“三三融合法”：上海大都市乡村治理的金山实践与经验启示

[摘 要]上海市金山区作为上海超大城市的乡村振兴先行区，由于历史原因和区位条件，存在着乡村人口老龄化、乡村振兴人才匮乏、发展资源配套不足、乡村治理体制机制不完善等诸多问题。针对这些问题，金山区坚持把党建引领贯穿乡村治理全过程，紧紧抓住产业、人才、机制三个关键要素，通过“三产”“三力”“三治”的融合，不断创新治理方法、完善治理体系、提升治理水平，有效推进乡村全面振兴。

[关键词]金山；乡村治理；融合；治理

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2024）06-0097-08

党的二十大报告指出：“全面推进乡村振兴。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”乡村是我国经济社会发展的重要基础，而乡村地区的治理则是国家治理的重要内容，关乎党在农村的执政基础和国家的繁荣稳定。上海市金山区位于长江三角洲南翼，上海西南部，东邻奉贤区，西与浙江省平湖市、嘉善县交界，南濒杭州湾，北与松江区、青浦区接壤，陆地总面积586.05平方公里，下辖120个居民委员会，124个村民委员会。为解决由于历史原因和区位条件、乡村人口老龄化等导致的乡村振兴人才匮乏、发展资源配套不足、乡村治理体制机制不完善等诸多问题，金山区紧紧抓住产业、人才、机制三个关键要素，不断创新治理方法、完善治理体系，逐步形成“三三融合法”上海大都市乡村治理的金山经验。

一、“三产”融合，稳固乡村治理的经济基石

2007年6月，时任上海市委书记习近平在金山调研时指出：尽管上海农业仅占GDP的不到1%，但农业仍是重中之重，有着巨大的潜力，金山要建设百里花园、百里果园、百里菜园，成为上海的后花园。金山作为上海市农业资源集聚区，现有耕地面积33.6万亩，其中，永久基本农田的保有量29.6万亩，占金山整个国土面积的近1/3。从永久基本农田占全区的面积来看，金山是全市各区中占比最高的。2023年11月，上海市委书记陈吉宁在金山等区调研时提出，上海的农村是大都市的农村，拥有市场、科技、资金等诸多优势，加快农业农村现代化更有条件。金山在推进乡村振兴的过程中，通过“三产”融合，以创新的方式激活乡村经济，为乡村治理提供坚实的经济基础。这一融合过程主要体现在智慧农业对传统农业的升级、预制菜产业的崛起以及农文旅融合所带动的第三产业的发展。

智慧农业赋能“一产”，激发农业产业新动能。2023年中央一号文件明确提出“加快农业农村大数据应用，推进智慧农业发展”。金山区通过传感器、遥感设备、无人机等智能装备和云计算、大数据、物联网等现代信息技术，实现农业种植养殖、农产品生产和销售等农业全产业链的智能决策、远程监测和精细管理，有效提高农产品质量，降低生产成本，提高生产效率，实现了资源节约、环境友好。加快发展农业数字化工厂。推动农业企业和合作社工厂化、自动化、标准化发展，农业产值大幅提升。如，联中食用菌合作社引进荷兰先进的三次隧道发酵技术，辅以先进的工厂化生产设施，生产效率由传统的一年出菇6茬提升到12茬。又如，单体10万平方米的九丰蔬菜农博园，在全环境智能温室内种植了100多种茄果类蔬菜，每天上市量可达5—6吨。通过沙培种植和树形种植等多品种融合的种植方式，实现同一种植地块一年两收，产量比传统种植方式提高一倍以上。同时，通过采用全自动潮汐栽培设备、智能机器人设备和全自动喷淋设备，让农业种植不再“看天吃饭”，步入了智能化、工业化种植时代。种源创新推动水稻产业绿色发展。廊下镇万亩粮田的节水抗旱稻“八月香”雪花粳，相较于上海传统水稻，生育期仅有105天，产量可以达到450公斤/亩，在采用旱直播旱管的种植模式下，可节约淡水资源50%以上，降低了种植成本，实现了都市水稻生产提质增效。除此之外，廊下镇全年生菜产量1万多吨，是孕育生菜种源最好的试验田。上海市农业生物基因中心金山实验站——缤纷生菜种源创新中心，作为国内保存生菜资源最多的机构，累计收集有全球优质生菜资源2000余份，通过“田间作物高通量表型检测系统”，培育出多个品种，使得生菜种子逐渐摆脱欧美的束缚，有了自己的中国身份。打造养殖全产业链智能化。采用立体式养殖与粪污资源化利用的松林养猪场，相较于传统猪场，节约了80%以上的用地面积，实现了猪舍气体达标排放和生猪粪污处理、加工、资源化利用，使原来难以处理的污染物变身肥料，为生态猪场及周边营造了一个良好的生态环境。同时，还加大了信息化投入，采用传感器、物联网、5G、数字孪生等技术，建设智能化数字化养殖厂、ERP平台、销售管理平台、协同管理平台，通过数据分析和应用开发，为状态预警、质量提升、效率提升、成本降低、服务与管理改善提供支撑。在科技加持下，猪场的生产效率和管理水平大幅提高，实现了生猪全产业链的信息化转型，养猪从生计变成了产业。

