美国检讨美国——“新华盛顿共识”长啥样？

《中国经济周刊》 首席评论员 钮文新

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这件事值得花些时间研究，而不是简单批判。

什么事？4 月末，美国总统国家安全事务助理杰克·沙利文在布鲁金斯学会发表了一次演讲，题目是：重振美国经济领导地位。这次演讲在政界和学界产生了很大影响，被普遍认为具有重大的时代意义。为什么会给人留下这一印象？因为，沙利文在这篇演讲稿中，重点抨击了美国过去40多年一直推崇的新自由主义道路，而且言辞激烈地批判了金融资本主义对美国经济的严重破坏。与此同时，沙利文给出了一套“美国方案”，以纠正过去的错误。更加引人关注的是：在沙利文的演讲中，出现了所谓“新华盛顿共识”的概念。

沙利文的批判是否贴切？“新华盛顿共识”又长啥样？现在见仁见智的讨论很多，当然更需中国学界从理论上作出审视、校正，尤其是在建设中国式现代化国家的过程中，我们更需要与美国之间知己知彼，更需要研究沙利文讲话所透出的、美国未来要走的路，更需要以宽阔的胸怀去面对不同的理论和认知，鉴别其对中国经济建设是否存在借鉴价值。但现在看，能够客观看待沙利文演讲内容的声音很少，而且还有一种不太好的味道：表面看，一些文章是在批判“新华盛顿共识”，但实际却是希望中国停留在新自由主义的泥沼中。

更重要的是，简单批判，很容易让我们放弃对美国国家战略转变进行深入且细致的研究和详解，这不仅很容易产生误判，不利于对中美关系的妥善处置，而且还会妨碍我们看清国际大格局的不断演变。正因如此，我们有必要深究，看清美国葫芦里是什么药，从而有助于中国对形势的判断和政策的制定。

沙利文是何方神圣？

美国总统的决策和经常露面的一些关键人物逃不开干系。比如，外交层面以国务卿为主；经济层面以白宫国家经济委员会主任、财政部长、商务部长，以及美联储主席等为主；安全层面以总统国家安全事务助理（也称安全事务顾问）和中情局局长等为主；军事方面以国防部长、总统首席军事顾问为主。

美国总统国家安全事务助理又是何方神圣？一般而言，总统国家安全事务助理并非某个政府部门的负责人，其任命也无须国会批准，但他却是总统最重要的人事任命之一。

相比于国务卿、国防部长等具体角色和部门权力，总统国家安全事务助理的权力角色非常特殊。他不在部门任职，但对所有政府部门却有一种“隐性”的权力，因为他需要协助总统扮演大致六种角色：（1）国家安全决策过程的行政管理者；（2）各类各项情报信息的汇总者与协调者；（3）危机处理者；（4）政策执行工作的监督者；（5）政府外交决策的裁定者与执行者；（6）总统独立政策的建议者与鼓吹者。

为什么总统国家安全事务助理会有这么大的权力？历史地看， “二战”结束后的1947 年，美国国会通过了《国家安全法案》，并在白宫设立了国家安全委员会。这个委员会在设立之初，就有凌驾于政府各种行政和智囊机构的顶层位置。1953 年，在国家安全委员会基础上设置总统国家安全事务助理一职，开始时，这个职位只是国家安全委员会行政秘书的角色，但肯尼迪政府赋予其专业化职能，使得总统与国家安全事务助理之间的关系更加密切。

随后，尼克松、福特和卡特——三任总统连续最大限度地提升了国家安全事务助理的权威性，著名战略家基辛格、布热津斯基分别在尼克松和卡特政府中担任该职，赖斯则在布什政府中担任该职。现在，杰克·沙利文在拜登政府中担任该职，可见其地位之高、权位之重，对总统决策影响之深。

华盛顿共识

要揭示沙利文主张的“新华盛顿共识”，那我们必须对“旧华盛顿共识”有些了解。美国著名学者诺姆·乔姆斯基在其《新自由主义和全球秩序》一书中明确指出：“新自由主义之下的‘华盛顿共识’指的是以市场经济为导向的一系列理论，它们由美国政府及其控制的国际经济组织所制定，并由它们通过各种方式进行实施。”不错，所谓“华盛顿共识”出现在20 世纪80 年代末，其历史背景大致如下：

