乡村道路治理的价值意涵、现实挑战与实施路径

徐宇晗

（菲律宾莱西姆大学 Claro M.Recto高等研究院，菲律宾 马尼拉 1002）

乡村道路处于我国交通运输网的末端，是建设交通强国的重要支撑，也是乡村地区最主要的基础设施，它发挥着乡村区域之间的连接作用，与当地人们的生产生活密不可分。党的十八大以来，习近平总书记多次对加快建设交通强国作出重要指示，并指出交通基础设施建设具有很强的先导作用［1］。特别是在打赢脱贫攻坚战的战略指引下，乡村道路建设被当作民生工程，受到各级政府及相关部门高度重视，各地围绕着乡村道路建设加快了乡村基础设施互联互通步伐，乡村道路在这期间得到了拓展和延伸，通村通组路建设取得显著成绩。截至2021年，我国脱贫攻坚战取得全面胜利，全国具备条件的乡镇和建制村实现了100%通硬化路的目标，实现了政府关于“小康路上不让任何一地因交通而掉队”的庄严承诺［2］。

随着我国政府体制改革已经实现了从传统社会管理向现代社会治理转变，对乡村道路的管理自然也就转化为对乡村道路的治理。“治理”（governance）一词来源于西方公共管理学界，其基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益［3］。结合对治理含义的理解，从而将乡村道路治理界定为以实现和维护群众的出行权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对乡村道路存在的问题，围绕排除安全隐患、化解矛盾纠纷、实现环境美化而采取的行动措施。乡村道路治理归根结底是为了更好地满足人民群众生活便利和社会经济发展的需要。

目前，对于乡村道路而言，国内较多的学者聚焦于乡村道路建设、乡村道路交通安全等方面进行研究，主要认为在乡村道路建设中应制定统一的施工标准和流程，保证乡村道路建设的施工质量，同时，要完善乡村道路的养护和安全防范措施，以避免发生交通事故。总体来看，现有研究偏向于施工技术规范、乡村道路安全管理等方面，缺乏从治理的视角对乡村道路进行整体系统的研究，致使乡村道路治理并没有得到高度的重视。乡村道路治理看起来无关紧要，但实质却与村民的生活息息相关。乡村道路因治理不足产生的问题时有发生，并业已成为影响社会和谐的一个潜在因素。本文对乡村道路治理中存在的现实问题进行剖析，探索化解制约乡村道路治理的困境的有效办法，以期为我国乡村道路有效治理提供参考。

一、乡村道路治理的价值意涵

乡村道路是乡村社会经济发展的重要基础设施，开展好乡村道路治理工作，有利于提高道路安全性能和综合服务功能，有利于在改善居住环境的基础上促进社会和谐，有利于优化投资、促进商品流通、推动乡村产业有序发展等。在乡村道路治理进程中，既要注重维护道路畅通，发挥制度作用解决问题，又要注重打造整洁优美的生活环境。道路通行的便利化加之运输工具的现代化，有力地推动着乡村农副产品的输出，有利于加快实现生态优势、资源优势向经济优势的转化，从而有效推进乡村产业振兴。

（一） 乡村道路治理是确保乡村道路畅通的重要保障

乡村道路是村民与外界联系的主要通道，是经过历史的不断演化而形成的交通网络，是村民出行的重要交通载体，它与铁路、水路等其他交通方式保持着有效衔接，能够有效提升出行效率。

