡村，民主协商活动只能依赖于村中有一定社会经验和威望的老人来开展。由于种种主观认识因素导致村民代表对国家理论政策的理解不深入，协商技能严重缺失，从而导致协商难以达到预期的效果。

（三）乡村协商治理运行机制有待完善

重庆各乡村在推进民主协商治理方面不断探索机制创新，取得了一定的成效，但也暴露出乡村民主协商缺乏规范性，仍处于零散的状态，缺乏一套可供遵循的协商规则。一是协商治理法治化水平不高。乡村民主协商的运行规范和协商程序不应与现有法律规范相冲突，才能确保乡村民主协商健康有序发展。从具体实践看，重庆乡村协商治理经过多年探索，取得了一定成效，但还存在一些协商形式相对松散，不符合依法治国的相关要求，甚至出现越轨行为。例如，有的地方设立红白理事会代替村民代表会议和部分村民会议。还有些地方在乡村事务讨论中，一些协商代表不遵守议事规则，以个人私利为中心，随意阻止他人发言，等等。二是协商议事规则不健全。不同乡村对协商处理流程的设置各不相同，有些过于简单，缺乏可操作性。有些协商流程中议事决策机制不够规范，导致无法取得共识。因此，协商解决议事规则不完善将直接导致协商效果不佳。

（四）乡村协商治理议事效果欠佳

尽管协商治理在理性对话和达成共识方面发挥了积极作用，有效提升了协商治理水平，但在协商结果的执行方面还存在不足。一是协商结果落实不力。协商治理的最终成效是通过落实来体现的，然而，实践中部分协商沟通往往只能产生原则性意见，缺乏实际可操作性，导致协商结果无法有效落实。协商治理中，居民只有参与权，而没有最终决定权。[5]这导致个别协商虽然形成了可行的措施，但是措施的执行可能会触及某些不正当利益。当出现这些情况时协商结果可能被搁置或冷处理，从而使协商结果的落实化为空谈。二是协商落实缺乏反馈机制。一些地方还没有建立协商成果落实的反馈机制，有的地方把该制度写在文件里挂在墙上，落实就是走过场，被访谈的村民中有较大比例对协商结果的落实情况并不知晓。有的地方村委会对协商沟通会后形成的决议反馈情况及时性不够，有时甚至将其束之高阁，或者以领导批示的方式对待反馈结果，导致协商意见无法被提出建议、解释或充分说明。

三、全过程人民民主视域下重庆乡村协商治理的机制创新

乡村协商是基层治理的重要内容，是践行全过程人民民主地方实践的重要体现，“渝事好商量·有事来协商”共商平台是全过程人民民主在重庆的生动实践。不断创新乡村协商治理的体制机制，有利于促进乡村社会资源的有序配置、提高乡村治理效能，实现乡村治理方式的转型升级。

（一）强化乡村协商治理的党建引领机制

党组织在乡村协商治理中发挥着主导性作用，通过发挥基层党组织的引领作用，以确保协商治理的正确政治方向。一是发挥基层党建的政治表率作用。加强基层党组织的政治建设，充分发挥基层党组织的政治功能。尊重党员的自由权利，发扬党内民主，引导党员带头参选村委议事代表，注重乡村党组织在乡村社区协商治理中的领导能力提升。重庆市大渡口区开展“知民情解民忧暖民心”等活动，推行“党员领办”“红色网格责任田”等党员服务群众做法，推动党组织有机嵌入治理经脉，全面打通党建引领群众、服务群众的“神经末梢”。二是发挥基层党建的组织引领。始终坚持以党建引领议事协商为主线，以搭建协商平台、组建协商队伍、明确协商内容、规范协商程序为重点，充分发挥党组织领导核心作用。全面建立村党支部、网格区域党支部和村党小组三级架构，加强组织体系的贯通和执行力，以确保党组织能够领导村民自治。三是发挥基层党建密切联系群众优势。成立村级议事协商工作专项领导小组，加大工作推进和探索创新力度，推进民主协商制度化、程序化、规范化，全力实现民主协商有队伍、有场所、有制度、有成效，打造“有序参与、汇集民智、平等议事、凝聚共识”的协商氛围。

