城市智慧治理何以驱动

摘 要：推动城市治理智慧化是国家治理现代化的必由之路，城市智慧治理的转向逻辑蕴含在相关政策中，集中体现为政策工具组合及其与政策目标的匹配关系。基于政策工具分析的权变主义视角，在“工具组合-目标匹配”框架下，采用内容分析法对136 份政策内容进行深入解读。研究发现，7 个政策目标呈现出6 种兼具趋同性和差异性的政策工具驱动逻辑。这种趋同性体现为对“策略性措施+ 信息科技”工具组合的偏好，而工具偏好所形成的“路径依赖”最终导致了政策工具组合和政策目标一定程度的错配，形成“路径偏差”。应在明确政策工具优劣势互补的基础上，建立以目标为导向的工具运用逻辑，发挥政策工具组合效应，以实现城市智慧治理政策价值。

关键词：城市治理；智慧治理；政策工具；政策目标；政策驱动

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1004-342（2024） 04-25-18

一、问题的提出

现代信息技术的发展引发了一场全面的、根本性的科学技术革命，并逐步渗透到社会生活各个领域，引起社会变革。为回应技术变革的挑战，从中央到地方都把城市智慧治理作为重点发展方向，并出台一系列政策措施。2012 年，中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅印发《国家智慧城市试点暂行管理办法》，明确了加强信息技术在城市管理中的综合运用、提升城市管理能力和服务水平的要求，拉开了我国全方位城市智慧化建设的序幕。a2021 年，我国“十四五”规划部署了“加快数字化发展 建设数字中国“专篇，并提出“分级分类推进新型智慧城市建设”b，《“十四五”国家信息化规划》《“十四五”数字经济发展规划》等政策规划也相继出台，形成了全社会数字化转型助推城市治理智慧化变革的新局面。2022 年党的二十大报告强调了“网络强国”“数字中国”等战略，提出“打造宜居、韧性、智慧城市”a，这是积极破解城市治理难题、提升城市治理水平的重要路径，描绘了城市智慧治理的发展蓝图。2023 年，中共中央、国务院印发的《数字中国建设整体布局规划》，就数字化发展提出一系列新要求，作出一系列新部署，为数字中国建设描绘整体框架，是城市智慧治理发展的有力支撑。

政策作为治理的重要手段，能够推动智能产业发展b 和政府创新能力提升，c 并经由城市创新对城市经济增长产生积极影响。d城市智慧治理政策是城市治理智慧化转型中的“指挥棒”，在应对数字化环境、治理城市问题、驱动城市治理转型方面发挥着基础性和预见性作用。现有对于城市智慧治理政策的研究，一是主要对政策变迁过程和演进规律的探讨。自1984 年《城市规划条例》颁布以来，我国城市管理政策经历了初创探索阶段、制度建设阶段、技术革新阶段、数字转型阶段，并以2012 年住房和城乡建设部办公厅发布的《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》为界迈入了智慧治理阶段。e 在智慧治理阶段，智慧城市政策又经历了探索期、推动期和提升期，相关政策主要关注技术嵌入与服务智慧化，依赖供给型政策工具的推动，f 实现了“政策基调从取到予、政策主体从单一到多元、组织构型由政出多门逐渐转向合作治理”的演进历程。g 二是以政策主题和政策工具为主的政策文本分析。研究认为我国智慧城市政策涵盖了“以城为中心”和“以人为中心”的两种基本认知，h 主要关注“智慧应用与服务、信息基础设施和关键技术、智慧产业发展、信息资源与数据资源建设和信息安全保障体系”五个方面的主题。a 在政策工具应用上表现为政府角色主导的工具应用，呈现出“供给型政策工具过溢、环境型政策工具较弱、需求型政策工具缺位”的现状。b 与国家层面政策分布类似，省域政策有着多元化的政策目标，体现出发展与民生导向，c 但也存在政策工具应用失衡的问题。整体而言，城市智慧治理政策呈现出“下优于上”的趋势。d