当前，政府在落实乡村振兴战略的过程中，在乡村产业高质量发展的推动下，乡村基础设施建设在脱贫攻坚战取得成效的基础上又得到了新的拓展，乡村道路建设迎来了新的发展机遇，在政策引领下，各地将纷纷加大乡村道路建设力度。伴随着我国乡村人民生活质量的提高，机动车的使用在乡村地区已经相当普遍，这也极大地提高了城乡居民之间的互动频率。城乡居民之间往来的增加和便利化，对乡村道路的使用提出了更高的要求，乡村道路的有效治理迫在眉睫。乡村道路作用的发挥取决于乡村道路治理的有效性。因此，为了消除影响道路通行的交通安全隐患，切实改善乡村道路的通行环境，确保乡村交通通畅，应注重乡村道路治理。一方面，在乡村道路治理过程中，要主动清理村民存放在乡村道路上的杂物，劝导村民不要占道开展经营活动，不要利用乡村道路铺晒农作物等挤占乡村道路通行空间。乡村道路的建设标准与当地经济发展状况相关，相比城市道路，乡村道路在路面宽度上也会存在一定的差距，侵占乡村道路路面会妨碍乡村道路的通行功能。另一方面，要不断完善乡村道路重要路段的交通标识，强化特殊路段、易发生事故路段的防护措施等，促进道路行驶安全。同时，通过乡村道路的治理使乡村道路保持通畅状态，在地震、泥石流、洪水、雪灾等突发的自然灾害事件中，还可以发挥乡村救灾通道的作用。总之，只有治理好、维护好乡村道路才能增加民生福祉，才能提高村民的幸福指数，从而体现其功能价值。

（二） 乡村道路治理是化解村民因道路问题产生矛盾的有效途径

当前，村民是乡村道路的主要使用者和受益者，是乡村道路治理的参与者、支持者，也是维护乡村道路治理的基础力量。使村民能清晰认识到乡村道路的实用性，是开展乡村道路有效治理的前提。在乡村道路使用中村民之间难免会因道路通行问题发生纠纷，进而影响到邻里之间的和谐。例如，一些村民习惯在靠近乡村道路边缘围成篱笆种植经济作物，他们就在贴近乡村道路边缘放置障碍物甚至挖深坑，以防止村民的机动车辆在行驶过程中误驶入自家田里。实质上，一般情况下村民的车辆在正常通行中并不会超出行驶的路面。由于乡村道路路面宽度有限，这部分村民对乡村道路边缘地带的处理，无形中影响到了村民的行驶安全，特别是在村内道路丁字形拐弯路口处，夜晚或遇到特殊天气更容易发生交通事故。因此，长期使用此类道路出行的村民，极易与上述村民产生纠纷，无形中成为影响社会不和谐的因素。再如，一些村民在靠近村道修建房屋或庭院时，没有按照要求与村道保有安全距离，修建的房屋或庭院与道路距离过近，甚至出现在门口等处侵占部分路面建台阶等现象，从而对道路的通行形成安全隐患。这些村民的这种行为，自然也会引起其他村民的不满，为此，也就存在着潜在的冲突风险。乡村道路本身具有明显的公共产品属性和公益性特征，其治理的本质就是要以坚持和维护村民的核心利益为基础，在乡村道路治理中我们既要引导村民的正确行为，又要防范村民不合规的行为，对于不合规且已形成事实的行为要促使其及时进行整改，对于已产生的矛盾要启动多元化解机制，协调相关人员进行和解。总之，通过开展对乡村道路的治理，所以化解村民单独依靠自身难以化解的问题，维护村民之间的和谐与稳定。