预制菜产业引领“二产”，提升农业产品附加值。2023年，中央一号文件提出“培育发展预制菜产业”。金山区依靠区内国家现代农业产业园和国家农业科技园区供应高品质的农业原料，从金山抵达长三角16个核心城市车程均在一小时左右、确保预制菜全程冷链和快速配送等先天资源禀赋，趁势抢抓机遇，着力发展以农产品精深加工为主的食品工业，使得农业成为高附加值的产业。打造精深加工企业集聚区。金山作为上海传统农业大区，也是食品产业聚集区，加工企业数量（190多家）全市排名第二。金山区充分发挥超大城市工业资源优势反哺农业，加快构筑“生产+科技+加工+品牌+营销”的全产业链发展格局，于2019年被纳入第三批国家现代农业产业园创建名单。自创建以来，立足优势农业产业基础，引导农业生产企业向优势产区集中。目前，已建成廊下国家农产品加工示范区等3个农产品加工企业集聚区，吸引食品生产企业40多家，其中规模以上企业17家，2022年实现产值近16亿元。培育国家级健康食品产业的龙头企业。助力上海鑫博海农副产品加工有限公司建设“中央厨房”，主要经营即食、即热、即配等各个品类的预制菜产品，年加工生产配送能力达4万吨，年产值近6亿元，每天预制菜生产量超过30万份，将本地多家蔬菜种植农户和合作社纳入一体化产业链始端。同时，在距离其不远的上海香尚香食品有限公司，目前拥有各种冷冻调理食品、中西式复合调味汁酱类、浓汤类、火锅底料类等方便食品1000多种。此外，随着企业规模发展壮大和市场需求，鑫博海还在浙江诸暨新建分厂，以缩短长三角各地的运输链。创建上海首个预制菜特色产业园区。2023年，全市唯一预制菜特色产业园区——金山区特色产业园区（都市中央厨房）在廊下镇揭牌。以规模化、标准化种植基地建设为依托，种植基地、加工流通与品牌营销等环节紧密关联，建立了从田头到餐桌的完整产业链，形成了标准生产、净菜配送、中央厨房、精深加工的农产品加工体系，培育了罗根、贝帝鲜、维露等19个农产品加工品牌。在全市范围来说，金山食品生产企业占全市的12.2%，预制菜类别生产企业占全市的19.0%，市面上主流预制菜类型在金山都能生产，这不仅为市场提供了丰富的选择，满足了城市居民对便捷、美味、营养饮食的需求，也带动了本地农业产业链的发展，为农民创造更多就业和增收机会。