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1971 年布雷顿森林体系解体之后，西方发达国家工业国曾经历了一次严重的滞胀——经济停滞、物价飞涨的经济过程。正因为凯恩斯主义经济学理论认为“物价涨跌与经济强弱之间是正相关关系”，而“滞胀”恰恰反映的是“物价涨跌与经济强弱之间存在负相关关系”，所以一些自由主义经济学家开始借此否定凯恩斯经济学理论，并在美国总统里根和英国首相撒切尔的极力推崇之下，使新自由主义经济学理论成为指导经济实践的主流。

同时，随着经济政策所遵从的经济理论的切换，整个世界的发展路径也发生重大而深刻转向，进入了新的发展阶段。这个发展阶段至少两大特征：（1）美元从黄金的唯一计价和结算货币，转向成为石油等国际大宗商品的唯一计价和结算货币；（2）在“新型美元霸权”的作用下，整个西方工业国开始走向“金融资本主导的产业分工全球化、全球经济一体化”的发展阶段即美元霸权主导下的金融资本主义制度。

此外，还有一个重要背景：20 世纪80 年代，南美主要国家在严重“外债危机”的冲击之下已经基本失去了经济和政治能力，再加上东欧剧变，这就使得“单极化世界格局”开始逐步形成。

如何让更多的发展中国家融入“美元主导下的金融资本主义制度”？美国急需一套“发展中国家经济发展的行为规范”。1989 年，美国彼得森国际经济研究所邀请国际货币基金组织等机构在华盛顿开了一个研讨会，并由彼得森国际经济研究所的经济学家约翰·威廉姆森执笔，写下了所谓“华盛顿共识”。

华盛顿共识表面是针对拉美国家的国内经济改革，但实际却是针对所有发展中国家经济体制改革的“规范”，它包含10 条政策措施：（1）加强财政纪律，压缩财政赤字，降低通货膨胀率，稳定宏观经济形势；（2）把政府开支的重点转向经济效益高的领域和有利于改善收入分配的领域（如文教卫生和基础设施）；（3）开展税制改革，降低边际税率，扩大税基；（4）实施利率市场化；（5）采用一种具有竞争力的汇率制度；（6）实施贸易自由化，开放市场；（7）放松对外资的限制；（8）对国有企业实施全面私有化；（9）放松政府的管制；（10）保护私人财产权。

归结起来，这10 条规则无非是在说：第一，要搞大市场、小政府；第二，必须大幅放松管制，实现全球贸易、金融乃至经济自由化；第三，全面私有化，将所有资产都变成可以自由交易的资产，以便市场配置资源。2008年之后，中国学界也有用所谓“新四化——私有化、自由化、金融化、全球化”来概述“华盛顿共识”。

听起来是不是非常熟悉？当然，但这其中隐含着重大问题是：第一，在“华盛顿共识”之下，“弱肉强食”的丛林法则最大化，尤其当发展中国家的核心国有资产失去政府保护之后，会不会变成国际强权资本的猎物？第二，在“华盛顿共识”之下，一个国家的政府是否会迅速蜕变为国际资本寡头的附庸，而让本国百姓付出巨大的代价？这方面的教训丰富而深刻。

2002 年，经济学家、诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨在其《全球化及其异议》一书中尖锐地指出：“华盛顿共识”是市场原教旨主义教条的产物，不仅促使世界其他地区过快地进行开放，而且让需要经济刺激的穷国反而实行紧缩政策。在他认为，这样的举动导致了金融市场的动荡，促成了1997 年严重的经济危机，同时还导致俄罗斯在条件并不成熟的时候对国有企业进行了私有化。