（三） 乡村道路治理是推动和美乡村建设的基本支撑力量

新时代和美乡村建设的主要目标就是实现村容村貌整洁，使乡村成为宜居宜业的场域，以此来推动乡村现代化。近年来，乡村道路的提质改造为乡村现代化提供了基础支撑，乡村道路作为交通载体承载着群众出行的重要任务。不仅如此，从实现村容村貌整洁的角度出发，乡村道路还要融入乡村自然景观中来，在推进人居环境整治的基础上，强化对乡村道路进行综合治理，以此来助力乡村“颜值”提升。一方面，可以在乡村道路旁边增设垃圾桶，并在垃圾桶上印上分类标语，方便过往行人对垃圾的投放，摒弃在道路上乱丢乱扔垃圾的习惯，在生活中潜移默化影响人们的行为，促使人们自觉形成文明向上的新风尚。另一方面，结合乡村建设的实际情况，在推进和美乡村建设的背景下，对乡村景观进行整体规划，以政府投入资金为主，其他社会投入为辅，对乡村道路两侧环境进行绿化。可以遵照因地制宜、因路制宜的原则，选取适合当地气候的花草树木进行栽植，构筑起绿色乡村交通线。在乡村道路治理中也可以融入文化元素，做到传播文化与美化乡村道路环境相结合，比如在关键节点处建设景观墙等。同时，借鉴城镇道路管护的经验和措施，采取政府向社会购买服务或者设置公益性岗位的方式，针对乡村道路分段安排管护人员。一是定期不定期地清扫路面杂物，保持道路路面清洁；二是可以及时清理行驶车辆掉落、遗撒在道路上的物品或杂物；三是监控所管护的道路路面状况，对道路路面出现的异常情况，在上报道路分管部门进行维修的同时做好安全标识，提醒过往车辆避开风险。以上采取的措施，既可以维护乡村道路的整洁，美化乡村道路景观，又支撑着和美乡村建设向更高的层次发展。

二、乡村道路治理的现实挑战

乡村是中国经济社会发展的基础，乡村治理是国家治理的基础保证。乡村治理水平的高低直接影响着国家治理现代化的实现程度，也影响着党执政根基的巩固和农民群众利益的维护［4］。随着乡村治理工作的深入推进，作为乡村治理组成部分的乡村道理治理也得到了政府的高度重视。乡村道路治理具有的系统性、动态性、长期性的特点，增加了治理的难度。在实践中，既要妥善解决好影响乡村道路治理有效性的各类因素，更要关注乡村道路治理在思想认识、数字技术应用、多元主体协同、制度落实等方面面临的问题与挑战。

（一） 思维困境：对乡村道路治理认识不够到位

树立务实、创新、与时俱进的思维是促进乡村道路有效治理的基本保障。当前，随着我国经济社会快速发展，乡村面貌发生了日新月异的变化，四通八达的乡村道路网络丰富了村民的生活，乡村道路治理业已纳入基层政府乡村治理的工作范畴。虽然当前乡村道路建设已经能够满足乡村经济社会发展的基本需要，但是，人们对乡村道路治理的理念和认识依然存在较为滞后的现象，常常表现为对乡村道路治理办法不多、措施不完善等。特别是基层政府、村委会、村民等治理主体，对乡村道路治理的必要性、实用性和可行性认识不足。在治理理念方面，一些基层政府由于受过去管理路径依赖的思维惯性影响，未能做到与时俱进，在乡村道路治理行动中依然习惯采取“命令动员”方式，其结果有如下表现：在乡村道路治理中政府始终处于主导地位，消极应对社会或公众参与，忽略了乡村道路治理本身的复杂性和多元参与的重要性；在乡村道路治理中村委会发挥的作用主要依赖于基层政府的部署和安排，缺乏主动参与治理的积极性；普通村民在乡村道路治理中自主意识不强，甚至把乡村道路治理视为基层政府和村委会的职责，在缺乏引导的情况下很少主动参与。同时，在乡村道路治理过程中，治理主体对乡村道路治理整体性和系统性功能认识不充分，从而导致在治理行动中运行机制不顺畅，效果不理想等。

