消费者协会民事公益诉讼的困境与纾解

摘" 要：

消费民事公益诉讼是维护消费者权益、促进市场公平竞争的重要路径，是公益诉讼的重要内容。我国在2017年修订《民事诉讼法》时，确立了省级以上消费者协会是民事公益诉讼的第一顺位诉权主体。然而，在司法实践层面，省级以上消费者协会未能充分发挥民事公益诉讼诉权主体职责，主要表现为省级以上消费者协会在应对日益增长的消费纠纷案件时，怠于行使其消费民事公益诉讼诉权，其根源在于消费者协会诉权主体范围狭窄、诉讼动力不足，以及检察机关支持起诉制度缺乏可操作性等问题。为纾解消费者协会提起民事公益诉讼的困境，应强化消费者协会公益诉讼主体地位，加强消费者协会公益诉讼制度建设，优化支持起诉制度，并从信息传递、消费者协会公益诉讼队伍建设等方面完善配套机制。

关键词：

消费者;消费者协会;检察机关;消费民事公益诉讼

中图分类号：D915.2

文献标识码：A

文章编号：1000-5099（2024）06-0101-11

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2024.06.09

收稿日期：2024-08-18

基金项目：

国家社科基金后期资助项目“技术密集型产业中专利积聚的反垄断法研究”（23FFXB024）；河南省哲学社会科学规划一般项目“平台经济下数字版权积聚中垄断的防控机制研究”（2023BFX002）。

作者简介：

杜晓丽，女，河南洛阳人，博士，河南财经政法大学校聘副教授，郑州大学检察公益诉讼研究院研究员。

①2023年9月1日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议表决通过新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》，将《民事诉讼法》（2021）“第五十五条”调整为“第五十八条”。

一、问题的提出

习近平总书记在党的二十大报告中明确提出“完善公益诉讼制度”，这体现党中央对公益诉讼制度设计的高度认可，对公益诉讼实践和价值的充分肯定，明确了公益诉讼在推进中国式现代化中的重要地位和作用，同时也对公益诉讼制度提出了更高的要求。

《民事诉讼法》是民事司法的基本法，是民事公益诉讼的基本准则。《中华人民共和国民事诉讼法（2012修正）》（以下简称《民事诉讼法》）第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这从法律层面首次明确了民事公益诉讼制度，但该法条对于提起消费民事公益诉讼的主体，即“有关组织”的指向较为含糊。对此，我国的实体法对“有关组织”做了进一步的补充。《中华人民共和国消费者权益保护法（2013修正）》（以下简称《消费者权益保护法》）第四十七条规定：“对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。”《消费者权益保护法》从实体法层面确立消费者协会是消费民事公益诉讼的诉权主体。随后，民事诉讼法对消费者协会和检察机关在消费民事公益诉讼中的主体地位做出规定。《民事诉讼法（2017修正）》第五十五条第二款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。”可见，在提起“侵害众多消费者合法权益”的公益诉讼时，民事公益诉讼起诉主体的第一顺位是中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，第二顺位是人民检察院。《民事诉讼法》又经历2021年、2023年两次修改，在涉及“侵害众多消费者合法权益”公益诉讼条款时，在不改变原有条款内容的前提下，仅对法条的顺序做了调整①2023年9月1日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第五次会议表决通过新修改的《中华人民共和国民事诉讼法》，将《民事诉讼法》（2021）“第五十五条”调整为“第五十八条”。。《民事诉讼法（2017修正）》第五十五条在确立消费者协会和检察机关的公益诉讼地位的同时，规定民事公益诉讼中消费者协会与检察机关的顺位关系，充分显示消费者协会在民事公益诉讼中的主导地位，检察机关在民事公益诉讼中应保持谦抑性的基本思想。

然而，在司法实践中，消费者协会提起民事公益诉讼的案件数量非常有限。从中国裁判文书网检索检索数据来源：在中国裁判文书网以“消费者”“公益诉讼”为关键词，“中国消费者协会”“消费者权益保护协会”“消费者权益保护委员会”“人民检察院”为当事人，分年度进行检索，再通过阅览筛查后获得相关数据。“消费民事公益诉讼案件（2017-2024）” 2017年我国《民事诉讼法》明确消费者协会和检察机关的公益诉讼主体地位，故本文检索消费民事公益诉讼案件的时间起点为2017年。的情况来看，消费者协会提起的消费民事公益诉讼案件数量总共24件；检察机关提起的消费民事公益诉讼案件数量共计537件。检察机关提起消费民事公益诉讼案件数量是消费者协会提起消费民事公益诉讼案件数量的22多倍。此外，依据检察机关提起的消费公益诉讼案件情况看，近三年检察机关履行消费民事公益诉讼诉前公告程序的案件分别为2022年23件、2023年81件、2024年（截止9月30日）47件，但公告期届满，消费者协会提起民事公益诉讼的案件仅有1件。