既有研究发展出了文献计量分析、社会网络分析和内容分析等研究方法与政策工具理论相结合的政策分析模式。但其研究路径偏向于传统工具主义的范畴，更多关注政策工具自身属性及其运用的内部均衡性，往往容易忽略现有政策工具选择的情境背景，忽略政策工具和政策目标之间的内在关联。因此，本文围绕城市智慧治理何以驱动这一重要命题，认为政策驱动逻辑主要体现为政策工具与政策目标的匹配关系，即政策权变主义视角下基于政策情境的政策工具采纳问题。基于此，本文构建了“工具组合- 目标匹配” 的分析框架，运用内容分析法对国家层面2012 年至2023 年间出台的城市智慧治理相关政策文本进行整理和分析，探究政策工具与政策目标的匹配情况，并进一步从政策工具自身特质及其对于政策目标的作用维度出发，明晰匹配现状的合理性，以期为城市智慧治理政策目标实现提供参考启示。

二、数据来源与研究设计

（一）数据来源

中国社会经历了信息化和数字化发展阶段，逐渐过渡到当前以智慧城市为代表的智慧治理阶段。e 为较为准确地把握城市智慧治理的历程，研究以中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅颁布《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》（2012 年11 月）为政策收集起点。该通知发布后，智慧城市试点工作随之在全国范围内启动，城市治理迎来智慧化转型的新篇章。

虽然学术界一直试图厘清数字治理、数据治理、智能治理与智慧治理等概念的区别，f 不断探讨数字城市、智慧城市、智能城市等概念的关系，但从政策制定来看，在城市智慧治理发展阶段，信息化、数字化仍是重要基础，三者的概念并不具有明确的壁垒。为保证政策的查全率，本文在中国政府网、工业和信息化部等部委官方网站和北大法宝政策数据库中“全文”和“标题”等检索字段下分别用“智慧城市”“数字城市”“智能城市”“城市数字治理”“城市智慧治理”“城市智能治理”“城市数据治理”“城市大脑”等检索词进行检索。随后，为提升政策收集准确率，在检索结果的基础上进行去重和筛选，剔除领导讲话、会议安排、工作报告、相关政策草案、意见征求稿、已废止文件等，最终共搜集到涉及国家层面城市智慧治理的政策文本 136 份（截至 2023 年 11 月 20 日），包括通知、意见、规划、纲要等多种政策类型。

政策数量在一定程度上体现出国家对城市智慧治理的注意力分配情况。自 2012 年以来，城市智慧治理政策发文量经历了两次发展高峰（如图 1 所示）。第一次是 2016 年，是我国国民经济和社会发展的第十三个五年规划的起点年.。“十三五”规划提出，要加快新型城市建设，“加强现代信息基础设施建设，推进大数据和物联网发展，建设智慧城市”a。随后，国务院、工业和信息化部、科学技术部等相继印发城市治理智慧化发展相关规划和意见等，将城市智慧治理政策数量推上第一个高峰。第二次高峰是 2020 年，2019 年末出现的新冠肺炎疫情在2020 年初于我国全面暴发，无接触式的防疫方式使得人们生产生活由线下转为线上，城市管理者转而借助智慧手段对疫情期间的人员进行管控。城市基础设施、公共服务、产业发展等领域无一不在呼吁智慧化治理的到来，城市智慧治理政策也由此迎来第二个发文高峰。

从发文机构来看，国家层面城市智慧治理政策发文主体以工业和信息化部.、国家发展和改革委员会为中心，构成了一个集中型结构网络（如图 2 所示）。工信部与国家发改委联系最为紧密，同时与中央网信办、住房和城乡建设部、科学技术部等多个部门之间有着广泛的合作关系。不难发现，从政策发布部门合作的广泛性表明了我国城市智慧治理涉及多个领域，包括经济（商务部、国务院国有资产监督管理委员会）、社会（住房和城乡建设部、交通运输部）、民生医疗（人力资源和社会保障部、国家卫生健康委员会）、文化教育（文化和旅游部、教育部）、生态（生态环境部、农业农村部）等。