（二） 技术困境：乡村道路治理数字技术应用不足

近年来，随着以移动互联网、物联网、大数据、人工智能等为代表的数字技术蓬勃发展，数字技术逐渐地被应用到公共治理活动中，日益成为国家治理和社会治理现代化的重要推动力。数字化治理是相对于传统治理的一种新型的现代化治理模式，它契合了现阶段数字技术的发展要求，为解决诸多治理问题提供了新的手段、工具和方法。特别是智能手机等新科技产品的普遍应用以及数字技术的创新扩散和数字乡村建设的推广，为乡村道路的数字化治理奠定了基础。数字技术在乡村道路治理中的应用不但可以提高治理效率，还可以在一定条件下节约人力资源成本。但是，乡村道路治理数字技术应用是有前提条件的。首先，要建有完善的乡村数字基础设施。就目前而言，乡村在信息基础设施的接入程度和信息扩展程度两方面都与城市存在显著差距［5］，5G基站建设仅延伸到大城市郊区、县城和人口比较集中的乡镇，显而易见，在通信网络方面，乡村建设滞后于城市。乡村数字基础设施建设的不足使乡村道路治理的数字技术应用在未来面临较多不利因素，进而会影响到治理价值的充分发挥。其次，要有适配性乡村数字化应用平台。村民由于受教育程度的影响，学历层次普遍不高，对现代科技的接受能力较弱，普遍存在“数字鸿沟”，面向乡村用户提供的APP、小程序过于零散，应用便利性、简易性不够，这些都对村民使用形成门槛，不利于数字化的普及与推广。最后，要有乡村数字技术应用的引导服务。村民大多习惯于通过数字信息平台获取乡村事务的公开信息，如果缺乏对乡村道路治理的有效引导，就会导致村民在通过互联网参与乡村道路治理中，发表意见的积极性不高。

（三） 协同困境：乡村道路治理多元主体协同不够完善

乡村道路治理的目的就是满足广大村民出行需求。推进乡村道路治理，需要政府、村委会和村民的普遍参与。政府是乡村道路治理规则的制定者，也是主要实施者，在乡村道路治理中应发挥主导作用。村委会在乡村道路治理中起着一个承上启下的作用，对上需要听从政府的指导，对下需要引导村民、激发村民共治的主动性。广大村民作为乡村道路治理的主体，是推动乡村道路治理的基础力量，在发现问题、信息上报、道路维护等方面都需要村民的积极支持与参与。但是，与乡村道路治理形成体系化的要求相比，在乡村道路治理过程中还存在以下不足。从政府层面来看，乡村道路治理当下从根源上还没有完全摆脱“国家主导特征”，即通过国家意志的政治权威和公共政策执行的行政过程，［6］强力介入和推动乡村道路治理。政府在乡村道路治理中有时存在“头痛医头、脚痛医脚”的现象，对出现的问题只能临时应对，难以从根本上解决问题。从村委会层面看，在对乡村道理治理中由于职责定位不清，村委会成员有时碍于邻里间的情面，对出现的问题不能进行及时的提醒与制止，长此下去，类似的问题还会引起其他村民的仿效，自然就增加了乡村道路治理的难度。从村民层面来看，作为乡村道路治理的主体，村民在参与意识、能力和水平等方面还有待提升。在政府缺乏统筹规划的情况下，政府、村委会、村民等多元主体在乡村道路治理中难以形成合力，乡村道路治理难免存在走偏等无效治理和形式主义问题。

（四） 制度困境：乡村道路治理制度落实不全面

乡村道路治理是以其制度体系为基础的，建立适应乡村道路治理实施的制度体系，是有序推进乡村道路治理的根本保证。在乡村道路治理过程中，对乡村道路治理范围、整改标准、运行机制等都需要通过制度规范加以引导和约束，科学的制度规范有利于提高治理主体对乡村道路治理的针对性和执行效率。同时，科学的乡村道路治理的制度规范有助于避免在治理过程中的随意性，使乡村道路治理有制可依。但在实践中，乡村道路治理还面临着“制度执行”不到位的影响。一方面，为了保持乡村道路畅通，必须把各项管护政策落到实处，但是由于治理主体业务能力参差不齐，在缺乏业务培训的前提下，乡村道路治理效果很难达到预期的目标。另一方面，从乡村道路治理过程的监管来看，虽然监管机制能保障乡村道路治理规范运行，有效维护乡村道路治理的正常秩序，并及时发现乡村道路治理中存在的问题与不足，但是，监管机制作用的发挥还受到监管体系的制约，当落实监管体制不完善时，就会出现履行监督责任不全面的问题。同时，在监督方式缺乏多样性的情况下，例如，只把监督作为上级部门的专项检查或者考核的工具时，就会导致村民难以参与到监管工作中来，村民监督的力量得不到完全释放，从而使监督的效果大打折扣，进而直接影响乡村道路治理的质量和效果。

