新中国成立后首次改进财政管理体制的历史考察

[摘 要]1956年前后，在毛泽东等党和国家领导人对体制问题的重视，以及中央各部门、各地的反映下，中国共产党开始探索改进经济管理体制。财政管理体制是经济管理体制的重要部分。改进财政管理体制工作从1956年开始，在1957年下半年形成并颁发正式方案，并于1958年开始实行，在财政领域方面向高度集中的计划经济体制进行突破。由于对商品经济、市场机制、价值规律等作用的认识有限，此次改进虽然强调发挥中央和地方两个积极性，但实为在现有行政体制内进行的权限调整。受国内时局影响，下放权限反而不利于维持国内综合平衡，财政管理体制又在1958年9月发生重大转向，在短时间内向地方下放更大范围的管理权限。由此一域，也可探视体制机制与时局发展、中央与地方之间的互动。

[关键词]财政管理体制；中央；地方

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2024）06-0042-06

新中国成立后，随着计划经济体制的建立和运转，财政管理体制由高度集中、“统收统支”向统一领导、分级管理逐步转变，初步建立起中央、省、县、乡四级财政体系。但在实际执行中，从中央到地方各级财政权限逐层递减，地方遇到实际问题则要向上逐层申请。受制于管理职权、调剂权限、行政效率等因素，地方增收节支、建设事业的主动性有限。如地方调剂项目需请示中央主管部门，若未得到及时答复，便只能将现有资金作为年终结余上缴，中央则将其列入下一年度预算，以抵充拨款。时任安徽省委书记曾希圣曾向毛泽东反映，在淮南拥有两万多名职工的大型煤矿中，在财政支出领域，厂矿负责人仅拥有200元以下的批准权。1956年前后，毛泽东等党和国家领导人对体制问题的认识，以及中央各部门、各地的反映，是决定改进经济管理体制的重要缘由。财政管理体制是经济管理体制整体中的重要部分。当前，学界现有研究已涉及对此次财政管理体制改进的整体评价。但关于其前因后果、具体进程等，则成果有限。本文依据相关文献资料，结合1956年至1958年年国内形势发展，研究并还原此次改进工作的历程，分析后续发展。

一、1956年初步探索改进

财政管理体制工作

1956年前后，中国共产党党内对经济管理体制的认识不断加深，开始关注高度集中所产生的影响。在毛泽东作出《论十大关系》的讲话后，周恩来、刘少奇、李富春等人多次提出向地方放权，并开始具体探索。同年，在周恩来的领导下，国务院形成改进经济管理体制的方案，在财政领域作出相应规定。

（一）改进财政管理体制问题的提出。1955年末，毛泽东去往湖北、广东、天津、上海等地进行调查巡视。其间，各地提出中央各部管理地方过细、过多，束缚了地方和企业的自主性，并要求中央向地方放权。毛泽东回到北京后，要求按“口”听取各部门的工作汇报。

财政领域由财政部部长李先念进行汇报。此前，李先念曾于1956年2月21日召集各省、市、自治区党委书记座谈会，讨论财政工作。以此为基础，李先念在向毛泽东汇报中，针对地方财政提出三个问题：一是由于财政部及其他主管部门指标要求，自身财政自主权有限，地方调配财政资金需请示上级主管部门。二是地方财政收入基本上缴中央，支出需向中央部门申请，财政结余使用权有限。三是由于将地方收支账面差额算作结余，地方财政结余基本被用为下年度的财政支出，而非自由支配，这实际上变相为资金上缴中央。

4月25日，毛泽东在《论十大关系》的讲话中，要求发挥好中央和地方两个积极性，给予地方更多自主性，并提到各部门向地方下达命令，“都说是中央来的，给地方压力很大”，报表“闹得泛滥成灾”。此外，朱德强调要合理建立四级财政，划清中央和省市两级的财政收支范围，确定分成比例后保持至少三年不变，地方的节余支出和超额收入也全都留给地方。刘少奇认为，部分中央部门“把过多的事务抓到自己手里，对地方限制得过多过死，忽视地方的特殊情况和特殊条件”。李富春提出实行分级管理计划体制，全国统一计划指标由国务院下达，地方自行安排局部性指标；国家计划指标可分为指令性指标、可以调整的指标，以及参考性指标。

在当时，中共和地方均认为改进经济管理体制刻不容缓，国务院开始研究具体方案。

（二）探索确定财政管理的目标原则。同年5月11日，国务院建立财政、工业等7个小组，分别开展体制问题研究。在5月至8月间，国务院召开全国体制会议，集中研究改进方案。其间，明确了国务院统一下达中央主要计划和财务指标的导向。在解决财政分级问题的程序上，周恩来提出“先是中央与省市分，县乡两级缓走一步”；对省市两级财政而言，中央“不要一见到省市有肥的就抓上来，但也不能经常一成不变，订得太死”。会议期间，地方要求中央下放企业管理权、物资分配权、财政权等，但中央部门对权力下放后，生产和基建计划是否能够按期完成有所顾虑。周恩来指出，中央和地方的分权“是为了发展生产”，“是要地方搞更多的生产”。周恩来意在强调地方得到发展可以带动全国发展，有助于均衡全国大局。