（二）研究设计

1. 政策工具分析的权变主义视角

政策工具理论自20 世纪80 年代以来得到学术界重视，“政策工具是政府治理的手段和途径，是人们为解决某一社会问题或达成一定的政策目标而采用的具体手段和方式”a。政策工具研究路径经历了工具主义、过程主义、权变主义和建构主义等多重范式转换，b 传统工具主义关注政策工具自身的特质，认为政策的效果是由其选择的工具特性预先决定的，然而政策工具的选择并不是从工具箱中简单提取的过程，受到时间、环境和价值等因素的影响。c 权变主义从系统论的角度，认为政策工具并不是独立于政策环境的，而应适配于包含环境因素的政策问题。d 政策目标是决策者希望通过实施政策所达到的效果与目的，集中体现了政策所要解决的社会问题。政策工具是达成政策目标的重要手段，政策工具的选择是否得当决定了政策目标的持续性和有效性。a 同时，政策工具的选择受政策目标的影响，工具若是与目标发生矛盾，不仅会造成资源浪费，甚至可能减弱政策.效应。

本文关注的政策如何驱动城市智慧治理问题，可以被操作化为政策工具的采纳与政策目标间的匹配关系，这在某种程度上体现出了权变主义的特质。选择政策工具的重要标准就在于政策工具的属性与所要解决的政策问题的契合程度。

2. 政策工具类型

政策工具的分类众说纷纭，其中，罗斯韦尔（Rothwell）和泽格维尔德（Zegveld）根据政策工具影响领域提出供给型、环境型和需求型政策工具，c 在科技政策、d 创新政策、e文化政策f 的分析中得到广泛应用。根据城市智慧治理政策自身的内容特征，本文借鉴罗斯韦尔（Rothwell）和泽格维尔德（Zegveld）提出的政策工具三分法，将城市智慧治理政策工具分为供给型、需求型和环境型三种类型，涵盖资金投入、组织领导、信息科技支持等14 个子类（见表1）。

3. 政策目标细分

政策目标指引决策者选择合适的政策工具。数字时代，线上线下的交织融合使得城市治理的触角已经延伸至涵盖虚拟网络的四维空间，a 传统城市发展问题与数字化带来的新问题并存，城市智慧治理政策目标随之愈发复杂。2014 年，国家发展和改革委员会、工业和信息化部等八部门印发的《促进智慧城市健康发展的指导意见》，设定了如下智慧城市发展目标：公共服务便捷化、城市管理精细化、生活环境宜居化、基础设施智能化、网络安全长效化。2017 年，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心联合国脉互联集团从智能感知、智慧管理、惠民服务、网络空间、主体协同五个方面对我国城市治理智慧化水平进行了评估，并设立了智慧、善治、绿色、创新的城市价值体系。b 同时结合样本具体内容可以发现，产业体系智慧化是智慧城市重要的应用场景，与智慧城市相互融合，c 是信息技术催生下的智慧经济新模式，构成城市智慧治理的重要目标。城市智慧治理本质上是以人为中心的治理，而数字素养是数字时代决定公众能否智慧治理参与和智慧成果共享的一个关键因素。通过城市智慧治理带动全民数字素养的提升，才能真正意义上使人民群众更好地感受城市温度、参与城市治理、享受城市发展成果。