上述数据表明，消费者协会缺乏提起消费民事公益诉讼的积极性。作为第一顺位的消费民事公益诉讼诉权主体的消费者协会在维护消费者利益和社会公共利益中发挥的作用极其有限。与之相反，作为第二顺位的消费民事公益诉讼诉权主体的检察机关却在维护消费者利益和社会公共利益方面发挥主导作用。这引发法学界和司法界对《民事诉讼法》第五十八条的质疑。对此，本文通过揭示消费者协会行使民事公益诉讼的现实表征，分析消费者协会在提起民事公益诉讼面临的困境，提出纾解消费者协会民事公益诉讼困局的路径，完善消费者协会在消费民事公益诉讼中的诉权制度。

二、消费者协会怠于行使消费民事公益诉讼诉的现实表征

消费民事公益诉讼的司法实践表明，消费者协会怠于行使消费民事公益诉讼诉权，有违《民事诉讼法（2023修正）》第五十八条的制度设计初衷。消费者协会未能很好履行消费民事公益诉讼的主体责任，致使消费者协会在民事公益诉讼中的诉权形同虚设，其现实表征有三个方面。

（一）消费者协会怠于行使诉权，致使检察机关办理消费民事公益诉讼案件压力增大

随着互联网经济时代的到来，我国经济发展迅猛，居民的收入水平不断增长，整体消费表现出空间扩展、范围扩大和层次升级的特点，消费规模深度与广度呈现进一步发展的态势。根据中国消费者协会发布的《中国消费者权益保护状况年度报告（2023）》显示，2023年我国消费规模再创新高，社会消费品零售总额达471 495 亿元，比2022年增长7.2%。与此同时，消费纠纷亦有不断上升的趋势。根据中国消费者协会网站公布数据，近五年来全国消费者协会受理消费纠纷案件：2020年98.22万件，2021年104.5万件，2022年115.2万件，2023年132.85万件，2024年上半年78.28万件。不难看出，我国消费纠纷案件数量逐年增加。如前所述，检察机关提起的消费民事公益诉讼案件数量呈现攀升趋势，而消费者协会提起的消费民事公益诉讼案件数量却一直处于低位。在消费纠纷逐年递增的形势下，迫切需要消费者协会积极履行消费民事公益诉讼的主体责任，从而减轻检察机关办理消费民事公益诉讼的压力。

（二）消费者协会怠于行使诉权，致使消费民事公益诉讼效率降低

由于消费者协会和检察机关在消费民事公益诉讼中的诉权顺位不同。消费者协会怠于提起消费民事公益诉讼，致使检察机关消费民事公益诉讼的诉前公告“程序空转”，从而降低了消费民事公益诉讼的效率。2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条的规定：“检察机关认为社会公共利益受到损害，拟提起公益诉讼的，应依法公告，公告期为三十日。”《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十三条的规定：人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护，食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益，侵害英雄烈士等的姓名、肖像、名誉、荣誉等损害社会公共利益的行为，拟提起公益诉讼的，应当依法公告，公告期间为三十日。检察机关诉前公告程序是激发消费者协会等有关组织提起消费民事公益诉讼的积极性和能动性，并向其传递消费民事公益诉讼案件信息，保障适格消费者协会的民事公益诉权的体现，同时也是检察机关在公益诉讼中谦抑性与补充性的体现。在2022年至2024年检察机关提起的消费民事公益诉讼案件中，检察机关履行诉前公告程序的案件共196件，消费者协会提起消费民事公益诉讼的案件仅有1件，致使消费民事公益诉讼的诉前公告“程序空转”，三十日的公告期延缓消费民事公益诉讼案件的调查与审理，降低诉讼效率。尤其在刑事附带民事公益诉讼案件中，民事公益诉讼呈现等候公告期届满的情况。例如，2022年常某妨害药品管理案，河北省高碑店市人民检察院于2022年12月5日对常某以妨害药品管理罪提起公诉，2023年1月6日履行诉前公告。该案的公告期届满后，高碑店市人民检察院于2023年2月7日提起刑事附带民事公益诉讼。在该案中，检察机关诉前公告晚于提起公诉的时间。根据相关规定，在公告期届满三十日后，消费者协会等有关组织未提起民事公益诉讼的情况下，检察机关才能提起消费公益诉讼，致使该案提起民事公益诉讼延缓两个月，降低诉讼效率参见 河北省高碑店市人民法院（2022冀0684刑初489号）刑事附带民事判决书。。

（三）消费者协会怠于行使诉权，致使检察机关民事公益诉讼支持起诉制度发挥受限

消费者协会在解决消费纠纷时存在调查取证难、诉讼经验不足等短板，这也是消费者协会怠于行使诉权的原因。检察机关支持起诉制度是检察机关法律监督职能的体现，同时是维护弱势群体诉权平等和公平正义的体现。在消费民事公益诉讼中，检察机关支持起诉具有督促、协助消费者协会提起公益诉讼，提升消费者协会对消费者利益和社会公共利益的救济能力的功能。但是，在消费者协会怠于行使消费民事公益诉讼诉权的情况下，检察机关支持起诉缺乏先决条件，致使检察机关支持起诉的作用未能有效发挥。在2022年至2024年消费者协会提起的为数不多的消费民事公益诉讼案件中，仅有2022年重庆市云阳县某副食店销售假冒白酒消费民事公益诉讼案和2024年重庆市火某美体店未成年人保护民事公益诉讼案，这两起案件检察机关作为支持起诉人参与消费民事公益诉讼参见重庆市第二中级人民法院（2023）渝02民初42号民事判决书。。

