《农产品质量安全法（2022 年修订）》释义

康升云，刘晶晶

（1.江西省农业技术推广中心，南昌 330046；2.南昌师范学院附属中学，南昌 330029）

《农产品质量安全法》于2006 年4 月29 日首次发布实施[1]，开创了农产品质量安全监管新局面，为我国农产品质量安全生产管理、人民群众“舌尖上的安全”提供了有力法治保障。历经2018 年修正后，第十三届全国人大常委会第三十六次会议于2022 年9 月2 日表决通过了新修订的《农产品质量安全法》（即《农产品质量安全法（2022 年修订）》，以下简称新法）。新法从农产品生产、加工到流通、消费等环节，做好与《食品安全法》的衔接，实现了农产品“从农田到餐桌”的全过程监管[2]。

1 《农产品质量安全法（2022 年修订）》亮点和特色

（1）推行农产品质量安全承诺达标合格证制度。为落实农产品质量安全主体责任，构建农产品质量安全长效监管机制，2016 年，原农业部选择河北、黑龙江、浙江、山东、湖南、陕西等6 省，开展食用农产品合格证管理试点工作[3]；2019 年，农业农村部决定在全国试行食用农产品合格证制度[4]；2021 年，农业农村部将合格证名称由“食用农产品合格证”调整为“承诺达标合格证”[5]，以体现“达标”内涵，突出“承诺”要义。新法将食用农产品承诺达标合格证制度纳入其中，明确了承诺达标合格证的法律地位，是一项重要的制度创新[6]，有利于实现农产品全链条闭环监管。

（2）首次在法律层面提出“绿色优质农产品”概念[7]。新法鼓励和支持生产绿色优质农产品，倡导农业标准化示范建设，通过强化绿色生产导向、农业标准引领和农产品质量安全监管，促进各项绿色生产技术和质量管理要求落实落地。

（3）压实农产品质量安全各方责任。新法明确把农户纳入法律调整范围，规定了农户在农产品质量安全方面共同但有区别的法律责任，实现了对所有农产品生产经营者的监管全覆盖，并细化强化了条文的可操作性和责任追究的可实现性[8]。

（4）加大对违法行为的处罚力度。新法参照《食品安全法》相应法律责任条款，对农产品质量安全违法行为加大处罚力度，增设行政拘留，强化与刑事司法衔接，体现了“最严厉的处罚”原则[9]。同时，考虑到违法者所得和违法行为造成的危害，新法整体提高了处罚额度。

（5）增加农产品质量安全信用管理要求。信用监管是国务院在推进“放管服”改革过程中的一项创新制度，是规范市场秩序、优化营商环境和提升社会治理能力现代化建设的重要手段[10]。新法增设农产品质量安全信用管理制度，要求加强农产品质量安全信用体系建设，建立农产品从业人员信用记录档案，包括行政处罚、违法等信息，禁止有不良行为记录人员从事农产品生产管理工作。

（6）删除无公害农产品标志有关表述。2001 年4 月，原农业部启动“无公害食品行动计划”。无公害农产品认证在推进规模主体标准化生产、保障农产品质量安全方面发挥了重要作用[11]。但随着我国农业农村经济由数量型发展转向质量型发展，无公害农产品认证已无法满足和适应农产品质量安全工作新要求。因此，新法删除了《农产品质量安全法（2018 年修正》第三十二条中关于无公害农产品标志的有关表述。

2 《农产品质量安全法（2022 年修订）》解析

2.1 法律条目变化

新法包括第一章总则、第二章农产品质量安全风险管理和标准制定、第三章农产品产地、第四章农产品生产、第五章农产品销售、第六章监督管理、第七章法律责任、第八章附则等8 章内容，共计81 条，比《农产品质量安全法（2018 年修正》增加了25 条。新法主要在农产品质量安全风险管理、农产品销售、法律责任等方面作了细化，具有鲜明的导向作用和更好的操作性。

2.2 重新定义农产品及农产品质量安全

新法定义的农产品，是指“来源于种植业、林业、畜牧业和渔业等的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品”，比《农产品质量安全法（2018 修正》中局限于“来源于农业”的表述更符合实际。这是因为，常见的油茶、食用竹笋等食用农产品，以及果类、浆果类、菌类、山野菜类、蜂产品类、饮品类、鲜果类等非木质林产品[12]，都属于林业的范畴；野生草场的放牧属于畜牧业的范畴；野生水域的捕捞属于渔业的范畴。

新法定义的农产品质量安全，在“符合保障人的健康、安全的要求”的基础上，增加了“农产品质量达到农产品质量安全标准”的表述。与标准的符合性，既是我国农产品质量管理的需要，也是世界各国农产品质量安全管理的通行做法。不同国家或地区有不同的农产品质量安全标准。例如，我国目前的稻米中的重金属镉的限量是0.2 mg/kg，而部分国家是0.4 mg/kg[13]，主要是因为我国对稻米依赖性的膳食结构和人群镉暴露风险较高的现状[14]，决定了我国必须用更严格的镉限量标准，来保护居民的身体健康。又如，我国禁止在动物饲养过程中使用盐酸克仑特罗、莱克多巴胺、沙丁胺醇等“瘦肉精”，而莱克多巴胺在美国可以合法使用[15]。