因此，本文最终将城市智慧治理政策目标划分为7 个维度，并在政策文本编码过程中不断修正政策目标内容，得到各目标的具体含义（见表2）。

4.“ 工具组合-目标匹配”分析框架

政策目标的顺利实现依赖于政策工具的正确选择和科学设计，不同的政策工具发挥着不同的效能。环境型、供给型和需求型政策工具分别对城市智慧治理发挥着影响、推动和拉动的作用。a 政策工具作用维度也不尽相同。供给型政策工具是指政府在城市智慧治理领域中自上而下进行的直接投入和支持，主要作用于生产要素，对于技术创新类目标有更直接的作用；需求型政策工具是指政府充分组织、调动和引导社会力量参与城市智慧治理，着力于产品市场，对于应用创新类目标作用更显著；环境型政策工具在于营造智慧治理有利环境，同时作用于技术创新和应用创新两个方面，但其强度较弱。b鉴于此，本文构建了如图 3 所示的分析框架。

三、城市智慧治理政策的内容编码分析

本文以筛选后所得的136 份政策文本的具体条款作为内容分析单元，依据“政策文件- 章节- 具体条款”的规则对政策进行逐条编码。例如，编码“1-1-1”即代表第一份政策文件第一章第一项条款。在此基础上，对各条款所使用的政策工具和涉及的政策目标予以记录。须特别说明的是，本文所选取的政策条款是与城市智慧治理有关的条款，如某份政策中部分条款与城市智慧治理不具备直接关系，则不计算入内。最终的编码表是在初次编码的结果上，进行多次对比、修正、消歧而得。

在政策文本编码的基础上，通过对所有分析单元的归类统计，得到城市智慧治理政策内容分析结果（见表3、表4）。

从单维度看，一方面，政策工具的应用呈现出不均衡现象。其中，供给型工具和环境型工具占据绝对优势（频次分别为1007和867），而需求型工具则在数量上呈现劣势（频次仅为264）。从次级工具来看，供给型工具呈现出明显的信息科技偏好，频次为527，而资金投入、数据整合、公共服务未得到充分重视。环境型工具则对策略性措施依赖较强，频次高达454，金融税收仅为26，相差较大。需求型工具内部结构均衡，没有占绝对优势的次级工具。另一方面，城市智慧治理政策的目标呈现出“两极分化” 的特征，产业体系智慧化、城市感知智能化、惠民服务智慧化三项目标占主要优势，城市生态宜居化、全民数字素养提升、网络安全可控化等目标频数较低。

从“工具- 目标”二维视角看，一方面，城市智慧治理政策各目标下的工具选择呈现出一定程度的趋同性。第一，各个政策目标对三类政策工具均有所涉及，且供给型工具和环境型工具占比较多，需求型工具使用率均较低。从次级工具看，策略性措施在七个目标下都占据主要地位，信息科技在六个目标中占主要地位。第二，从各目标下的政策工具组合来看，产业体系智慧化、城市生态宜居化和城市感知智能化下，信息科技和策略性措施占比较高，其他政策工具占比均低于10%，作用有限。另一方面，各目标下的工具选择又呈现出差异性，不同的政策目标下的政策工具选择各有侧重。例如，城市管理精细化主要依赖信息科技（23.43%）、策略性措施（20.71%）和数据整合（13.90%）三大工具。而人才培养在全民数字素养提升中发挥了举足轻重的作用（49.27%），策略性措施（23.19%）次之。

四、“工具- 目标” 匹配下城市智慧治理政策驱动逻辑

上文分析可知，各政策目标下的工具选择呈现出一定程度的趋同性和差异性，这种趋同性和差异性是归纳政策驱动逻辑的基础。为进一步明确政策工具是以何种组合形式来驱动不同的政策目标的实现，本文使用SPSS 26 软件对各个目标下的政策工具频次分布进行系统聚类分析。综合图4 和表3、表4 各目标下政策工具频次和占比分布情况，可以发现在产业体系智慧化和城市生态宜居化的政策目标下，“策略性措施”和“信息科技”发挥主要作用，而城市感知智能化则主要依靠信息科技的推动力。综合而言，可归纳出 6种政策驱动逻辑，策略引领下信息科技驱动型、信息科技全面推动型、策略引领下信息科技和公共服务驱动型、策略引领下人才培养主导型、策略引领下信息科技和数据整合驱动型、策略引领下依托法规和监管的信息科技驱动型，并将各种逻辑下发挥主要作用的政策工具用星号标注（如图5所示）。