三、乡村道路治理的实施路径

当前，在新时代乡村振兴的新征程中，能否创新乡村道路治理的方式、提升乡村道路治理的效能，不仅关乎着乡村振兴战略目标的实现，还关乎着村民出行能否安全便捷和生活的幸福感的高低。乡村治，社会安，国家稳。国家对乡村道路治理的重视和数字技术的推广应用，为乡村道路治理提供了新的工具、新的思路和新的方法。为应对乡村道路治理面临的现实挑战，应着重从提高思想意识、普及数字技术应用、构建多元主体协同治理、强化责任落实等多方面开展行动，在实践中不断推动乡村道路治理水平的提升，以此来推进乡村道路治理体系的形成。

（一） 打破传统管理思维，提高乡村道路治理意识

意识决定行动，思想是行动的先导和动力。只有打破传统固有的乡村道路管理思维模式，在乡村道路治理中发挥主体意识，才能全面推进乡村道路的有效治理。为此，要树立适应新时代乡村道路治理的思想观念，营造乡村道路治理“人人参与、人人有责、人人受益”的良好氛围，特别要正确、理性地看待乡村道路的有效治理对和美乡村建设的重要价值与意义，对构建和谐社会及乡村社会经济发展所发挥的作用，推进乡村道路治理从“被动治理”向“积极治理”转变，从“传统管理”向“科学治理”转变，为乡村道路治理的现代化奠定基础。在乡村道路治理中推动治理理念的提升。一方面要强化基层政府及其工作人员对乡村道路治理的科学认识。可以通过学习、培训的方式促使政府工作人员掌握乡村道路治理的科学方法，主动转变以管理思维为主的治理方式，以积极、开放、包容的心态来推进乡村道路的有序治理。另一方面要高度重视对村干部和广大村民开展乡村道路治理的宣传。既可以采取张贴宣传标语、发放宣传手册的方式进行宣传，也可以采取举办专题讲座、召开座谈会、召开村委会会议、召开村民会议以及在走访村民中进行讲解等形式进行宣传，通过宣传在潜移默化中影响村干部、村民提高思想认识，进而加深对乡村道路治理的理解、支持和参与，增强乡村道路治理的积极性与责任意识。

（二） 改善乡村数字技术应用条件

数字技术赋能为乡村道路治理的现代化提供了有效的技术支撑。要实现乡村道路数字化治理，就要为数字技术在乡村道路治理中应用创造条件。除了乡村数字基础设施需要完善外，开发有利于乡村道路数字化治理实施的适配性数字产品以及引导广大村民积极参与也是十分必要的。具体应从以下三个方面着手：一是加快完善乡村数字基础设施建设，补齐数字化基础设施短板，推动数字技术在乡村公共治理、公共服务中广泛应用。比如加快推进5G网络、移动互联网、物联网等数字基础设施在乡村完善与普及，为智能电子设备的使用提供基础服务。二是开发符合村民数字素养状况的乡村数字化治理平台，搭建一体化乡村治理服务门户，将乡村道路治理作为分场景融入其中，降低村民操作难度，提升使用的便利性、简易性，切实解决实用问题，并根据实际需要开展相关数字技能培训，提升村民数字素养。同时，针对乡村道路治理的特殊性和重要性，通过数字化治理平台在乡村道路治理过程中进行信息数据共享与传递，有利于治理主体对出现的问题采取及时有效的解决措施，节约治理成本和提高治理效率。三是激发村民的主人翁意识，引导村民通过数字化治理平台参与乡村道路治理。在“好用”“易用”的前提下，鼓励村民使用微信、APP小程序等交流软件，在乡村道路治理中与政府产生互动；对在乡村道路治理中出现的问题，可以通过“随手拍”在线反映，以便使政府和村委会及时发现问题，并采取切实可行的治理措施进行处理。