2.3 主要新增内容

（1）推动农产品质量安全社会共治。新法第四条明确，农产品质量安全工作实行源头治理、风险管理和全程控制，国家建立科学、严格的农产品质量安全监督管理制度，构建协同、高效的农产品质量安全社会共治体系。农产品质量安全是项复杂的系统工程，关系到社会各个方面及每个人，需要各级政府及有关部门、农产品生产者、农产品经营者、农产品消费者的通力协作和密切配合，构建农产品质量安全治理新格局[16]。

（2）明确乡镇人民政府职责。新法第六条规定，乡镇人民政府应当落实农产品质量安全监管责任，协助上级人民政府及有关部门做好农产品质量安全监管工作。乡镇政府作为国家治理体系中最基层的一级政府，是做好农产品质量安全工作的关键环节[17]。

（3）落实农产品质量安全生产经营者主体责任。新法第七条明确，农产品生产经营者应当对生产经营的农产品质量安全负责。农产品生产经营者作为保障农产品质量安全的最重要行为主体，必须强化其法律责任和主体责任[18]。

（4）农产品质量安全监管经费纳入本级财政预算。新法第八条规定，县级以上人民政府应当将农产品质量安全管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级预算。将农产品质量安全管理工作所需经费作为经常性财政支出纳入年度财政预算管理，有利于增强财政保障能力，为农产品质量安全管理创造必要工作环境和工作条件。

（5）建立农产品质量安全风险管理制度。新法第十三条、十四条明确，国家建立农产品质量安全风险监测制度和农产品质量安全风险评估制度。农产品质量安全无小事，出了事就是“天大的事”。建立和实行农产品质量安全风险监测和风险评估，是有效防范发生农产品质量安全系统性事件的必要措施。各地市要加强对农产品重点区域、重点品种的风险监测，对可能影响农产品质量安全的潜在危害因素进行风险分析和评估，及时有效应对农产品质量安全风险，尽可能将农产品质量安全隐患降至最低。

（6）农产品质量安全标准具有强制执行属性。新法第十六条明确，农产品质量安全标准是强制执行的标准。农产品质量安全标准主要包括：农业投入品质量要求、使用范围、用法与用量、安全间隔期和休药期规定；农产品产地环境、生产过程管控、储存与运输要求；农产品关键成分指标等要求；与屠宰畜禽有关的检验规程等。

（7）划定特定农产品禁止生产区域。新法第二十一条明确，为保障农产品质量安全，根据农产品品种特性和产地安全调查、监测、评价结果，依照土壤污染防治等有关法律法规，划定特定农产品禁止生产区域，并要求任何单位和个人不得在此区域种植、养殖、捕捞、采集特定农产品和建立特定农产品生产基地。这主要是考虑到产地环境是农产品安全生产的第一道防线，从产地环节切断有害物质对农产品质量安全的危害途径，是保证农产品质量安全的重要措施。例如，水稻对土壤中的镉具有较强的吸附和转化作用，因此在土壤镉含量超标的重度污染区域，应禁止种植水稻，可改种堇菜类、芥菜类等能够吸收重金属、修复改良土壤的非食用农产品或非农产品。

（8）强调农业包装物和废弃物的回收处置。新法第二十三条规定，农药、肥料、农用薄膜等农业投入品的生产者、经营者、使用者应当按照有关规定回收并妥善处置包装物和废弃物。该条文实际上是对环境保护提出要求，避免农药、塑料等有毒有害物质对农业环境产生污染，注重实现农业的可持续发展。

（9）加强农产品质量安全管理。新法第二十六条要求，农产品生产企业应当建立农产品质量安全管理制度，配备相应的专业技术人员；不具备配备条件的，应当委托具有专业技术知识的人员进行农产品质量安全指导。国家持续推进质量认证体系建设，鼓励和支持农产品生产企业、农民专业合作社、农业社会化服务组织开展危害分析与关键控制点（HACCP）体系认证、良好农业规范（GAP）体系认证等。

（10）实施农产品承诺达标合格证制度。新法第三十九条对农产品承诺达标合格证的开具、收取、保存和查验作出了详细规定，实现了农产品生产、流通、消费的信息闭环运行，有利于解决农产品“无证”上市的问题。

（11）推进农产品质量安全追溯体系建设。新法第四十一条规定，国家对列入农产品质量安全追溯目录的农产品实施追溯管理。由国务院农业农村主管部门牵头负责全国农产品质量安全追溯管理，建立健全统一的农产品质量安全追溯体系和平台[19]，打通部门之间、区域之间的农产品质量安全信息孤岛，实现农产品质量安全信息共享，有效落实农产品质量安全责任，促进农产品的生产、流通与消费。