（一）策略引领下信息科技驱动型

这一驱动逻辑在产业体系智慧化和城市生态宜居化下表现突出，以策略性措施的影响力和信息科技的推动力为主要驱动力量，其他政策工具发挥作用有限。在产业体系智慧化中，策略性措施和信息科技分别占比22.93% 和18.21%。策略性措施通过加强顶层设计、鼓励创新、建立长效机制等方式激发智慧行业活力，而信息科技手段为促进工业化和信息化的融合发展提供平台支撑和技术保障。在供给端，国家层面政策通过培育新兴产业体系推动城市智慧治理。例如，2013 年，国务院《关于推进物联网有序健康发展的指导意见》提出“基本形成安全可控、具有国际竞争力的物联网产业体系”，首当其冲的任务便是“加快技术研发，突破产业瓶颈”，通过信息科技手段发展信息产业。a 在需求端，2020 年，国家发展和改革委员会、中央网络安全和信息化委员会办公室、工业和信息化部等发布《关于支持新业态新模式健康发展 激活消费市场带动扩大就业的意见》，从信息消费入手，培育新的就业形态，带动多元投资，从而刺激相关产业发展。

城市生态宜居化是频次最低的政策目标，获得较低的政策注意力分配。从政策工具的驱动逻辑看，策略性措施（43.33%）的影响力和信息科技（33.33%）的推动力占主要地位。在相关政策文件中，主要表现为通过信息技术加强城市环境动态监测，并利用地理信息系统、智慧地图和大数据等技术实现监测信息互联共享，再搭建城市废弃物回收和交易平台，促进再生资源交易的智慧化、便捷化，实现信息技术与生态文明建设深度融合。2016 年，国务院《“十三五”国家科技创新规划》提出要发展智能绿色服务制造技术，并推动“互联网＋”节能、大型数据中心节能等技术研发及应用。c 尽管城市环境治理智慧化水平在不断提升，但仍滞后于生态环境发展要求，在完善信息基础设施后，促进环境预警、信息共享、深度分析、辅助决策等高端数据功能的有效应用，依然有较大的提升空间。

（二）信息科技全面推动型

城市感知智能化以信息科技（39.12%）的推动力作为最主要的驱动方式。2013 年，国务院印发《“宽带中国”战略及实施方案》，提出“加快构建宽带、融合、安全、泛在的下一代国家信息基础设施，全面支撑经济发展和服务社会民生”e。随后，一系列促进城市感知智能化发展的政策相继发布。例如，工业和信息化部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅发布的《创建“宽带中国”示范城市（城市群）工作管理办法》（2014 年），工业和信息化部办公厅印发的《关于全面推进移动物联网（NB―IoT）建设发展的通知》（2017年），住房和城乡建设部等七部门印发的《关于加快推进新型城市基础设施建设的指导意见》（2020 年），工业和信息化部等八部门《关于推进IPv6 技术演进和应用创新发展的实施意见》等。信息基础设施建设与城市感知智能化是一体两面的关系，城市智能感知目标天然具有技术依赖性，信息技术的迭代发展为城市智慧化发展提供源源不断的活力，也使得“城市感知智能化”这一发展目标长期受到政策关注。