农文旅融合带动“三产”，打造农业产业新业态。金山区以“全国休闲农业重点县”建设为契机，将休闲农业和乡村旅游作为提升全区乡村振兴显示度和感受度的重要发力点，通过全域农村人居环境整治，推进村庄公共环境绿化、美化、亮化，让“农村”变“景区”。目前已形成枫泾、廊下、吕巷、山阳4个年接待人次超百万的农业旅游集聚区，培育全国休闲农业与乡村旅游星级企业24家。休闲农业业态也从果蔬采摘、吃农家菜、住农家屋，拓展到农产品变伴手礼、直接购买消费变体验消费，拓展了一批休闲、旅游、文化、康养、科普体验的新业态。建设“洁美乡村”，全域推进农村人居环境优化提升。整合各方资源和力量，以划定的埭组为单位，全域推进农户宅前屋后深化整治和村域人居环境优化提升，重点针对农户宅前屋后乱堆物、乱搭建和畜禽不规范养殖等问题，一村一方案推进农户宅前屋后环境整治，确保公共区域干净整洁卫生，公共设施正常运转，形成“千埭整洁，万户美丽”农村人居环境建设格局。力争到2024年底，全区实现洁美宅基户100%全覆盖，124个行政村基本建成干净、整洁、有序的宜居洁美乡村，为全面建成宜居宜业和美乡村奠定坚实基础。打响“金山如画”全域旅游品牌。深度发展景点培育，积极引导休闲农业向集群分布、集约经营转变，并通过组织创建全国休闲农业与乡村旅游星级企业、申报中国美丽休闲乡村等方式，推动形成休闲农业旅游集聚区、产业带，让“农庄”变“景点”。2023年9月，上海乐高乐园度假区项目实现主体工程全面开工。2024年，发布金山区北部G320文旅连廊精品游线以及枫泾“古镇风光”、朱泾“魅力乡村”、亭林“研学趣味”三镇精品游线，将枫泾古镇、花开海上生态园、亭林遗址公园等16个旅游点位串联成线，进一步推动G320沿线优质文旅资源抱团发展、一体引流、相互赋能，打造年客流千万级别的长三角休闲旅游新胜地。唤醒“沉睡资源”，促进农民增收。一方面，盘活闲置住房资源，形成以金山嘴渔村、山阳田园、廊下郊野公园、朱泾花开海上生态园为代表的民宿集群，让“农房”变“客房”。全区迄今共认定备案民宿43家，其中，市级五星级民宿6家，市级四星级民宿9家，市级三星级民宿6家。另一方面，盘活农村闲置土地，在朱泾镇待泾村探索通过租赁、作价入股、出让等形式，12个自然组113亩的99宗“点状”供地，每年保底分红200万元，让“传统农民”变为“入股分红股金+房屋土地租金+工资薪金+农产品销售现金+养老保障金”的“五金”农民。

智慧农业的推广提升了农业的现代化水平，预制菜产业的发展拓展了乡村产业的边界，农文旅融合激活了乡村的文化资源，为乡村带来了更大的经济效益。金山区用好背靠上海超大城市的优势条件，将农业跟二产、三产融合，着力打造“第六产业”，努力提升农业含金量、含“技”量，使得金山的经济不再仅仅依赖单一的农业生产或化工产业，而是通过多元化发展，增强经济的韧性。这样稳固的经济基石，使得乡村治理得以在经济层面获得有力支撑，为实现产业兴旺、生态宜居的乡村振兴目标奠定坚实的基础。

二、“三力”融合，培育乡村治理的新生力量

乡村治理的新生力量，是推动乡村振兴战略实施的关键要素。金山留守在乡村的人员年龄较大、文化素质参差不齐，大多数人难以承担乡村治理重任，乡村治理人才极度匮乏，为提升乡村治理效能带来巨大障碍。金山区通过驻村书记的带动力、贤者能人的助推力和民营企业的帮扶力这“三力”融合，不断激发乡村治理活力，内生动力与外来助力相得益彰，乡村治理展现出强大的活力和创新性。