通过分析消费者协会行使民事公益诉讼诉权的现实状况显示：近五年来，在我国消费纠纷案件不断增加的形势下，由于消费者协会怠于行使消费民事公益诉讼诉权，致使消费者协会民事公益诉讼的诉权主体功能发挥不充分，降低了消费民事公益诉讼效率，同时也对检察机关公益诉讼支持起诉制度形成掣肘。

三、消费者协会怠于提起民事公益诉讼的成因

消费者协会怠于行使民事公益诉讼诉权存在三方面的因素，即消费者协会诉权主体范围狭窄、诉讼动力不足以及检察机关支持起诉制度缺乏可操作性等问题。

（一）消费者协会诉讼主体范围狭窄

消费民事公益诉讼的诉权主体资格是公益诉讼的起点与核心，具有调解司法审查范围的功能。消费民事公益诉讼的起诉资格的确定，为消费者这一弱势群体的利益诉求提供了合法化表达、传递以及实现的有效路径。 依据我国《消费者权益保护法》的规定，中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市的消费者协会具有提起消费民事公益诉讼的主体资格。据中国消费者协会网数据显示，全国消费者协会组织共有3 138个，除中国消费者协会，省级消费者协会31个。据此，具备消费民事公益诉讼主体资格的消费者协会全国共32个，除中国消费者协会外，每省仅有一个消费者协会具有提起消费民事公益诉讼的主体资格。消费者协会受理案件以地域管辖为主，就近管辖为基本原则，大部分的消费纠纷案件由所在地消费者协会予以管辖。从消费者的角度来看，地域空间将导致消费者维权不便捷。当省级消费者协会所在地与消费纠纷案件发生地不在同一地区时，时空障碍为当事人提供消费民事公益诉讼线索与证据材料带来不便，从而阻却消费者向消费者协会提供消费民事公益诉讼线索，阻碍消费者协会提起民事公益诉讼，维护公共利益。从消费者协会的角度而言，根据2022年《最高人民法院关于适用lt;中华人民共和国民事诉讼法gt;的解释》第二百七十八条规定，“公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖，但法律、司法解释另有规定的除外。”那么，当省级消费者协会所在地与受理案件的中级法院所在地不一致时，且案件的影响范围、受到侵害的人数与案件标的额达到消费民事公益诉讼的标准的情况下，此时无论是对案件情况的了解，还是调查取证的便捷性，省级消费者协会不具有优势，解决这类纠纷显得鞭长莫及。

此外，目前司法实践显示，消费公益诉讼案件主要是刑事附带民事公益诉讼案件，近三年消费公益诉讼案件分别是2022年32件、2023年114件、2024年61件，刑事附带民事案件的数量与在案件总量中的占比分别是2022年19件，占比59.38%；2023年71件，占比62.28%；2024年（截止9月30日）51件，占比83.6%，占比不断升高。2021年最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条第二款规定：“刑事附带民事公益诉讼案件由审理刑事案件的人民法院管辖。”依据该司法解释与司法现实，消费民事公益诉讼案件将有相当比例的案件是由基层法院管辖，而县级、市级消费者协会不具有提起公益诉讼的主体资格，此时省级消费者协会与案件管辖法院在地域空间方面的问题再次呈现，这为省级消费者协会提起民事公益诉讼关上了便捷之门，形成诉讼障碍。例如，在2022年贵州省锦屏县彭某生产销售有毒食品刑事附带民事公益诉讼案，案件刑事部分由犯罪行为发生地贵州省锦屏县人民法院管辖，由于该案彭某行为侵犯不特定众多消费者的生命健康权，损害社会公共利益，因此，锦屏县人民检察院对此案履行公益诉讼诉前公告程序，县级消费者协会没有诉讼权利，而公告期内贵州省消费者协会亦未向锦屏县人民法院提起民事公益诉讼参见贵州省锦屏县人民法院（2022）黔2628刑初49号刑事附带民事判决书。。

笔者通过统计消费领域刑事附带民事公益诉讼案件（2022-2024）的数据显示，基层法院管辖的刑事附带民事公益诉讼案件，未有消费者协会提请消费民事公益诉讼的案件。

（二）消费者协会诉讼动力不足

消费者协会提起消费民事公益诉讼存在被动性、动力不足的问题，究其原因主要有三个方面。

第一，消费者协会提起公益诉讼缺乏内在动力。诉讼原告一般为诉讼法律关系的主体，其诉讼权利是从实体法中派生，与利益的损害具有直接的利害关系，这是一般原告积极诉讼的源动力。但是，消费者协会的民事公益诉讼诉权是法律赋予，而非实体法权利派生。社会公共利益的损害与消费者协会之间未有直接利害关系，在缺乏一定的制度保障与监督机制的作用下消费者协会难以尽到勤勉诉讼的义务。