（三） 构建多元主体协同治理模式，提升乡村道路治理效能

多元主体协同治理的本质主要是各主体发挥优势、共同参与，协同联动，激活各类资源要素，提开治理质效，最终形成共建共治共享的局面。构建乡村道路多元主体协同治理模式，离不开基层政府、村委会及村民的广泛参与。具体而言，基层政府是国家行政权力体系的最末端，是与基层群众接触最为密切的国家政权实体，是乡村道路治理的承担者，并在治理成效上发挥着不可或缺的作用。村委会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，在乡村道路治理中拥有着地域、人文优势。党的十九届四中全会以后，随着“共建共治共享”的社会治理理念的落地实践，占据主体地位的广大村民参与乡村事务的热情逐渐被激发［7］，这就为广大村民参与乡村道路治理创造了条件。从治理结构上看，政府在乡村道路治理中发挥主导作用。一方面，由于政府具有统筹协调职能，政府起主导作用有利于加强政府内部条块之间以及与村委会、村民之间的互动与协同，同时，也可以调动村委会在乡村道路治理中的责任感和使命感，激发广大村民参与乡村道路治理的热情，从而为多元主体协同治理模式的形成奠定基础；另一方面，由于政府具有权威性，在乡村道路治理中政府能够统合和高效匹配资源，从而维护乡村道路治理运行的有效性和稳定性。基于此，建立高效联动的多元主体协同治理机制，可以使各主体形成互利互惠、责任共担的协作关系，在协同共治的基础上，进而形成整体性的治理合力，以此来提升乡村道路治理的能力和水平。

（四）健全完善制度体系，强化乡村道路治理责任落实

乡村道路治理制度体系解决的是“如何保障乡村道路治理结构有效运转”的问题。当建构好治理主体、明确了治理功能后，重点要建立一套完备的制度体系［8］，以便于围绕治理目标有序进行治理活动。面对乡村道路治理的特殊性和动态性，必须加强乡村道路治理制度建设，提高乡村道路治理的规范化精细化。一是要建立和完善乡村道路治理的制度规范体系。为了适应乡村道路治理发展趋势的需要，为乡村道路治理提供良好的制度环境，并且使乡村道路治理顺利运行，必须解决乡村道路治理中存在的权力失衡、行为失范、治理低效等问题，全方位提高治理的精确性与执行力。具体而言就是：一方面，要加强乡村道路治理的顶层设计，对乡村道路治理的要求、内容、目标等进行详细规定。另一方面，要理顺基层政府、村委会、普通村民等不同治理主体在乡村道路治理中的权力、职责和义务，推动乡村道路治理有效运转，确保乡村道路治理符合公共利益需求。二是要建立和完善乡村道路治理的监管体系。科学监管是提升监管效能的手段，是转变作风、激励担当作为的重要方式，也是乡村道路治理工作有效落实的重要保障。一方面要利用好监管机制，定期不定期开展日常巡查，对发现的问题要求及时整改，确保各项政策纪律执行到位。另一方面要拓展监督方式，提高监督质效，支持对乡村道路治理进行全方面、全过程的多元化监督，同时，完善监督措施，建立以政府为主导，村委会、村民等多主体配合的监督考核制度，有效推动乡村道路治理责任落实到位。

结语

乡村道路既是城乡联系的纽带，更是乡村振兴的基础。随着脱贫攻坚战取得全面胜利，我国乡村道路建设已经趋于完善，乡村道路将有力带动乡村社会经济的发展和增加城乡之间人员与物资的往来，对乡村产业振兴发挥着至关重要的作用。虽然在乡村道路治理中会遇到各种困难与挑战，但是，只要乡村道路治理始终坚持以服务社会公共利益为目标，以有利于村民出行为原则，以优化村民的生活条件为宗旨，把维护好村民满意的乡村道路作为提高治理成效的着力点，在政府的主导，村委会、村民以及社会组织的积极参与，数字技术的支持以及制度体系的保障下，乡村道路治理定将为村民的美好生活增光添彩，从而助推乡村振兴和宜居宜业和美乡村建设。