“驻村”+“助村”，充分发挥驻村书记的带动力。驻村书记作为党的政策的直接执行者和基层治理的组织者，他们的带动力是促进乡村治理现代化的核心力量。自2019年以来，根据组织选派，共有3批、120名来自上海市市级机关、市属国企、兄弟区以及金山本地的年轻干部到金山各村担任驻村指导员（驻村第一书记），他们扎根乡村，牢记“乡村振兴战略”二十字方针，把住“产业兴旺”这个核心，深入了解本地情况，发挥参谋助手和桥梁纽带作用，为农民解决实际问题。做好“土特产”文章，壮大乡村集体经济。廊下镇光明村驻村第一书记，聚焦高科技、高效能、高质量的农业赛道新质生产力，联合本地国家级高新技术企业，研发制造用于智慧种植蘑菇的“家门口致富仓”，发展壮大光明村的“土特产”蘑菇。依托市农科院食用菌所强大的科研实力，盘活村里闲散低效的设施农用地，建设小型食用菌智慧工厂，种植黑皮鸡枞菌、桑黄、金耳等名贵食用菌、药用菌，项目全面铺开后“黑黄金”产业的营收可达80余万元。不仅如此，还发展蘑菇精深加工，带领农民把新品种蘑菇加入了传统肉粽制作，端午前后不到一个月，仅靠销售蘑菇粽村里经营性收益就增加近3万元，蹚出了一条村集体经济发展和农民增收致富的新路子。打造公益助农品牌，助力农业产业兴旺。在驻村指导员的带领下，泖桥村积极探索“公益助农法”，以“党建+帮扶+公益+志愿”的运作新模式，推进落实公益助农项目，通过党建引领将外部优质资源注入乡村发展各个领域，补足基层资源匮乏的短板，在注入外部资源的同时有效激发乡村振兴的内生动能，调动村民自发参与乡村振兴的积极性。2021年泖桥村党总支盘活村内10亩闲置集体土地资源，设立“爱驻金山糯玉米”共建基地，构筑了一条玉米种植、加工、销售的“益农链”，并作为驻村资源点扶持培养。2022年成功申请了品牌商标，落户了“爱驻金山糯玉米”公益助农项目及上海市儿童福利基金会“爱驻金山”乡村儿童关爱项目。让农产品“走出去”，拓宽增收致富渠道。驻村第一书记到了南陆村后，发现很多农产品销路不畅，于是与金山区驻村工作组以互联网经济为突破口，开发了“沪上好物，书记带路”线上商城，与线下地推联动呼应，实现了南陆村以及廊下镇优质地产好物与消费者的“双向奔赴”，扭转了高质量农产品走不出去的困境。平台上线半年以来，就实现销售额100万元，配合“进机关、进社区、进学校、进企业、进楼宇、进商圈”的“六进”地推活动，南陆村优质农产品“走出去”的步伐逐渐加快。

“家乡情”+“智囊团”，充分发挥贤者能人的助推力。随着经济全球化以及城镇化进程的持续深入，乡村空心化现象日益突出，乡土性要素日渐离散。要留住记忆、记住乡愁，关键在于乡村文化要振兴。新时代，乡村的贤者能人群体作为乡村文化振兴的一股内生性力量，具有引导、示范的重要功能，有利于传统文化传承发展和乡村文化建设，促进形成共建共治共享的乡村社会治理新格局。枫泾镇兴塔村在积分制推行初期，难免有人“不关心”“不买账”，村两委班子广听民意，加强党员志愿者队伍建设，推动有声望、有影响力的乡村能人参与“积分制”的宣讲队伍，挖掘优秀事迹加以宣传，增强其模范作用。吕巷镇龙跃村深入挖掘村内企业家、行业能手、退休干部、自媒体负责人以及文化能人等资源，依托其深厚的故土情怀和反哺家乡之心，关心、支持家乡的发展。3年来，共认领公益项目15个，内容涵盖医疗救助、助学助老、文化振兴及改善活动阵地设施等，涉及金额33.29万元，惠及困难群体150余人。同时，借助其人脉资源优势，加大招商引资力度，推动村级集体经济多元发展。亭林镇东新村为管理城中村外来人口，组建“新三长”队伍，挖掘贤者“埭头长”、外来人口“商铺长”、房东“微格长”，就近服务外来人口、及时响应诉求，实现“老乡管理老乡”，推动新老村民“地缘”相近变成“亲缘”相近，大大降低管理难度。山阳镇杨家村为发展村级集体经济，整合乡村人脉资源，汲取贤达能人智慧，助力乡村振兴。聚焦来沪人员流动大、维稳压力大等问题，组建以来沪人员中党员骨干为核心的“老乡亲港湾”队伍，通过“老乡管老乡”模式，让其真正成为新生代杨家村人。