华盛顿共识与美国国家利益

既然“华盛顿共识”是针对发展中国家的游戏规则，那美国不会因此大大获益？问题恐怕没有简单结论。准确一点讲，“华盛顿共识”让世界变成了资本巨头的发财天堂，但资本巨头的收益是否惠及美国国家——其政府、其人民？未必。典型的案例是，特朗普出任美国总统之后，采用各种手段，威逼利诱分散于世界各地的资本巨头向美国政府交税，但他实现了吗？显然受阻。而当时一个非常典型的论调是：资本没有祖国。

资本没有祖国，这句话非常典型，这意味着私有化、自由化、金融化、全球化——数十年“华盛顿共识”的主张和实践，已让那些巨无霸式的跨国资本失去了祖国概念，它们哪儿能赚钱就去哪儿，既无视其所在国的国家利益，也无视其宗主国的国家利益。到底什么才是国家利益？内涵很多，但基本内涵至少应当包括“离不开国土的民众的利益，以及本应为之服务，且同样离不开国土的政府的收入”。这符合新自由主义条件下跨国资本的诉求吗？跨国资本的理想是什么？它们希望自己所得越大越好。不仅如此，它们同时要求宗主国的政府必须通过军队和外交等手段去维护它们的跨国利益，而宗主国的人民还要通过税负去支撑政府“为跨国资本利益而支付必要的开销”。在资本眼中，这都是应当应分的事情，因为美国的国家性质已经注定了资本利益至高无上。

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这样的逻辑可否持续？美国现状已经给出了否定答案。什么现状？从“占领华尔街”讨伐金融大鳄，再到“零元购”以及没完没了的医改，还有美国正在不断暴露出的、严重的财政危机等，其背后实际都在讲述一个故事：在贫富两极分化之下，美国政府已无力继续承担公共责任，以致严重的社会撕裂也到了危机的边缘。

怎么办？特朗普的办法是“搞钱”，但出于共和党立场，他根本无法从富人那里获得财政收入，于是改弦更张。第一方面，威逼利诱美国资本巨头和全球所有产业巨头把工厂迁往美国本土，为美国本土提供税源；第二方面，暴增最大贸易对手——中国的进口关税，同时，逼迫盟友向美国缴纳军事保护费；第三方面，以“退群”等手段规避国际责任，减少政府开支。但特朗普成功了吗？没有，但这件事已被拜登接续。尽管他否定了部分特朗普政策，但比特朗普更狠的是：成功挑起了俄乌冲突，逼陷入能源危机的欧洲制造业败走美国，同时通过增加美国油气资源出售，增加政府收入。

实际上，2008 年金融危机是个清晰的分水岭。奥巴马带着“再工业化”主张登上总统宝座之后，自此，美国所有经济和外交政策开始发生巨大转变。但奥巴马毕竟得把更多精力放在处置危机上，所以虽喊出了“再工业化”，但并未有效推进，而是干了一件重要的事：借助危机处置，向市场注入海量长期基础货币，并借此为美国制造了超越10年的股市牛市，以此为美国本土企业创新发展铺就了雄厚的资本之路。

所以，奥巴马之后的特朗普、拜登尽管在战术层面有所差异，但其战略意图却是一脉相承的，核心应当是：重建美国失去的国家利益。或许正因如此，美国政府层面开始反思新自由主义的“华盛顿共识”，开始与跨国资本的利益诉求产生矛盾。这一点，特朗普时期表达得相对充分。

美国外交和经济为什么针对中国？关键是“华盛顿共识”臭大街了。最大的转变发生在2008 年，作为全球金融深度最大、货币地位最高的霸权国家，美国居然也没逃过金融危机的冲击，这使得整个世界对新自由主义经济理论产生了强大疑惑，尤其是美国无所顾忌的宏观经济政策，更令世界对美元霸权产生了越发强烈的恐慌。在此背景下，2012 年中国宣誓“不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路”，而更加明晰了“中国道路”，这使得“依靠‘华盛顿共识’击倒中国，用注水美元收割中国制造业，并借此实现‘美国工业再控制’、美国和美元再强大”的企图彻底破产。