第二，消费者协会的公益诉讼能力欠缺。在调查权方面，消费者协会的调查权仅在《消费者权益保护法》第三十七条第一款有笼统的规定《消费者权益保护法》第三十七条：“消费者协会履行下列公益性职责：（一）向消费者提供消费信息和咨询服务，……（三）参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查；（四）就有关消费者合法权益的问题，向有关部门反映、查询，提出建议；（五）受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解；（七）就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼；……。”。由于消费者协会是保护消费者合法权益的非营利性社会组织。它的组织属性决定其没有强制调查权，且在调查权保障制度缺失的情况下，致使其行使调查权存在困难。当消费者协会面对涉及面广、影响范围大，甚至隐蔽性强等消费民事公益诉讼案件时，调查权缺乏保障导致消费者协会失去获得有利证据提起消费民事公益诉讼的基础。在诉讼经验方面，相较于检察机关，消费者协会在公益诉讼经验、调查取证能力、庭审应对能力等方面薄弱。而消费民事公益诉讼案件往往涉及面广，并且具有一定的专业性，这对消费者协会承办案件能力方面提出更高的要求。

第三，消费者协会提起公益诉讼的成本压力大。消费者协会是非营利性组织，其经费依靠各级政府的支持，来源路径单一，且目前消费者协会未设公益诉讼专项费用支持公益诉讼。在实践中，根据2021年《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条规定，消费者协会提起公益诉讼应提交被告“损害社会公共利益”行为的初步证据《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第四条：“提起消费民事公益诉讼应当提交下列材料：" （一）符合民事诉讼法第一百二十一条规定的起诉状，并按照被告人数提交副本；（二）被告的行为侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的初步证据；……。”。消费民事公益诉讼案件往往案情复杂、影响范围广、周期长。随着互联网经济的发展，人们的生活模式与消费模式的变化，线上消费成为人们消费活动的主要方式。由于线上交易不受地域的限制，因而消费纠纷往往跨地域，案件往往需要跨地域进行调查取证，这无疑增加消费者协会提起公益诉讼的成本，一般需要预先投入大量的人力和物力，其中涉及调查取证费、鉴定费、律师费等。在实践中，虽然消费者协会可向被告主张这些合理的费用，但最终需要以案件胜诉为前提，若诉讼未达到预期效果，前期相应的成本投入将成为沉没成本。针对公益诉讼的特点，诉讼耗费的人力成本与时间成本高，而消费者协会在财政方面缺乏经费保障的情况下，导致其诉讼敏感性与动力不足。诉讼的成本问题成为阻碍消费者协会积极提起消费民事公益诉讼的又一道屏障。

（三）支持起诉制度缺乏具体的可操作性

我国《民事诉讼法》第十五条以及五十八条第二款是检察机关支持公益诉讼的基本法律依据《民事诉讼法》第十五条：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”第五十八条第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”。2021年最高人民检察院发布的《人民检察院公益诉讼办案规则》对检察机关支持起诉的范围、方式以及撤回做了规定。但对检察机关支持起诉如何启动、何时介入、何种方式支持以及相关程序等内容缺乏具体的规定。检察机关诉前公告程序为公告诉讼线索、督促消费者协会等适格社会组织提起公益诉讼而建立的制度。如果检察机关的诉前公告为消费者协会提起消费民事公益诉讼指明了路径，那么支持起诉则是为消费者协会提供消费民事公益诉讼门径的方法。然而，当消费者协会遇到困难，现有制度供给没有实现为其提供门径的方法时，消费者协会将很难通过消费民事公益诉讼这道门，继而提起诉讼，检察机关的诉前公告程序也就成为“虚置”程序，止步于“公告”，督促功能不能实现。在司法实践中，检察机关提起的消费民事公益诉讼案件大多数都履行了诉前公告程序，诉前公告制度已经基本落实。但是，由于支持起诉制度缺乏为消费者协会推开提起消费民事公益诉讼这道门具有可操作性的方法，从而导致检察机关支持起诉制度督促、协助消费者协会实施消费民事公益诉讼的功能发挥不足。而且，在检察公益诉讼试点开始以及《民事诉讼法》第三次修正确立检察机关的公益诉讼地位后，消费检察公益诉讼案件逐年增加，基于消费者协会消极诉讼和支持起诉制度可操作性不强，致使“检察机关更多地作为一方当事人提起诉讼，支持起诉工作相对弱化”。

四、纾解消费者协会民事公益诉讼困局的路径

为破解消费者协会民事公益诉讼中的困局，需要在强化消费者协会诉讼地位的前提下，完善消费者协会民事公益诉讼的相关制度，并加强配套机制的建设，以实现从理念到制度，从公益诉讼制度本身到外围配套机制的建设，促进消费者协会民事公益诉讼制度的有效实施。

（一）强化消费者协会在消费民事公益诉讼中地位

《消费者权益保护法》第四十七条、《民事诉讼法》第五十八条分别在实体法与程序法中明确规定了消费者协会在民事公益诉讼中的地位。为强化消费者协会在消费民事公益诉讼中的地位，需要在消费民事公益诉讼中建立以消费者协会为主，检察机关为辅的理念；明确消费者协会与检察机关的关系定位是优势互补关系。