“公益项目”+“企业外援”，充分发挥民营企业的帮扶力。2023年，在全国政协联组会上，习近平总书记指出：“万企帮万村、万企兴万村，从扶贫到振兴，城乡一体化、工农一体化，民营企业在这方面的潜力是巨大的。”金山区持续组织引导民营企业和商会挖掘资源、发挥优势，深度参与乡村振兴工作，激发镇域经济新活力。一是“能人回归”，名誉居村主任赋能社区治理。2019年，朱泾镇党委聚焦挖掘“两新”组织参与基层治理的潜能，找准企业发展和基层治理的契合点，创新探索“名誉居村主任”项目。按照“五有”标准，优选30位非公企业家聘任为居村名誉主任，不领工资报酬，不占“两委”职数，以独特的资源优势赋能居村高效能治理。4年多来，名誉居村主任们以“塑造企业形象、承担社会责任、助推基层治理”为原则开展工作，他们或牵线搭桥、或亲力亲为，努力发挥自身资源优势，以项目化运作的方式，助力居村解决各类难点痛点堵点问题，至今已实施或正在实施的项目有155个。目前，全镇11个行政村、19个居民区均已聘请名誉主任，实现了全覆盖，全区也正在推广应用该项目。二是“聚力聚智”，乡村振兴合伙人参与乡村建设。2021年，漕泾镇为解决乡村振兴人、地、钱等瓶颈制约，实现更高水平融合发展，创建“乡村振兴合伙人”项目，发动各类优秀企业家带技术、带资金、带项目、带理念进乡村，开展扶贫、助困等项目支持乡村建设。在具体推进中，漕泾镇先引导合伙人“多维度融入”乡村工作，在摸清资源基础上，精准匹配，推动农产品、水产品品质提升和品牌推广；其次立足需求，依托“乡村振兴合伙人”，深挖本土企业家的产业资源，打造“漕泾人”经济，扩大集体资产收益；最后积极发挥合伙人“头雁”领航作用，抓实“农村美”建设，开展洁美乡村、“小四园”建设等项目，进一步夯实村级组织建设。目前，全镇11个村实现“乡村振兴合伙人”全覆盖，与52名不同行业、不同领域的非公企业家签订“乡村振兴合伙人”协议书。三是“地里淘金”，“新农人”化身“兴农人”助力乡村振兴。乡村要振兴，人才是关键，高素质农民是希望。近年来，有越来越多“农二代”和年轻人在看到家乡金山巨大的发展潜力后，毅然决定回归乡野，与土地为伴，跟农产品打交道，从农业“门外汉”，逐步成长为懂技术、善经营、会管理的新型职业农民，成为乡村振兴的一支重要生力军。比如，上海盛致农产品有限公司负责人，励志开创一条不同于他父亲的经营模式，除种植稻米线下销售外，还在自己的农家小院里，建起电商团队，开发拥有自主知识产权的“来金山白相”销售平台。经过多年发展，该平台已签约本土瓜果、水稻、绿色有机蔬菜基地近400家，带动销售超6000万元，同时也把各家各户的小生产与全市大市场连接起来。

在党建引领下，“三力”融合的实践为金山乡村治理注入了新动力。驻村书记的带动引导、贤者能人的智慧引领和民营企业的资本支持，共同构建了一个立体的乡村治理体系，使乡村治理更加贴近民意，更加富有效率。这种模式不仅在解决实际问题上取得了显著成效，也使得乡村治理模式更加完善，为实现“治理有效”的乡村振兴目标起到了关键的推动作用。