（三）策略引领下信息科技和公共服务驱动型

这一政策驱动逻辑主要体现于惠民服务智慧化目标之中，信息科技（ 24.88%）和公共服务（17.84%）的推动力以及策略性措施（17.14%）的影响力在其中发挥主要作用。在内容上，惠民服务智慧化既包括现有公共服务以智慧化的方式供给，也包括智慧公共服务的直接提供，其智慧化程度随着信息技术的迭代发展而不断加深。2015 年，《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》对于互联网+ 医疗、互联网+ 养老、互联网+教育等惠民服务作出指示。随着政府服务方式由线下转为线上，2020 年国务院办公厅《关于加快推进政务服务“跨省通办”的指导意见》和2022 年国务院办公厅《关于扩大政务服务“跨省通办”范围进一步提升服务效能的意见》相继推出，聚焦保障和改善民生，推动教育、就业、社保、医疗、养老、居住、婚育、出行等个人服务高频事项“跨省通办”。在政策引领下，全国一体化政务服务平台初步建成并发挥作用，“一网通办”在各地各部门陆续落实，极大地提升了惠民服务智慧化程度和公众获得感。

（四）策略引领下人才培养主导型。

这一政策驱动逻辑主要体现在全民数字素养提升的目标之中。人才培养的推动力在其中发挥了核心作用，占比49.27%，策略性措施的影响力也在该路径下起到了一定的引领作用，占比23.19%。“数字素养与技能是数字社会公民学习工作生活应具备的数字获取、制作、使用、评价、交互、分享、创新、安全保障、伦理道德等一系列素质与能力的集合。”a2021年，中央网络安全和信息化委员会办公室发布《提升全民数字素养与技能行动纲要》从数字生活水平、数字工作能力、数字学习体系、数字创新活力、数字安全保护能力、数字社会法治道德规范六个方面对数字素养提升做出指示。2022 年，全国多地启动全民数字素养与技能提升月活动，提升百姓数字资源获取、使用和反馈等方面的意识和能力。随着城市治理理念的转型升级，城市治理主体由政府主导向多方协同转变，b 公众数字应用能力孱弱成为制约智慧治理发展的难题。a 加大全民专业素养培养，建设智慧治理人才队伍是实现城市治理智慧化的必由之路。b 然而，相关政策文件对于数字素养的注意力分配较低，涉及全民数字素养提升的政策条文数仅略高于网络安全可控化，远低于其他政策目标。

（五）策略引领下信息科技和数据整合驱动型

这一政策驱动逻辑体现于城市管理精细化的目标之中，策略性措施（20.71%）的影响力、信息科技（23.43%）和数据整合（13.90%）的推动力在其中发挥主要作用。在相关政策内容中，城市管理精细化主要体现为数字化城管、城市管网智能化检测、公共安全视频采集和精准处理等智慧化建设方面。从驱动逻辑看，信息管网铺设等信息科技类政策工具是城市管理精细化的基础，在流动人口精准治理、疫情精准防控等方面发挥了重要作用。例如， 2020 年，工业和信息化部办公厅《关于运用新一代信息技术支撑服务疫情防控和复工复产工作的通知》提出：“运用新一代信息技术全面支持疫情科学防控。”c 此外，数据整合手段在实现城市管理精细化政策目标中也占有重要地位。例如，2023 年，国务院办公厅印发《全国一体化政务大数据体系建设指南》，提出从统筹管理、数据目录、数据资源、共享交换、数据服务、算力设施、标准规范、安全保障等8 个方面，组织推进全国一体化政务大数据体系建设。d 可以看出，信息技术尤其是大数据技术通过数据挖掘和共享给城市管理带来精细化和整体化兼得的可能性，从而实现城市治理由“经验”向“智慧”转变。