第一，在消费民事公益诉讼中建立消费者协会为主，检察机关为辅的基本原则，消费者协会与检察机关在消费民事公益诉讼中协调共治，维护消费市场的公共利益。消费民事公益诉讼中消费者协会与检察机关“主”与“辅”的关系理解应更加宽泛，这里的“为主”是指在消费公益诉讼中消费者协会是承担消费民事公益诉讼的主力军，但并不必然在消费民事公益诉讼中必须一律优先。检察机关“为辅”体现在两个方面：一是消费者协会客观因素提起消费民事公益诉讼困难大时，检察机关提起消费民事公益诉讼为补充；二是检察机关应该通过支持起诉等机制实现对消费者协会公益诉讼的辅助和协助功能。在特殊案件消费者协会能力受限，提起消费民事公益诉讼存在困难时，检察机关作为提起消费民事公益诉讼的主体更加具有优势。此时，检察机关在消费民事公益诉讼中不仅起到维护社会公共利益的补充功能，还是优先实施消费民事公益诉讼的诉权主体的最佳选择。之所以消费者协会是消费民事公益诉讼的主力军，一方面消费者协会具有提起消费民事公益诉讼的天然优势。消费者协会是进行市场监督和维护消费者利益的组织，其“代表消费者利益”的公益性价值目标与消费民事公益诉讼的目标相契合。消费者协会作为公益性社会组织是经营者与消费者间的桥梁和纽带，相较于检察机关对市场消费状态更为了解、获取案件线索更便捷、更接近消费大众，在了解消费公共利益诉求方面具有天然的优势。另一方面消费者协会提起消费民事公益诉讼有利于节约国家司法资源，提高诉讼效率。“行政执法维护社会公共利益已经动用过国家资源，……社会公共利益的维护不应过分依赖国家资源的投入。”当消费者协会充分行使民事公益诉讼诉权时，不仅能够分担检察机关公益诉讼的压力、节约国家司法资源，基于其相较于检察机关获取案件事实与线索的优势有助于提高公益诉讼效率。

第二，消费者协会与检察机关在消费民事公益诉讼中二者不是替代关系，而是补充与合作的优势互补关系。消费者协会是社会组织，具有了解消费市场状态和获得消费民事公益诉讼案件信息、线索的便捷与优势，而在调查取证以及公益诉讼的应诉经验上是短板。检察机关是公权力机关，在案件调查中具有权力保障，诉讼中拥有丰富的应诉经验，然而，基于其司法机关的属性，检察机关缺乏对消费市场状态的了解，获得消费民事公益诉讼的信息与线索方面具有间接性、被动性。因此，消费者协会与检察机关能够在消费民事公益诉讼中实现优势互补。检察机关应充分发挥在消费民事公益诉讼的辅助、补充性功能，弥补消费者协会在公益诉讼中的短板，支持消费者协会提起消费民事公益诉讼，实现二者在消费民事公益诉讼中协调共治。

（二）完善消费者协会公益诉讼的制度建设

科学合理的制度是消费者协会行使公益诉讼诉权的基础。基于目前立法存在的不足，应在消费者协会诉权主体范围、案件管辖范围、案件移交程序等方面进行制度完善。

第一，确定地（州、市）级消费者协会诉讼主体资格，扩大消费者协会诉权主体范围。《消费者权益保护法》将提起消费民事公益诉讼的主体范围限定在省级消费者协会的初衷是为了避免滥诉。虽然这一制度设计能够对滥诉起到一定的防控作用，但是也关闭了消费者维权的方便之门。这种采取“一刀切”确定公益诉讼诉权主体范围的方式缺乏科学性与合理性，实践中阻却消费者维权的救济路径，且与不断增加的消费民事公益诉讼案件需要消费者协会履行公益诉讼主体职责的现实相矛盾。因此，根据消费者协会的案件查处能力和消费纠纷解决的便捷性需要，应赋予地（州、市）级消费者协会提起消费民事公益诉讼的主体资格。消费者协会公益诉讼诉权主体范围的拓展有利于消费者便捷维权，有利于消费民事公益诉讼案件线索信息的传递，有利于化解案件管辖法院与消费者协会不在同一区域导致案件调查取证以及审理不便捷的矛盾。在消费民事公益诉讼诉权主体范围扩大的同时，应建立有效机制防范滥诉，保障消费民事公益诉讼制度作用有效发挥。这可以从两个方面进行制度建设：一是确定消费民事公益诉讼的受案标准。为防止滥诉，应建立地（州、市）级消费者协会受理消费民事公益诉讼案件的标准，受理消费民事公益诉讼案件的标准可以从案件标的额、案件涉及范围、案件复杂程度等方面进行设定。二是建立案件审查受理机构。消费者协会应在内部设立消费民事公益诉讼受案审查部门，按照受案标准审查线索与案情，确定受理公益诉讼相关案件。