经国务院同地方部门多次研究，以及中共八大期间针对该问题的意见交流，中共中央、国务院于10月30日发布了《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》（以下简称《决议（草案）》）。其中，在改进财政管理体制方面主要有四项：第一，扩大地方收入。在适当条件下，地方固定收入可扩大至当地总支出的七到八成；地方可根据预算年度支出核定各分成收入项目的分成比例，分成比例确定后可保持适当时间不变。第二，厘清支出承担主体。中央或地方的企、事业和行政机构，其支出由中央或地方预算各自列入。第三，明确审核指标。地方年度国民经济计划控制数字、各分成收入的比例控制数字，要根据国务院下发比例以及当地实际情况自行编制，国务院只负责审核地方预算草案中各项分成收入的分成比例及收支总额。第四，下放调整权限。在中央规定的主要事业指标内，地方可适当调整预算，并自行安排收入超收和支出节约部分，地方预算执行中的结余基本留给当地。

此外，由于尚处起步阶段，《决议（草案）》存在许多“适当”表述，未进行具体规定。在《决议（草案）》下发的同时，还要求各单位以书面意见的形式向国务院反馈意见，以进一步综合研究。

二、1957年研究确定

改进财政管理体制具体内容

1957年1月10日，为统一领导经济和改进经济管理体制工作，中共中央成立中央经济工作五人小组。五人小组研究上述《决议（草案）》后，认为应当首先解决改进工业、商业和财政领域的问题。财政领域主要由时任国务院副总理、财政部部长的李先念负责。中共八届三中全会通过了《关于改进财政管理体制的规定》，国务院随后下发，决定于1958年开始实行。

（一）初步制定关于改进财政管理体制的具体办法。1957年1月下旬，在国务院领导下，中央经济工作五人小组组织了商业、财政等六个小组。财政小组组长由李先念担任，负责研究财政领域的改进问题。

向地方放权的矛盾在于，地方可以获得一定的自主性，但中央部门的权力和职能会由此弱化，部分建设工作会呈现分散化趋势。为此，陈云提出，中央向地方放权，实质为向地方分流一部分财政资金，地方由此便能在农田水利、工业等方面投入更多，其结果可能为加快全国重工业发展。这就明确肯定了向地方放权的积极导向，即发展同地方农业相关的领域，以反哺国家重工业。

而后，李先念多次召开国务院第五办公室办公会议和财政体制改进小组会议，提出财政管理体制应实行中央、地方分成，并固定三年不变。在全国财政厅局长会议期间，李先念要求财政部门注意研究经济指标，提出相关意见报请上级，同时对经济生活中的重大问题给予关注，意在提升财政领域改进工作的现实针对性。

李先念主持制定出的改进财政管理体制方案的主要内容为：中央和地方实行“以收定支，五年不变”（后改为“以收定支，三年不变”），以此代替“以支定收，一年一变”体制。财政收入实行分类分成，在原有地方税和地方企业利润划为归固定收入以外，分布于地方的中央管理企业的利润分成也作为地方收入；由于各地情况不同，故将一定比例的营业税、所得税等税种收入划归地方，作为地方调剂收入。关于财政支出，地方经常性支出由当地自行安排。中央专项安排的支出（包括基本建设拨款），由中央财政专案拨款，每年确定一次并将其列入地方指标。部分地区收入（包括固定收入、企业分成收入、税收调剂收入）无法满足自身正常支出所需时，中央拨款补助不足部分。同时，李先念还将方案的主要内容，写进在一届全国人大四次会议上的《关于一九五六年国家决算和一九五七年国家预算草案的报告》中，并请全国人大代表审议。

经过研究酝酿，1957年7月15日，中央经济工作五人小组向中央报送《关于在若干工作中划分中央和地方管理权限问题的意见（草稿）》（以下简称《意见（草稿）》）。财政领域的内容集中于五个方面：首先，地方财政收入分为三项，即地方固定收入、统一比例分成收入、调剂比例分成收入。其次，地方财政支出应当剔除部分特殊性支出，以计算地方年度正常支出，地方基建投资支出划归中央。第三，地方收入和支出的计算以1957年的年度预算数字为根据，一般三年不变。第四，关于地方结余及预算，地方可自行支配财政结余，预算编制不受结余数额影响。第五，地方可根据财政收入自行安排基本建设。