（六）策略引领下依托法规和监管的信息科技驱动型

这一政策驱动逻辑主要体现于网络安全可控化目标之中。策略性措施（36.99%）、信息科技（15.75%）、法规标准（13.70%）和评估监管（12.33%）在其中发挥主要作用。互联网的全球性、匿名性、实时性等特征使得信息泄漏、黑客攻击、网络渗透、有害信息、网络犯罪等不安全网络事件频发，国家安全和民众权益面临风险。但虚拟空间对物理空间的渗透并不会因此暂停或放缓，时下大热的“元宇宙空间”将会带来前所未有的场景风险，e 网络空间治理问题刻不容缓。网络安全的维护需要利用策略性措施明确网络风险防控的顶层设计和应对机制，利用信息科技手段发展绿色网络技术以规避传统技术风险，通过网络监管和立法形成良好的网络生态。例如，《国家网络空间安全战略》通过发挥策略性措施的引领作用明确了我国统筹发展安全两件大事的网络安全治理战略方针和主要任务；a《关于促进移动互联网健康有序发展的意见》提出通过“建立移动互联网用户信息保护制度、打击网络违法犯罪、增强网络管理能力”等法律法规手段“防范移动互联网安全风险”b。

五、结论与讨论

（一）研究结论

第一，我国国家层面城市智慧治理政策目标呈现出多样性，涉及从宏观到微观、从政府到产业再到个人多个方面，涵盖线上线下各个领域，这是由数字时代城市治理问题的复杂性决定的。同时，相关政策存在一定程度的“目标偏好”，产业体系智慧化和城市感知智能化是主要目标，而城市生态宜居化和全民数字素养提升则较少被提及。这种侧重于技术的培育以及城市信息基础建设的政策目标文本分布情况与我国城市智慧治理仍处于初级阶段的现实水平有关。可以肯定的是，城市智慧治理对于智慧管理、智慧生活、网络安全和数字素养的关注度将随着技术与治理融合度的增加而不断提升。

第二，政策驱动逻辑存在一定程度的“路径依赖”。七个政策目标都主要依靠供给型工具的推动力和环境型工具的影响力，而对交流合作和社会协同等需求型工具响应度不高，多元主体未能真正参与到城市智慧治理进程中，这与相关文献的发现是一致的。其中，策略性措施和信息科技的工具组合出现在了六个政策目标下，策略性措施更是在七个目标下都占据主要地位。这一政策工具分布情况与城市智慧治理自身的技术依赖性有关，技术进步永无止境，核心技术投入和信息技术设施建设在很长时间内都将是主要推进方式。然而，有观点表明，信息技术的潜在问题是人们对其全盘接受、不加批判的态度。c 同时，策略性措施更多的是在宏观层面起着作用，可以为城市智慧治理带来充足的自我发挥、自我培育的空间，但对于智慧治理具体操作和实施上面难以提供相应支持，存在诸如操作迷失、实施限制等具体操作层面的问题。

第三，政策驱动逻辑存在的“路径依赖”一定程度上引致了“路径偏差”，即过度依赖某项工具或某类工具组合极易导致政策工具与政策目标的错配现象。以推动力为主要作用方式的供给型工具通常作用于生产要素角度，通过技术、人才、资金、数据等的投入对城市治理技术创新产生更为直接的作用；以影响力为主要作用方式的环境型工具通过法规、监管、规划等方式营造有利的城市智慧治理发展环境；以拉动力为主要作用方式的需求型工具则着力于应用市场，在完善市场机制、激发企业创新活力、发挥多元主体协作力量促进技术创新上有着不可替代的作用，适用于战略性新兴产业的布局。a 而在城市智慧治理政策中，存在供给型工具“过溢”，需求型工具“缺位”的现象，过度依赖政府资源投入而社会各主体的作用未能充分发挥，这既加重了政府负担，也不利于推动城市管理精细化、惠民服务智慧化、城市生态宜居化等强调技术应用的政策目标的实现。

（二）政策展望

随着信息技术创新和城市管理制度改革的不断融合发展，如何在夯实技术支撑的基础上推进技术在城市治理各领域的应用，直击城市智慧治理发展中的痛点和难点并予以解决，成为城市治理政策的主要关切。因此，需建立一个政策工具与政策目标充分匹配的政策体系（如图6所示）。