第二，依据公益诉讼主体客观情况，确定案件管辖范围。首先，确定消费者协会与检察机关在消费民事公益诉讼的受案领域统一。《消费者权益保护法》第四十七条对消费者协会提起消费民事公益诉讼的案件管辖范围以“侵害众多消费者合法权益的行为”为标准进行了概括性的规定，《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条对消费者协会提起的消费民事公益诉讼进行了列举式规定《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二条：“经营者提供的商品或者服务具有下列情形之一的，适用消费者权益保护法第四十七条规定：（一）提供的商品或者服务存在缺陷，侵害众多不特定消费者合法权益的；（二）提供的商品或者服务可能危及消费者人身、财产安全，未作出真实的说明和明确的警示，未标明正确使用商品或者接受服务的方法以及防止危害发生方法的；对提供的商品或者服务质量、性能、用途、有效期限等信息作虚假或引人误解宣传的；（三）宾馆、商场、餐馆、银行、机场、车站、港口、影剧院、景区、体育场馆、娱乐场所等经营场所存在危及消费者人身、财产安全危险的；（四）以格式条款、通知、声明、店堂告示等方式，作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理规定的；（五）其他侵害众多不特定消费者合法权益或者具有危及消费者人身、财产安全危险等损害社会公共利益的行为。”。《民事诉讼法》对检察机关在消费民事公益诉讼的受案范围进行了限缩性规定，仅在“食品药品安全领域”侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。实践表明，不仅仅食品药品安全领域的问题会危及众多消费者的生命健康或财产利益，而且公共卫生安全 参见贵州省六盘水市六枝特区人民法院（2021）黔0203刑初112号刑事附带民事判决书。、个人信息安全参见云南省双江拉祜族佤族布朗族傣族自治县人民法院（2023）云0925刑初97号刑事附带民事判决书。、假冒伪劣产品 参见浙江省丽水市中级人民法院（2023）浙11民初90号民事调解书。等领域也存在此问题，并且对消费者造成的人身和财产的损害不亚于“食品药品安全”。比如个人信息泄露造成消费者不断接到骚扰电话，不法分子冒充公安机关工作人员进行诈骗等问题，不仅严重影响消费者的正常生活，还严重危及消费者财产安全。因此，应拓展消费检察公益诉讼的受案范围，使消费检察公益诉讼的受案范围应与消费者权益保护法一致，实现实体法与程序法的有效衔接，消费者协会与检察机关在消费民事公益诉讼受案领域范围的统一。其次，在检察机关与消费者协会受案范围统一的前提下，二者依据诉讼能力以及案件难易程度确定案件管辖。检察机关与消费者协会作为消费民事公益诉讼的诉权主体，由于二者主体性质、专业能力与执法权限等方面的不同，决定其诉讼能力不同。因而，应根据二者的客观能力情况确定其各自的案件管辖范围，一方面促使消费者协会在其能力范围内承担起消费民事公益诉讼的重担，另一方面检察机关回归法律监督职能，发挥其公益诉讼的补充性作用，并且能够减轻其诉讼压力。消费民事公益诉讼案件应从案件标的额、影响地域范围、危害程度、复杂程度、专业性等方面进行划分，案件事实简单、影响范围小、标的额低的案件由消费者协会等有关组织予以管辖；反之，案件标的额大、影响范围广、社会危害严重、复杂程度高、专业性强的案件应由检察机关受理管辖，譬如涉及消费者的反垄断案件。反垄断案件往往标的额大、影响范围广，并且专业性较强。经营者垄断行为的认定不仅涉及基础的民事法律关系和经济法律关系，对诉权主体法律专业知识要求较高，而且在分析其垄断行为损害市场竞争以及损害消费者公共利益时，还涉及经济学相关的理论。因而，此类案件应由检察机关管辖为宜。再次，中国消费者协会、省级消费者协会与地（州、市）级消费者协会间公益诉讼案件管辖范围的确定。消费者协会民事公益诉讼案件管辖范围应遵循以案件地域管辖为主，便于有效实施消费公益诉讼的原则。中国消费者协会管辖全国范围影响的案件，省级消费者协会管辖本省行政区域的案件，地（州、市）级消费者协会管辖本级行政区域内的案件。跨区域的案件可以由相关消费者协会协商管辖，协商不成时，跨省域的案件可以报中国消费者协会予以决定，跨市域的案件可以报本省消费者协会予以决定。省级或者地（州、市）级消费者协会认为其受理的相关案件应由上一级消费者协会管辖的，可以报上一级消费者协会决定。

第三，废除诉前公告程序，建立案件移交程序。在实践中，诉前公告程序形同虚设，没有实现诉前公告程序的价值目标。在消费民事公益诉讼中刑事附带民事公益诉讼案件为主要案件类型，诉前公告程序人为的割裂了刑事案件与民事公益诉讼案件间的关联性，降低司法效率，废除该程序制度更有利于节约司法资源，提高案件审理效率，保障社会公共利益。那么，消费者协会与检察机关受理案件的协调问题，可以根据消费者协会与检察机关案件管辖范围建立案件移交程序。当消费者协会受理的案件超出其管辖范围时，消费者协会应移交检察机关予以诉讼；若检察机关受理的案件应为消费者协会管辖的，可以移交消费者协会，必要情况下，检察机关应协助消费者协会调查取证、支持起诉等。当然，相关案件存在管辖冲突的情况下，检察机关与消费者协会应协商解决，协商不成时，应以消费者协会优先，检察机关补充为原则确定管辖权。