到底什么是 “新华盛顿共识”？

从字面理解，所谓“新华盛顿共识”一定是对“旧华盛顿共识”的否定，那“新华盛顿共识”到底长啥样？英国《金融时报》作家爱德华·卢斯曾撰文指出：“新旧共识”存在三个方面的关键差异：

第一，“新共识”不再是一个国际共识，而在很大程度上只是美国自己部分人的政治共识。第二，“新共识”是搞地缘政治，它在很大程度上是以国家安全为由，采用经济手段遏制中国。所以“旧共识”是正和博弈即一个国家变得更富有，其他国家也会如此，而“新共识”则是“零和博弈”即一个国家的增长将以损害别国为代价。第三，“旧共识”有多乐观，“新共识”就有多悲观。

在爱德华·卢斯看来，美国勇于尝试的精神已经让位于“禁止事项清单”，而今天的美国已经无法达成贸易协定、无法协商全球数字规则、无法服从世贸组织裁决、无法支持国际货币体系改革，华盛顿已经丧失了对经济多边主义的信仰。

哈佛大学教授丹尼·罗德里克也曾指出：“新旧共识”更替的背后，实际体现了美国对内和对外经济政策的议程：对内，重点在于创造一个包容、有复原力、繁荣和可持续的美国经济；对外，则侧重地缘政治，保持美国对中国的优势地位，而世界经济的未来则将取决于这场竞争的结果。

归结起来，沙利文在演讲中认为美国面临“四大挑战”：第一，在市场效率的名义下，除了金融等一些经济部门获得特权以外，美国整体战略物资的供应链，包括制造这些供给的产业链和就业全部转向海外。比如，半导体和基础设施等基本部门极度萎缩，以致美国工业和持续创新力受到了真正的打击。总之，美国的工业基础已经被掏空了。

第二，过去几十年，美国所实施的国际经济政策是错误的。因为，在全球化和自由化过程中建立起来的经济依赖性，已经让欧美受制于人，比如欧洲能源的不确定性，以及欧美都存在的医疗设备、半导体和关键矿产供应链的脆弱。这样的依赖性成为他国推进经济或地缘政治目标的杠杆，从而形成了地缘政治和安全竞争的新环境。

第三，气候危机促使清洁能源转型。所以，21 世纪的经济是清洁能源经济，这其中孕育着重大的增长机遇，但该如何利用这一机遇？美国必须有一个深思熟虑的、亲力亲为的投资战略，从而推动创新，降低成本，创造良好的就业机会。

第四，长期以来，依据新自由主义的假设，美国人普遍认为，贸易带动的增长将是包容性的，贸易收益终将在各国内部得到广泛分享。但这不是事实，而事实是：贸易成果未能惠及美国劳动人民。随着美国制造业被掏空，美国中产阶级失去了自己的阵地，并导致美国社会贫者愈贫、富者愈富。这样的社会不平等挑战了美国的民主政治。

美国为什么会面临“四大挑战”？沙利文认为，这是过去数十年美国遵从并要求世界各国都去遵从新自由主义学说的必然结果，尤其是新自由主义理论之下践行“华盛顿共识”给美国政治、经济都带来了灾难性的后果，所以，沙利文在演讲中体现了五个重点：第一，否定“大市场、小政府”的自由市场经济原则，否定市场可以自动有效配置资本和资源的论断；第二，经济过度全球化、自由化导致产业链转移，掏空了美国的工业基础；第三，金融资本过度发展，打击了美国的工业和创新能力；第四，自由市场经济导致贫富两极分化和不平等，冲击了美国民主政治；第五，指责中国的产业政策，让美国在某些科技领域失去了竞争力，所以美国也要搞自己的产业政策。

有鉴于此，美国应当怎么办？重建美国中产阶级，恢复美国活力。为达成目标，沙利文阐述美国所要采取的措施和步骤：第一，用现代美国工业战略在国内打下新的工业基础。鉴于私营工业无法进行必要的投资来确保国家的雄心，所以美国政府确定了一些特定部门，从国家安全的角度来看，这些部门具有战略意义，是推动美国经济增长的基础。然后，这些部门将对重要领域进行有针对性的公共投资，释放私人市场、资本主义、竞争的力量和聪明才智，为长期增长奠定基础。现在，拜登政府已对半导体、关键矿物质、清洁能源、生物技术等重要领域进行了大规模投资与扶持。