（12）突出质量标志管理。新法第四十二条明确，国家加强地理标志农产品的保护和管理。农产品地理标志具有独特的品质特性和鲜明的地域性特征，是推动农产品提质升级和农业高质量发展的重要抓手，也是打造区域农产品公用品牌的重要载体，对于挖掘地域特色农产品、保护独特农产品资源、增强农产品市场竞争力、促进农业区域经济发展等具有重要意义[20]。

（13）农产品快速检测方法得出的抽查检测结果可以作为行政处罚的证据。新法第五十条规定，国务院农业农村主管部门会同国务院市场监督管理等部门认定的快速检测方法，可用于开展农产品质量安全监督抽查检测，且其检测结果可以作为行政处罚的证据。多数农产品具有“生产周期长、收获季节性明显、不耐储存、保鲜保质期短、流通消费时间短”的特点[21]，一旦成熟收获就必须在短时间内完成消费。农产品快速检测方法可以快速判别农产品质量安全情况，避免发生“实验室检测结果还未出来，农产品已被食用和消化”的尴尬局面。

（14）强化农产品质量安全监管和日常检查。新法第五十二条规定，县级以上地方人民政府农业农村主管部门应当加强对农产品生产的监督管理，开展日常检查，重点检查农产品产地环境、农业投入品购买和使用、农产品生产记录、承诺达标合格证开具等情况。农产品质量安全既是产出来的，也是管出来的[22]，该条文体现了农产品质量安全“产管结合”的精神。

（15）建立健全农产品质量安全突发事件应急反应机制。新法第五十九条规定，国务院农业农村主管部门应当会同国务院有关部门制定国家农产品质量安全突发事件应急预案，并与国家食品安全事故应急预案相衔接。根据有关法律法规的规定和上级人民政府的应急预案，县级以上地方人民政府也应当制定本行政区域的农产品质量安全突发事件应急预案。建立完善应急措施，加强农产品质量安全突发事件响应，有利于及时有效应对农产品质量安全突发事件，最大限度减少损失和消除社会影响。

（16）加大对农产品质量安全检测机构及检测人员的处罚问责力度。新法第六十五条对农产品质量安全检测机构及检测人员提出了更详细更严格的处罚规定，并强调因农产品质量安全违法行为受到刑事处罚、因出具虚假检测报告导致发生重大农产品质量安全事故的检测人员，终身不得从事农产品质量安全检测工作。加大监管处罚力度，提高农产品质量安全检测领域的违法成本，增强对检测机构及检测人员的震慑效果，有利于保证农产品质量安全检测工作的客观性和公正性。

（17）对农产品质量安全违法行为实施“过罚相当、宽严相济”的处罚。比较新法第七十条和七十一条，对农产品生产经营过程中使用国家禁用农业投入品或其他有毒有害物质等故意行为的处罚力度，明显高于生产销售农药残留、兽药残留、重金属残留等超标农产品行为，前者最高可处货值金额十五倍以上三十倍以下罚款，情节严重的可由公安机关实施拘留，后者最高可处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。同时，在对农户的财产性处罚上设置了相较农产品生产企业等其他主体较低的处罚标准，这主要是为了尽可能保护农户的利益，跟当前我国绝大多数的农户生产经营规模较小，危害程度相对较低等现实情况，以及“大国小农”的基本国情农情相适应[23]。

（18）增设农产品质量安全领域公益诉讼制度。新法第七十九条规定，食用农产品生产经营者违反本法规定，污染环境、侵害众多消费者合法权益，损害社会公共利益的，人民检察院可以依照《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律的规定向人民法院提起诉讼。公益诉讼是提高监督效能的重要方式，建立农产品质量安全公益诉讼制度[24]，可以更大程度保障农产品质量安全，维护广大人民群众身体健康和生命安全。

3 结语

农产品质量安全涉及农产品生产经营者、各级政府及相关管理部门、社会公众等多个主体，涵盖农产品生产、加工、流通、消费等环节，关乎群众健康、经济发展、社会稳定。目前，我国已经建立了“从农田到餐桌”全过程全链条农产品质量安全监管机制，开创了“共建共享共治”农产品质量安全新格局。但与此同时，必须清醒认识到，一方面受农产品生产科学技术发展限制，现阶段尚无法完全杜绝农产品质量安全风险隐患；另一方面，我国“千家万户”从事农产品生产的现状，也给农产品质量安全监管带来了巨大挑战。新法中监管对象既覆盖了包括“农户”在内的所有农产品生产经营主体，但又在对“农户”的处罚上体现了差异化人性化，这也是一定程度妥协的结果。《农产品质量安全法》的修订意义重大，为新时代新征程做好农产品质量安全工作提供了有力法治保障，但农产品质量安全任重道远，不可能通过一次修法一蹴而就，还需各方归位尽责、继续努力。