第一，尊重城市智慧治理发展实际和战略规划，平衡政策目标布局。智慧城市是继信息（化）城市、数字城市之后出现的迭代概念，是更高级的信息化形式。b 这些概念的演进与信息技术的更新迭代，及其在城市管理中的应用是同步的，故以技术创新和技术采纳为主的产业智慧化和感知智能化将是城市智慧治理政策的长期命题。同时，经过信息化、数字化的发展奠基，我国城市治理已经步入了智慧化阶段，具备了良好的技术环境。城市智慧化发展不应过多关注于技术和数据方面，而应注重社会、经济和公民因素。c 政策目标设置也应在进一步推进新兴技术研发和信息基础设施建设的同时，注重技术和治理的融合。随着城市问题的日益复杂化、城市线上线下空间的日益融合和居民需求的日益多样化，城市智慧治理对于精细化管理、网络安全、城市宜居和全民数字素养等方面的要求也应相应提升。

第二，合理组合政策工具，发挥工具互补效应和组合效应，避免政策过度“路径依赖”。不同的政策工具的作用维度和强度是有差异的，尽管尚无法对政策效应下结论，但可以肯定的是，以政策目标为导向，发挥政策工具间的互补效应，充分调动全社会资源，对于城市智慧治理十分必要。一方面，过度依赖供给型工具会加重政府负担，技术赋能城市治理需要更多利益相关者参与来实现。a 而环境型工具的影响力强度又较低，这时需求型工具在促进技术在城市治理各领域中的创新应用上的优势得以凸显。因此，可通过试点示范、社会协同、交流合作等方式，充分调动各主体参与积极性，激发技术应用领域创新。另一方面，在次级政策工具上，对于策略性措施所带来的具体操作上的问题，可以结合法律法规、评估监管等更具可操作性的政策工具予以避免，并促进工具组合效应的发挥。同时，技术赋能不是技术万能，须利用交流合作工具从国内外汲取技术创新和应用的经验，结合法律法规和评估监管对技术应用的潜在危险进行规避，结合人才培养工具建设智慧人才队伍以促进技术的合理运用等。

第三，建立以目标为导向的工具运用逻辑，匹配政策工具和政策目标，规避政策“路径偏差”。各类工具的综合应用是必要的，但这并不意味着一味追求工具的均衡性和差异化，而应该根据各个政策目标和政策工具的特点，结合相应的历史阶段和发展环境，选择最优的驱动路径。就城市智慧治理政策而言，对于城市感知智能化、产业体系智慧化、全民数字素养提升等侧重于生产要素层面的政策目标，应投入更多的诸如信息科技、人才培养等供给型工具；网络安全可控化强调智慧治理环境的营造，故应更多发挥法律法规、评估监管等环境型工具的影响力；城市管理精细化、惠民服务智慧化、城市生态宜居化强调信息技术在城市治理不同领域的应用，充分调动社会活力的交流合作、社会协同等需求型工具与其更加匹配，应予以侧重。

六、结语

本研究聚焦于国家层面城市智慧治理政策，从传统工具主义关注政策工具自身属性的政策分析模式，拓展至基于权变主义的关注政策工具与政策目标之间契合性的政策分析模式，系统审视了城市智慧治理的政策驱动逻辑。一个显著的共识是，拥有有效并不等同于城市的智慧化。任何技术部署实际上都是技术和组织互动的结果。b 因此，加强政策方面的研究至关重要。由于研究主题的需要、经验材料的难获得性以及篇幅限制等，本文仅从整体性视角对国家层面政策进行分析，后续研究可从历时性视角关注政策驱动逻辑是否与城市治理不同的发展阶段相适应。此外，除政策文本内容设置外，政策效应的发挥与政策执行密切相关，本文探究了政策工具对于政策目标的驱动逻辑，但未能进一步探索这些逻辑在实践中的落实情况和实际效用，仍留待后续跟进研究并进行深入挖掘。

（责任编辑：刘晓琴）

基金项目：国家社科基金后期资助项目“城市智慧治理的驱动与实践”（项目编号：22FGLB014）。