三、“三治”融合，提升乡村治理效能

治理有效是检验乡村治理现代化的重要标准。建设和美乡村既要“塑形”、也要“铸魂”，不仅要“富口袋”，更要“富脑袋”。金山区将德治与法治高度融合，把创新焦点集中在探索自治、法治、智治“三治融合”，逐步形成乡村治理新格局。

拓宽自治的参与渠道，让村民由“看客”变成“主角”。金山区通过组建调解队伍、搭建议事平台、形成机制规范，积极探索“‘自治’搭台、群众唱戏”的新路子，打造亭林“八仙桌”、廊下“自治公堂”等民事民议示范点，由“当事人”变为“当家人”，提高了村民参与乡村事务的积极性，实现了各类矛盾纠纷就地解决。“宅基议事”制度，让村民全过程参与乡村发展。山阳镇中兴村从2018年开始推行“宅基议事”制度，将村级议事协商的场所搬到村民的宅基地，组织利益相关的村民、专职网格员和村干部等群体全过程参与商讨、解决美丽宅基、河道整治、农龄分红、道路建设等问题，既让村民有权说上话，还能真正解决实际问题，构建起“民议民管，多元共融”的议事协商工作机制。6年来，村内通过“宅基议事”解决的矛盾、争端及治理问题近50项，一定程度上改善了村容村貌、提升了治理水平。2021年，中兴村被确认为全国村级议事协商创新实验试点单位，并于2023年底通过中期评估验收。“三堂一室”搭台，让村民有地方建言献策。朱泾镇探索实施“三堂一室”微自治模式，以待泾村为试点，盘活低效建筑资源并进行微更新改造，充分发动和依靠群众参与矛盾纠纷预防化解。首先，在“说”和“聊”的过程中，让隐而未发的矛盾“露头”，让可能存在的负面情绪“消散”。其次，邀请有威望、热心公益的村居民，在涉及众人的事上众人商量着办，在集思广益、建言献策中达成普遍共识。再次，以检察官、法官、法律顾问等为主体，事前宣传讲解可能存在的法律风险，事中针对性开展普法活动，事后以案释法深度解读，全面提升群众遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的意识。最后，深入挖掘各村居威望高、懂法律、善调解、明情况的老干部、老党员，吸纳“法律明白人”“法治带头人”等力量，依靠群众力量调解群众纠纷。该做法入选上海市坚持和发展新时代“枫桥经验”创新实践典型，目前已在全镇推行。“村落驿站”空间，让村民投身毗邻边界微治理。廊下镇山塘村与浙江省平湖市广陈镇山塘村一河之隔、一桥相连，被称为“南北山塘”。2017年6月，南北山塘共同成立长三角地区首个跨行政区划的村级活动型联合党支部，依托“毗邻党建”平台，实现两地资源共享、融合并进。为更好发挥村民自治的能动性，南北山塘共同成立党建引领基层自治平台——村落驿站。组建“村落管家”队伍，统筹做好政策宣传、民情收集、检查评比、邻里互助、矛盾化解、改善人居环境等各项事务。在此基础上，2018年，“沪浙山塘四方调解机制”孕育而生，几年来成功处置了区域劳动纠纷、房屋买卖纠纷等多起涉及沪浙两地的调解案，为服务两地村民幸福生活打下了坚实基础，更为乡村振兴提供了多维度的力量源泉。