第二，面对经济和地缘政治新现实，美国将与盟友和伙伴共同努力，创造一个安全和可持续的经济，并确保各方具有建设能力、复原力和包容性。其最终目标是：建立强大、有弹性和领先的技术工业基础，使美国及其志同道合的伙伴能够共同投资和依赖这个基础。

第三，超越传统贸易协定，建立着眼于时代核心挑战的、新的国际经济伙伴关系。在沙利文看来，20 世纪90 年代以来，美国以降低关税为基础来定义或衡量整个政策，但它遗漏了一些重要的东西。所以今天美国需要解决的问题是：（1）创建多样化和弹性供应链；（2）调动公共和私人投资，促进清洁能源过渡和可持续经济增长；（3）创造好的、能够养家糊口的工作；（4）确保数字基础设施的信任、安全和开放；（5）停止各国针对公司的税收优惠竞相逐底；（6）加强对劳工和环境的保护；（7）打击腐败。沙利文认为，与简单地降低关税相比，这些才应当是一套基本的优先事项。

第四，美国将向新兴经济体调动数万亿美元的投资，革新这些国家的基础设施。与此同时，美国将致力于解决更多脆弱国家所面临的债务困扰，但这需要所有双边官方和私人债权人共同分担责任。

第五，构筑“小院高墙”保护美国基础技术。美国下一步的任务是：开创数字革命的新浪潮，并确保下一代技术有利于而不是反对美国的民主和安全。为此，拜登政府已经出台了《芯片与科学法案》，以及为阻止中国获得先进半导体技术和产品的全面出口管制。与此同时，美国政府正计划对中国科技公司实施额外的投资限制，特别是在微芯片等具有重要战略意义的部门。

沙利文讲话预示着什么？

很显然，作为美国总统的国家安全事务助理，沙利文的讲话或许代表了美国政府决策层的“共识”，至少在对外政策方面。而这个讲话实实在在地告诉我们：美国已经变了，而且是非常重大的转变。其核心就是否定新自由主义经济学理论，以及与之相伴的、“华盛顿共识”之下的全球经济一体化和全球化产业分工。美国不只要占领产业链的制高点，而且要通过发展自身的现代工业体系，修复自己的供应链，尤其是高科技产品的供应链。

美国为什么要这样做？其实，特朗普对华，甚至对其盟友所发动的贸易战、科技战已经让美国和世界都充分意识到：你卡别人脖子，别人也会反手卡你脖子。是的，美国卡别人脖子的同时，也担心被别人卡脖子。当然，还有另一层内涵：世界已经不是“美国掐人脖子而别人不敢或无力还手”的时代了。

现在看，从奥巴马到特朗普、再到拜登，以及他们背后的精英，他们心里大概都明白：美国跨国资本，尤其是金融资本在推行“华盛顿共识”整个过程中赚得盆盈钵满，只是这些油水没能带给美国政府及其本土经济太多好处，相反却带来了丰富的“泡沫”。周而复始、大大小小的金融危机频发就是典型例证。

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美国政府当然不敢直击“跨国资本无祖国”的特性，于是给出另一个逻辑：过去几十年的全球化、自由化，实际是将自由贸易和自由市场置于国家安全之上。所谓国家安全包括哪些内容？至少，应当包括政府具有足够财力去维系其行政能力、军事能力、外交能力以及所有公共服务能力，同时，还应包括国家战略和战术资源的供给能力、经济活跃与创新的提升能力、公平国民收入的分配能力、维护社会稳定的促进能力，以及文化与价值观的掌控能力等。