（三）优化检察机关支持起诉制度

由于检察机关的支持起诉制度在实际操作过程中对具体问题缺乏相关规定，因此，为增强支持起诉制度的可操作性，弥补消费者协会在消费民事公益诉讼中的短板项，推动消费者协会公益诉讼的积极主动性，在消费民事公益诉讼中应从检察机关支持起诉的启动、支持起诉的时间以及具体的方式与程序等方面予以优化。

第一，检察机关启动支持起诉的方式包括依申请与拟支持起诉建议两种方式，遵循以依申请为主，拟支持起诉建议为辅的原则。依申请的方式启动支持起诉是消费者协会可以根据消费民事公益诉讼诉中存在的困难和需求主动向检察机关申请支持起诉的方式。消费者协会应向检察机关提交相关案件的基本情况、案件诉讼存在的困难、支持起诉的方式等材料。依据《民事诉讼法》第五十条第二款的规定“前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。”该条款中“可以”一词的规范指引，说明检察机关针对社会组织的支持起诉申请具有决定权。换言之，检察机关并非需要对所有支持起诉申请予以肯定的答复。检察机关可以从案件的复杂程度、案件的标的额、影响范围、案件调查的难易程度、案件涉及主体的市场力量等方面对支持起诉申请的必要性进行审查，并在合理期限内回复决定是否支持起诉以及支持起诉的方式。检察机关对支持起诉申请的审查机制，一方面可以使有限的检察资源能够高效的利用，避免消费者协会过度依赖检察机关，缺乏自主实施消费民事公益诉讼的独立性，实施不必要的支持起诉，浪费司法资源；另一方面可以促进消费者协会在案件较为简单，其自身力量能够完成的消费民事公益诉讼案件中积极尝试与积累经验。拟支持起诉建议是当消费者协会未及时提起消费民事公益诉讼时，检察机关为督促其提起公益诉讼，在充分尊重消费者协会诉权的情况下，督促以及协助其实施诉权的方式。

第二，检察机关支持起诉的时间应是诉前和诉中，以诉前支持起诉为重点。检察机关支持起诉的主要目的是在消费者协会诉讼能力不足的情况下，通过检察机关支持起诉达到督促其依法行使公益诉讼诉权，顺利开展消费民事公益诉讼的功能和作用。在实践中，消费者协会由于各种客观原因诉讼动力不足，阻碍其公益诉讼诉权主体作用的发挥。通过检察机关的诉前支持起诉能够弥补消费者协会调查取证、法律知识、诉讼经验等方面的短板，助力其承担起消费民事公益诉讼的责任。关于检察机关是否可以进行诉中支持，虽然有学者认为检察机关支持起诉的目标是促进、帮助其他适格社会组织提起诉讼，不应混淆支持起诉与参加诉讼的界限。但是，基于目前消费者协会消费民事公益诉讼经验少、动力不足的客观情况，而检察机关庭审经验丰富，对庭审中可能出现的各种状况能够更灵活、专业的应对，因此，检察机关在诉中支持起诉不仅有利于推动消费民事公益诉讼程序顺利进行，实现消费民事公益诉讼预期目标，增强消费者协会公益诉讼的信心，还有利于培育消费者协会的诉讼能力。检察机关诉讼中的支持起诉应随着消费者协会诉讼经验的积累和诉讼能力的提升与成熟逐渐退出，回归其法律监督的职能本位，恢复法官和双方当事人之间所形成的“等腰三角形”的诉讼架构，以实现形式与实质中的平等与公正。

第三，检察机关支持起诉的方式应除《人民检察院公益诉讼办案规则》中规定的提交支持起诉意见书、协助调查取证、出席法庭之外，还应包括移交案件线索材料、提供法律指导等。检察机关支持起诉对消费者协会提起消费民事公益诉讼具有辅助作用。关于协助调查取证方面，检察机关凭借宪法与法律的赋权，调查取证相较于消费者协会具有优势，但仍应恪守消费者协会的原告主体地位的前提下，在调查取证以及明晰法律事实方面发挥帮助和协助性的作用，避免在此过程中出现调查取证替代化的现象。在支持起诉过程中一般不应依职权主动代替当事人收集证据，在消费者协会确实因客观原因不能自行收集证据时，可以申请检察机关协助收集证据，检察机关应在合理期间内回复消费者协会。检察机关出庭支持起诉的主要职责是宣读《支持起诉意见书》和说明调查核实的证据，一般不参与法院审理的其他环节。必要的情况下，检察机关可以参与法庭辩论。在法庭辩论环节，检察机关发表意见应以起到补充与协助作用为限度。比如补充消费者协会遗漏的案件信息，帮助人民法院查明案情等。消费者协会提起消费民事公益诉讼，检察机关应及时向消费者协会移交案件线索材料，为消费者协会及时了解案件基本情况，进行案件梳理提供帮助。基于消费者协会目前诉讼能力与经验不足的情况，检察机关应在案件开庭审理前向消费者协会提供必要的法律指导，包括必要的法律专业知识以及应诉经验等。