强化法治的支撑保障，让德治贯穿乡村治理全过程。近年来，金山区积极推动“村村有顾问，事事依法行”，不仅完成了村居法律顾问全覆盖，还实现了从“有没有”到“好不好”的转变。同时，坚持法治与德治相结合，通过二者之间形成的优势互补双管齐下、协同发力，以集体协商为基础，以村规民约为载体，引导村民从基层治理的“旁观者”，变成群策群力的参与者。村民“小宪法”助力基层大治理。枫泾镇新义村充分发挥村民议事会作用，通过公示、宣讲、讨论等方式广泛征求村民意见，再经过村党总支提议、村“两委”会商议、党员大会审议及村民代表大会决议等环节，于2015年制定出耳熟能详的66字村规民约。随着新形势新要求，研究制定《新义村村民信用管理实施办法》，整合形成6部分37页的村民“小宪法”，使村务工作有据可依。2021年，村民“小宪法”引入积分制，对无违搭建、家禽限养、垃圾分类、道德示范等方面明确评价标准，把党委政府“以奖代补”政策与“小宪法”细则有机统一，让百姓有据可依，进一步强化了群众“有法可依、有法必依”的生活观念，引领见贤思齐的文明风尚，逐渐形成一套行之有效的长效管理机制。“非诉社区”构筑大调解工作格局。吕巷镇以源头治理为突破口，从小白龙文化、胥浦等文化中，汲取和丰富矛盾纠纷调处的“和合”理念，融入“非诉社区”建设，探索打造“非诉和合”品牌，组建一支由专职调解员、兼职调解员、法官、律师组成的“非诉”专兼职调解员队伍，提出和解、调解、化解非诉“三解”工作法，努力做到矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位，用“法治化思维”推进“非诉社区”建设。布局全镇公共法律服务站、点，镇级成立1个非诉讼服务中心，12个村居成立非诉讼服务站，在宅基埭头、汽车配件制造行业、水果公园等成立非诉讼服务点和非诉驿站，把非诉的触角延伸到各个角落。“旅馆式管理”提升乡村治理法治化水平。出租房屋安全隐患多、人员安全意识薄弱、治安形势复杂严峻、外来人口管理难一直是亭林镇基层社会治理中的难点。为此，亭林镇以规范农村宅基地出租房屋管理为切入点，充分收集村民意见和建议，召开村民代表大会，表决通过《农村宅基地出租房屋管理办法》，并写入《村规民约》，通过村民自治、村规约束等方式实施出租房屋统一管理，探索出一条以出租房“旅馆式”服务管理为核心的“统筹管房、以房管人”的外来人口服务管理新模式。这一模式使得出租房屋火灾隐患风险得到显著降低，暂住人口租住环境得到明显改善；通过出租房源准入及其星级挂牌机制，倒逼村民主动积极地改善出租房屋基础设施，提高房屋出租率；同时，“旅馆式”服务管理有效提升了外来人口的法治意识，社会治安面貌得到显著改善。

创新智治的理念模式，让科技织密赋能“平安网”。2023年中央一号文件指出要完善推广数字化治理方式，提升乡村治理效能。数字安防构建全域智能防控体系。2017年，金山区作为当年上海市唯一开展“雪亮工程”试点的地区，启动了全区公共安全视频监控建设集约化、联网规范化、应用智能化建设工作，进一步发挥视频监控在社会治安综合治理和“平安金山”建设中的积极作用。随着智慧公安建设的深入推进，金山区在全市率先开展了“智能监控摄像机”的试点建设工作，共建设智能监控2139个，占公安监控总数的38%，实现了智能监控“零突破”。“雪亮工程”共享总平台建设完成后，全区监控共享接入方式由原先的“模拟式接入”转变为“数字式接入”，各委办局依托该系统的功能模块可直接调取数字录像机内的视频资料，实现了全区监控资源的有效汇聚、高度共享，拓展城市治理数字化应用场景。金山卫镇为了提高乡村治理精细化和服务群众精准化水平，破解“管不到”“管不好”的乡村治理难题，在全镇域内实践推广“微格治理”，建设高集成信息系统智慧平台，通过数字治理，形成“一图看全景、一屏管全程”的管理运用模式，助力乡村治理从“高效处置一件事”向“高效处置一类事”转变。比如，村域高空鹰眼通过大屏可以“一眼望穿”全区域，瞬间实现精准定位，为资源调度提供便利。村民通过扫描二维码、小程序等接入“智慧村居”平台，既可以及时反馈意见，也可以自助查询信息，让服务更加精准、全面，治理效能得到提升。金山卫镇还拓展延伸智能网格“N场景”到居民区。以实用、管用、爱用为导向，不断创新叠加潮汐车位共享、“门前三包”智慧管理、文明积分兑换等应用场景，形成立体化数字治理体系，切实增强城市可感知、可判断、快速反应的能力。