（二）完善协商能力提升的保障机制

乡村民主协商治理能否取得实效，关键是要确保协商主体具备独立科学的协商沟通技能，否则协商将变为虚假的摆设。一是在持续培训中增强协商本领。建立常态化培训机制，基层党委和政府有针对性地定期组织开展关于民主协商的专题培训，采用灵活多样的“线上+线下”等方式，通过培训来提升干部群众的协商素养，特别是对于年老体弱、地域文化水平有限的村干部，要培养他们的学习和服务能力，帮助他们提升综合素养，掌握协商的具体方法和科学知识。二是在实践锻炼中增强协商本领。定期组织参加实践活动，在实践中让村民亲身感受学习协商民主的方法技巧以及协商程序，培养村民公共参与意识。通过解决社区具体事务锻炼社区村民的民主管理能力，进一步提高参与协商议事的积极性，培养独立的政治品格。此外，可以探索群众参与协商的激励机制，例如实施积分制管理，以激发群众参与民主协商的积极性、能动性和创造性。三是在联动、合作中增强协商本领。解决乡村协商代表结构不优、能力不强的难题，应以机关党建为抓手，整合区域专业服务资源，鼓励企事业单位、社会组织和外部机构参与乡村社区的协商治理，健全乡村协商治理体系，形成多元主体参与的乡村协商治理格局。

（三）健全乡村协商治理的运行机制

协商治理程序是协商机制有序高速运转的重要环节，决定了民主议事的成败。一是加强顶层指导，保障协商合法。国家相关部门可以对各地积累的协商沟通民主实践进行经验总结，并系统梳理那些富有成效的做法，用以建立一套适用性强、简便易行的制度，以统一规范各地协商民主的具体实践。这样做不仅可以为各地留下较为明显的创新空间，还能在确保各地区实践的基础上不断探索遵循一定的规范性，最大限度地减少与既有法律法规相矛盾的实践行为。二是建立遴选机制，优化代表结构。协商治理的成效一定程度上取决于参与协商的主体。参与协商的代表结构越优，范围越广，协商效果会越好。在协商代表遴选上可配置一定比例的外来人口代表，如企业家、工人代表、引进人才等；也可对男女比例进行规定，充分给予女性应有的话语权；还可以邀请律师、专家学者等专业人士共同参与专业性强的议题。三是严格议事流程，加强议事规范。各地可以根据本地实际情况进一步细化协商程序的基本规则，民主协商召集人的产生与职责、不同类型议题的人数要求、民主协商议事流程、民主协商发言的内容规范等，这将有效地提升民主协商的制度化、规范化和规则化水平。

（四）构建协商成果落实和反馈机制

为解决协商决策得不到执行的问题，需要确保协商组织者、协商参与者和媒体等多元监督主体能够全方位、实时监督协商成果的执行情况。一是健全乡村协商结果反馈机制。重点关注协商成果的追踪和落实，以增强乡村民主协商的权威性和公信力。具体而言，可以通过村务栏、社区内云平台等渠道及时公示协商成果的实施过程和结果。例如，大渡口区石盘村通过本土特色协商平台及时进行协商结果反馈，最终形成实施情况单和结果公示单，取得了良好成效。二是完善乡村协商民主监督机制。进一步完善协商民主监督机制是提升协商民主质量和效能的重要举措。建立健全村民代表大会制度，保障村民的知情权、参与权、表达权和监督权，确保协商成果得到有效落实。通过设立村民监督委员会、村务公开栏等方式，拓宽村民参与监督的渠道，提高监督的广泛性和有效性。此外，建立奖惩机制。对在乡村协商民主监督中表现突出的个人或集体给予表彰和奖励，对违规行为进行惩处，形成有效的激励和约束机制。三是建立协商成果落实的评议机制。采取“问效于民”的方式，建立群众评议机制。定期召开协商议事结果评议会，通过党政点评、代表评议、群众评议等方式进行协商议事质效评估。同时，还将把协商成果的办理落实情况作为工作考核的重要参考依据，以此来压紧压实责任，推动实现协商成果全过程的闭环管理。

基金项目：国家社科重点课题“‘第二个结合’与中国式现代化的文化形态研究”（项目编号：24AZX001）阶段性研究成果。

参考文献：

[1]从撂荒地到“向往的地方” 看北碚区澄江镇柏林村“四议五步”打造共享农场[N].重庆日报，2023-04-19.

[2]巫溪：创新乡村社会治理议事协商机制 和平村里话发展[N].重庆日报，2022-06-23.

[3]M.Valadez.Deliberative Democracy，2002 Legitimacy，and 2005-2002 in Multicultural Societies[M].2005 Westview 2004，2001.

[4]张锋.乡村振兴环境背景下农村社区协商治理机制相关研究[J].上海行政学院学生大学学报，2019（06）：82-90.

[5]李俊，崔浩婷.全过程人民民主的理论逻辑、内在优势与实践路径[J].青海社会科学，2023（01）：5-13.

作 者：中共重庆市大渡口区委党校副教授

责任编辑：刘小侨