7月25日，中共中央批转上述《意见（草稿）》，并要求中央经济工作五人小组在中央全会召开前，分区召集各省市讨论，在同地方开展意见交换的同时进行修改。

（二）制定和发布《国务院关于改进财政管理体制的规定》。8月5日至6日，国家经委召集各省、市、区计委主任、副主任会议，对《意见（草稿）》进行讨论。其间，各地纷纷对改进财政管理体制方案提出意见。如山东省认为，地方的收入应当只划分为固定收入和比例分成收入（或总额分成收入）；河南省提出，在确定固定比例分成三年不变的同时，中央应当能够保证地方财政的最低收入；山西省提出，应该以1957年为基础实行固定收入三年不变，同时考虑日后发展实际；湖南省建议，固定收入应当改为五年不变；浙江省认为应采取固定上缴或比例分成上缴；黑龙江省提出，中央应补助因水旱灾害而减少财政收入的省份，以减轻区域发展的不平衡；广州市认为，新的体制无法完全解决中央和地方之间的配合协调矛盾。

在各地基于自身发展的诉求下，改进财政管理体制，各方平衡点实难把握，对中央政府掌控形势的能力要求也更高。体制不调整问题很明显，调整之后新的问题又会出现，既不能盲目“一刀切”，又要调动各方积极性。莫衷一是之下，唯有化繁为简，先实行而后进一步调整。

为此，陈云、李先念在8月间，同各地就经济体制改革进行座谈，听取相关问题、提出自身意见。如8月8日，在主持辽宁、吉林、黑龙江三省经济管理体制改进工作座谈会时，李先念强调：“改进财政管理体制，就是把地方财政给地方，把中央财政分给地方一部分。”8月15日，陈云、李先念致电中共上海、江苏、浙江、湖南、广东等省市委，要求主要领导在8月21日去往上海参加会议，并提出将地方收入部分修改为“原属地方省、市企业的收入，全部划归地方，不与中央分成；中央下放给地方管理的企业，以每年企业利润收入的百分之十五分给省、市，作为地方收入”。

同地方座谈后，经过总结研究，陈云主持起草《关于改进财政管理体制的规定（草案）》并在中共八届三中全会基本通过。此后，陈云在中央经济工作五人小组调查研究的基础上，代国务院起草了《关于改进财政管理体制的规定》（以下简称《规定》），并在11月8日获国务院第六十一次全体会议通过。11月14日，该《规定》于第一届全国人大常委会第八十四次会议正式获批。国务院随后下发，于1958年开始实施。

关于财政管理体制，《规定》明确：首先，参与中央和地方进行分成的企业收入，地方和中央二八分成。其次，进一步规范地方正常年度支出计算方式，地方国企及中央划归地方管理的企业，其流动资金不划入地方年度支出。第三，地方收支以1957年年度预算收支数额为依据，实际预算执行未达预算收入者，1957年底可以实际执行数额为基础计算下一年度预算。第四，地方上年结余不列入本年预算分配指标。第五，地方机动财力收入限度，原则是保证国家重点建设的资金需要，同时令地方保持适当的机动财力。第六，对民族自治区的财政提出相应办法。

综上，新的方案明显兼顾到各省实际，也为及时应对突发情况做准备。由是，地方在其后将拥有较为稳定的收入项目，甚至可以获得一定的财政结余和机动财力，从而在财政结余处理、预算编制等方面获得更多机动性。同时，将财政管理权限下放地方，地方部门在工业、商业上的权限也能得以真正实施。工业、商业、财政三方结合，各地便初具集聚资源之能。

三、新的财政管理体制的

实施准备及实际境遇

在制定改进财政管理体制方案的过程中，中央各部和地方对哪一方占优等问题一直存在疑虑。为顺利实施新的财政管理体制，财政部门进行了相应的补充和说明。1958年间，受国内时局影响，中央以更大力度向地方下放管理权限，财政管理体制产生重大转变。

（一）新的财政管理体制的实施准备。为顺利实施新的财政管理体制，在中共八届三中全会期间，陈云对各部门、各地的问题进行了回应。他强调，新的体制要试行一年，如不适当则再根据实际调整。同时，中央将对有特殊情况的省份，在适当范围内加以照顾，地方也可提出可行办法。其次，预计各地在未来三年总计将多得20亿元资金。但由于中央所得的财政资金预计为先少后多，则地方多得的资金也应先少后多，并非平均每年都相同。第三，依照新的财政管理体制，地方在1958年财政预算中总计可获得48%的全国预算增加值，该项比例并非“挖苦”地方，其后地方只能占到40%。最后，各地经济状况不同将导致分成收入不同，如何均衡各省差异，要在一年后视情况而定。可见，陈云在当时已对新体制实施后可能出现的情况，进行了较为充分的预判。