乡村治理的现代化，离不开自治、法治、智治的深度融合。在这一过程中，村民的主体地位得以强化，使他们在乡村治理中从被动接受者转变为积极参与者，提升了治理的透明度和民主性；完善村规民约，将法律精神融入到日常生活中，完善了法治体系，也维护了乡村的和谐稳定；科技手段的应用推动了治理模式的创新，通过大数据分析，为政策制定提供科学依据，使决策更符合村民需求，提高治理效能的同时实现了乡村治理“共治”的目标。

四、启示

近年来，金山区坚持把党建引领贯穿乡村治理全过程，通过“三产”“三力”“三治”相融合，加强“党”的全面领导，让乡村治理有主心骨；提升“建”的本领，让乡村治理有制度保障；发挥“引”的作用，让乡村治理有人才资源；把准“领”的方向，让乡村治理有思路方法。金山多元、高效的“三三融合法”乡村治理实践为上海大都市乃至长三角区域的乡村治理提供了参考借鉴。

一要抓住特色产业，壮大集体经济。产业兴旺是解决农村问题的前提。乡村经济是乡村治理的物质基础，要发挥区域资源禀赋结构的比较优势，与中心城区错位发展、差异发展，念好“山海经”、做强“土特产”，培育壮大特色支柱产业，打造高水平区域特色产业集群，积极承接中心城区产业和资源转移，推动城乡融合发展，因地制宜做大乡村经济蛋糕，提高乡村的竞争力，带动农民直接增收致富，实现农村、农民、企业家三方共赢。同时，深入挖掘乡村文化资源，大力发展文化产业，文旅融合使村庄变景区、风景变“钱景”，实现乡村经济发展和文化振兴的有机统一，让“文化”也能成为“经济”，拓宽致富路。

二要抓牢人才要素，凝聚治理合力。乡村振兴，关键在人。组织部门要做好人才保障，连续选优派强用好驻村第一书记和工作队，使其切实发挥驻村工作队乡村振兴“主力军”作用，认真做好各类政策的宣传员、村情民意的信息员、农民群众的服务员、乡村治理的指导员，带领村民发展好产业、治理好村容村貌、建设好基础设施、树立好文明乡风。区委、镇党委、村委要排摸乡村贤者能人的基本信息，建立动态管理的信息库，不断更新挖掘德高望重“老娘舅”、农业土专家等人才资源，持续扩大乡村人才蓄水池。同时，积极探索“新经济组织”与社会治理、乡村振兴等工作的契合点，挖掘非公企业参与乡村振兴和社会治理的潜力，深化“企村（居）结对”内涵，创新试点“名誉村（居）主任”“乡村振兴合伙人”等项目，推动非公企业家主动参与乡村振兴和基层治理。

三要抓实机制建设，提升治理水平。乡村治理，需要多元化、多样化、长效性的体制机制。要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障、科学支撑的多元协同治理格局。在实施乡村振兴战略时，不仅要有政府的财政补贴、项目支持等外部力量，更要培育乡村自身的发展能力和创新能力，“输血”+“造血”，持续激发乡村发展的活力和竞争力。要重视吸纳乡村固有治理资源，深入挖掘乡村熟人社会蕴含的治理规范，弘扬重义守信、乡邻互助、和谐融洽等传统乡村治理的独特价值，建立乡村自我激励和约束机制，强化优秀固有道德的教化作用，延续乡村文化血脉。结合乡村特点和优势，鼓励村民积极探索、大胆实践、勇于创新组建居民自治组织，建章立制，推动村民从“旁观者”变为“参与者”。同时，要以更多数字赋能打造好治理的最强大脑。促进数字技术与社会治理深度融合，使社会治理从“人脑”支撑的传统形态向“数脑”支撑的现代形态转型。要树牢“整体政府”理念，依托“两张网”建设，贯通推进数据整合共享、业务流程再造、应用场景开发，加快构建“纵向到底、横向到边”的智能驱动、整体治理体系。

作者分别系中共上海市金山区委党史研究室副主任、党史科副科长

（责任编辑：丁 达）