如果我们确信国家安全与上述能力相关，那过去数十年间，美国的这些能力是否已经逐渐弱化？

实际上，新自由主义经济理论和经济政策，大市场、小政府的制度安排，几乎必然导致上述能力的不断减弱。尤其是在美元霸权的支撑下，藐视一切的金融资本狂傲才是摧毁美国能力的关键因素。更该充分看到的是：1971 年布雷顿森林体系解体、美元之锚从黄金切换到以石油为代表的国际大宗商品之后，时任美国总统里根支持美联储主席沃尔克，借助“治理滞胀”的名义，用极高的利率赶走了美国本土制造业，从而站上金融资本、科技专利、商品设计、商业服务等产业链顶端，并以此控制全球经济。换句话说，美国经济“空心化”是美国自己的选择，世界遵从“华盛顿共识”更是美国逼迫的结果，所以美国现在对此自我检讨，而实在怨不得别人。

正因如此，我们看到了美国过去10 年一通“疯狂的操作”，也听到了沙利文今天的检讨。

无论如何，美国在变，而且对未来的发展战略战术都给出了非常清晰的路线图。

历史地看，聪明的美国人曾经主张G2，但他们主张的G2 不过是“中国利益输送，美国利益索取”的“互补”。但如果能有更聪明的人去深刻地改变G2 内涵，让中美合作共赢变成主旋律，并以此把世界带入一个全新的境界。问题是：美国会不会作出这样的选择？沙利文以及美国政府的精英们应当意识到：中国其实已经提出并在努力实现这样的境界。

对中国的启示

斯蒂格利茨曾在《美国展望》发表一篇著名文章《对全球主义的异议》，文章称：国际金融机构一直在推动一种特定的意识形态——市场原教旨主义。这既是不良的经济政策，也是不良的政治政策。它建立在自由市场经济最有效的立论之上，而这个立论甚至在发达国家也是不成立的，更不用提发展中国家了。

正因如此，不能简单依据这样的理论去推动中国的经济实践。无论是斯蒂格利茨的论述，还是沙利文的批判，其实都切中新自由主义经济理论的要害，从而提示我们：第一，发展经济，需要有效市场和有为政府相结合，这一点，中国一直在坚持，但仍需要不断检视和修正；第二，应当防止新自由主义经济实践提升金融自由化；第三，无论如何，美国依然保持着全球霸权地位，所以未来，我们必须面对美国的战略战术之变，并在此基础上，找到恰当的应对之策，这显然将是一个漫长而艰辛的过程。

此外，沙利文更多阐释的还是针对美国的所谓“安全问题”，但我们需要看到：这是一个体系之变，必然反映到美国经济认知、政策、行动等方方面面。尤其是2008 年之后，美国不说却在一直付诸行动的、对新凯恩斯主义经济学理论的遵从，实际也反映了美国已经在不断强化政府作用。这反映在美国国债问题上，反映在货币发行上，其实都将带给我们重要启示。

比如，沙利文在批判新自由主义时指出：金融资本过度发展，打击了美国的工业和创新能力；自由市场经济导致贫富两极分化和不平等，冲击了美国民主政治。这样的论断反映在美国具体的金融实践中，我们或该看到：2019 年之前，美联储通过大量购买长期国债，释放长期基础货币，同时压低货币乘数，并以此向市场投放海量长期资本，这是不是在以极致性的手段，为修复美国制造业，尤其是高科技产业提供坚实的资本基础？

当然，更深刻的解释应当是：美国政府收回了美元货币发行权，从而结束新自由主义时期美国货币发行权让渡于金融资本，以推高货币乘数实现货币发行的做法，从而根除了金融资本主义赖以维系并放肆拓展的基础条件。我们应当意识到：金融资本脱离服务实体经济的本源而变成自我循环的系统，必然专注于短期套利，并以此实现财富再分配，这难道不是美国，乃至世界各国在新自由主义条件下，经济不断“脱实向虚”，社会快速冲向贫富两极分化的基本诱因吗？

总之，面对所谓“新华盛顿共识”，该让我们清晰洞见的是：沙利文对新自由主义和金融资本主义的批判不无道理，而新自由主义和金融资本主义积习，也恰恰是我们今天应当去着力克服，并在否定之否定中铺就中国特色金融发展之路的关键。