10月25日，财政部副部长戎子和又进行补充说明，在强调中央和地方分成原则的同时，进一步明确“正常年度支出”范围。同时，他提前说明，在新的财政管理体制实施初期，地方在1958年会分得比先前更多的财政资金，但为保证国家重点建设，地方在其后两年所能分得的国家预算资金占比只能减少，并对地方日后多得的财政资金提出具体使用建议。最后，他提到要继续研究解决地区之间不平衡、发挥县财政积极性等问题。

此外，财政执行方法也根据新的体制要求进行了提前调整。12月5日上午，李先念在主持国务院第五办公室办公会议时指出：1958年的国家预算指标，要对应增加基本建设投资，并将分给各部的中央预算指标迅速发出。关于中央企业实行利润分成问题，财政部要根据所得范围，对各部门的固定利润分成比例适当进行调整。商业部实行利润分成的办法，原则上应当按照过去五年的基数，并去除基本建设支出进行计算。12月6日，李先念继续主持国务院第五办公室办公会议，提出在因国家决定的重大措施而影响利润的情况下，可以对分成比例进行上下调整；一般措施影响百分之五以内的利润变化时，则不予调整。其次，遇有特殊情况而无法完成利润计划时，分成所得可以不少于计算的基数。关于其它事项，国务院将另行颁布相关办法实行。

12月13日，财政部对1958年地方财政收入的划分问题进行了说明，同时详细说明了分成收入的计算方法和报解手续。

（二）1958年财政管理体制的实施和转变。1958年2月1日，李先念在第一届全国人大五次会议作期间，就实行新的财政管理体制进行报告说明。3月7日，国务院通过了李先念审定的《民族自治地方财政管理暂行办法》，是为对新的财政管理体制的补充。但在此前后，国内形势已经发生变化。

起初，按照陈云的设想，实施新的财政管理体制后，地方的结余资金应更多投向同农业生产相关的领域，以促进国内综合平衡。朱德在1957年12月底向出席全国财政厅局长会议等会议的财政金融干部强调，实施新的财政体制后，“在使用资金中，不论中央和地方都要以发展工农业生产作为重点。”

但在另一方面，中共八届三中全会虽然通过了新的财政管理体制方案，但此次全会不仅开始批评“反冒进”，同时也揭开了农业“大跃进”的序幕。在这一导向下，由于地方获得更多财政自主权，部分省份开始加码，设定更高的财政指标。如甘肃省提出“支援生产大跃进”；用五年时间，将经济建设费占总支出的比重由1957年的44.31%提升至70%；财政总收入三年增加一倍，五年翻两番。河北省提出，“二五”期间的财政收入要比“一五”时期增长两倍以上，1958年完成税收总额比1957年增长41%。

到了“八大”二次会议，“二五”计划被全面纳入“大跃进”的轨道，相关计划指标大为提高，同时还明确提出将国务院各部门管理的企业和中央掌握的经济管理权限迅速下放地方。其间，李先念讲到，“应当放的要放够，而且手续要简便”，“必须尽可能快地研究和制定权限下放地办法”。

9月24日，国务院讨论通过《关于进一步改进财政管理体制和改进银行信贷管理体制的几项规定》，提出“有必要将财政管理体制作进一步的改进”，关于财政管理体制的内容包括：首先，除少部分中央管理企业的收入外，向地方划拨全部的其他各类收入和所有企业收入。其次，除少部分行政、国防、经济建设等支出以外，向地方划归全部国家财政支出，不再区分地方正常支出和中央专案拨款支出。第三，地方年度收入大于支出时，多余部分上缴中央、不足部分中央补助。第四，将地方的财政收入指标、分成比例和补助数字改为一年一变。第五，地方自行负责当地财政结余、农业税附加等，以及其他地方自筹收入。

虽然该文件并未正式下发，但此后不久，全国的财政管理正是照此执行，地方获得更大程度的财政自主权。至此，同1957年通过的《国务院关于改进财政管理体制的规定》相比，财政管理体制已发生重大转变。

四、余论

新中国成立后首次进行财政管理体制改进注重发挥中央和地方两个积极性，是一次有益的体制尝试和探索。但在当时，由于尚未对“什么是社会主义”形成充分认识，对商品经济、市场机制和价值规律等问题认识有限，此次改进财政管理体制实质为在现有行政体制之内进行权限划分。此外，中央向地方下放财政管理权限后，面对实现国内综合平衡和大干快上两种不同导向，问题的关键在于该体制服务于前者还是后者。1958年初，部分省份已开始依据下放的权限制定财政跃进计划。虽然如此，此次改进仍在财政领域，向高度集中的计划经济体制进行了突破。改革开放初期，财政管理体制在此次体制改进及后续多次调整的实际情况下，根据形势发展开始实行“分灶吃饭”，促进中央和地方各自发挥积极性，并在其后不断适应形势发展。

作者系中共中山市委党校党建教研部教师

（责任编辑：白璇煜）