（四）构建消费者协会消费民事公益诉讼的配套机制

完备的配套机制是保障消费者协会民事公益诉讼制度落实、发挥实效的前提，其中涉及案件信息传递、公益诉讼队伍建设、资金支持等方面。

第一，疏通案件线索信息传递渠道。公共利益呈现出公共性和集合性的特点，这使得公共利益受损的信息反馈往往被动、滞缓，无法如同私益受损那样直接、高效反馈于诉权主体。因此，建立有效机制排除公共利益受损信息在信息传递中的障碍至关重要。目前，全国3 138个消费者协会，应建立消费民事公益诉讼信息交互平台，自县级消费者协会到省级消费者协会的信息传递网络，这有利于消费民事公益诉讼相关信息自下而上有效对接与畅通。另外，消费者协会、市场监管部门和检察机关均是获取消费民事公益诉讼案件线索的重要部门，应建立公益诉讼信息互通协调机制，相关部门的信息畅通是有效实现由被动转为主动提起消费民事公益诉讼的重要方面。

第二，加强消费者协会公益诉讼队伍建设。消费者协会公益诉讼队伍的实力的强弱决定其实现公益诉讼的专业化程度，而专业化的程度又能增强与巩固这支队伍的实力。诉讼的专业化程度与诉讼主体的素质成正相关，高水平的诉讼素质又与高质量的诉讼效能直接相关。随着消费纠纷案件数量的增加，消费民事公益诉讼案件量也随之增多，加之消费民事公益诉讼的专业性的现实需要，应加强消费者协会公益诉讼人才配置和专业能力的培养。通过在消费者协会组织内设公益诉讼专门机构，与检察机关和高校建立联合培养机制，加强公益诉讼专业人员理论素养和实践能力培养，建立专业人才队伍。此外，在消费者协会可以设立专家委员会，建立专家库，形成案件研讨机制。通过专家参与案件研讨，不仅能够为消费者协会提起民事公益诉讼提供专业性支持，而且有利于消费者协会办理的消费民事公益诉讼案件提质增效。

第三，在消费者协会建立公益诉讼专项基金。公益诉讼专项基金有效的运作可以激发消费者协会提起消费民事公益诉讼的积极性，同时补偿在公益诉讼中先期垫付的各种诉讼成本，解决其成本问题带来的诉讼阻力。公益诉讼专项基金可以通过企业或个人赞助、国家专门机构划拨以及公益诉讼赔偿基金结余等多种途径进行筹集。其主要用途是培养专业队伍、解决公益诉讼相关费用等。在资金充沛的情况下，还可以设置奖励机制，激发相关专业人员的主观能动性。为保障公益诉讼基金规范合理使用，应进行专门管理、公开透明支配。

五、结语

消费民事公益诉讼制度为消费者协会维护消费者利益和社会公共利益提供了一柄“利刃”，但如何出鞘和用好这柄利剑，需要消费者协会在实践中不断摸索，同时需要立法不断完善予以有力的支持与保障。我国目前的司法实践显示，消费者协会因公益诉讼诉权主体范围狭窄、诉讼动力不足、检察机关支持起诉制度操作性不强等原因致使其未能够充分利用消费民事公益诉讼这柄利剑。然而，面对经济的高速发展、消费纠纷案件不断攀升的现实对消费者协会维护社会公共利益，推动社会经济健康发展提出了更高的要求。为促进消费者协会公益诉讼功能的有效发挥，应根据我国消费者协会实施消费民事公益诉讼存在的现实困境，有针对性的从实体法和程序法两个层面加强消费民事公益诉讼相关制度的健全完善。与此同时，还需要从消费者协会内部公益诉讼专业队伍建设以及公益诉讼的在配套机制方面进行建设，以推动消费者协会公益诉讼职能目标的实现。

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（责任编辑：蒲应秋）杨" 洋" 杨" 波，张" 娅" 郭" 芸，王勤美，蒲应秋

Dilemmas and Alleviation of Consumer Association Civil Public Interest Litigation

DU Xiaoli

（School of Economic Law" School of Environmental Law Henan University of Economics and Law，Zhengzhou Henan 450016）

Abstract：

Consumer civil public interest litigation is an important path to protect consumer rights and promote fair competition in the market.And it is also an important part of public interest litigation.China revised the \"Civil Procedure Law\" in 2017，China revised the “Civil Procedure Law”，establishing consumer associations as the main subject for civil public interest litigation.However，in judicial practice，consumer associations at all levels have not fully fulfilled their responsibilities as the main subject of civil public interest litigation.This is mainly demonstrated by their failure to exercise their rights in consumer civil public interest litigation amidst the increasing number of consumer disputes.The root causes lie in the narrow scope of the consumer association’s litigation subject status，insufficient litigation drive，and the lack of operability in the support for prosecution system by procuratorial organs.To alleviate the dilemmas faced by consumer associations in initiating civil public interest litigation，it is necessary to strengthen its role as the subject in public interest litigation，enhance the construction of public interest litigation system for it，optimize the support for prosecution system，and improve supporting mechanisms from aspects such as information dissemination and the construction of consumer association public interest litigation tea

Key words：

consumer;consumer association;procuratorial organs;consumer civil public interest litigation