公共政策违常现象及其治理

曾豪杰，刘玉灵

（1.清华大学公共管理学院，北京 100083；2.嘉兴大学公共政策研究院，浙江 嘉兴 314001；3.郑州西亚斯学院，河南 郑州 451100）

引言

“常”，长久，经久不变的意思。常识，指一般的知识或者说普通的知识。常理，指一般的规律和通常的道理。常规，指沿袭下来经常实行的规矩。

违常，就是指违背常情和常规。悖常，是指非主流，不按常理做事。成语“有悖常理”，就是指某些所作所为或一些现象跟人们已经认识的常理不一致、相冲突的意思。反常，是指不正常的某些东西或者现象，与自然的和正常的现象相反。超常，一般是指超过寻常的、超出一般的意思。其中，违常、悖常、反常，一般带有贬义色彩，往往至少违背常识、常理、常态、常情和常规等中的一项；超常，一般带有褒义色彩，可能不同于常态、常情和常规，但往往又不违背隐藏其中的常识或者常理。

公共政策违常现象，就是指公共政策在形式或内容方面，在制定、执行或评估中的某一个或者几个环节出现违背常情或者常规，甚至已往的常态的现象。因受历史、政治、经济、文化、社会、意识形态、国际形势等多种因素的影响，一些领域出台违背常识、有悖常理的公共政策时有发生。

一、从三个典型公共政策违常案例说起

（一） 典型的公共政策违常案例概述

案例一：2020年2月28日，广东省的陈先生父亲去世，其父亲生前在中国邮政储蓄银行惠州市惠阳支行留下7万余元存款。3月2日，陈先生拿着存单到银行用密码取款，然而，由于未能通过人脸识别系统而无法成功取款。接下来，陈先生踏上了漫长的父子关系证明之路。当陈先生提供能证明两人父子关系的户口本时，公证处要求提供户籍所在地派出所亲属关系证明，然而,到派出所申请办理时，却被告知陈先生亲属关系证明属于公安部确定的“派出所、公安机关不再出具的18种证明”之一。当陈先生说明派出所不予办理关系证明的情况后，公证处要求提供户籍底册复印件，然而，当他去派出所申请复印时，他却又被告知户籍底册涉及个人隐私而不能复印。当陈先生向公证处说明派出所不予办理复印户籍底册时，公证处要求提供居委会开具的亲属关系证明，然而，当他去开证明时，却又被告知依据民政部规定这类证明不予开具。当陈先生向公证处说明居委会不予开具亲属关系证明时，公证处最后说没有证明就无法办理公证。因此，此事也就陷入僵局。总之，陈先生先后在银行、公证处、派出所和居委会之间来回跑了七八次，历时长达7个多月，问题迟迟解决不了，由于最后也没能证明“我爸是我爸”，他也自然没能取到继承款。这个继承公证的话题，不久也上了热搜。于是，到2020年10月20日，惠州市惠阳区政府出手，迅速协调其父亲原单位提供有关人事档案及履历表复印件，陈先生为其父亲的合法继承人身份得以证明，陈先生才终于取得继承权公证书，也才得以顺利取出7万元继承款。与此同时，惠州市纪委监委高度重视并问责了12名相关责任人，还重组了惠阳区公证处。此案经媒体报道产生较大影响后，广东省惠州市开始对面向群众的办理事项进行全面梳理，并将收集到的国务院各部委取消的705项证明以及广东省取消的1220项证明相关材料的清单印发辖区各单位，并要求比对自查和及时整改，从而精简了数以百计的证明事项。根据群众在国务院“互联网+督查”平台反映的问题线索，国务院第七次大督查第十一督查组赴广东省惠州市惠阳区进行了实地督查，发现群众反映的“公证书办理难银行存款无法取出”的情况属实，于2020年11月3日还发布了《关于广东省惠州市惠阳区公证处要求群众提供循环证明问题的督查情况通报》。针对上述问题，广东省公证协会也于2020年11月25日公布了涉及48大项224小项的全省《公证事项办理材料清单》，明确了办理各类公证所需的材料、办结时限及注意事项等，还在清单中对需提交的材料作了详细的注解［1］。

案例二：2021年4月5日，海南省儋州市农业局要求全市推广香蕉种植面积3万亩，强调农业产业结构调整的重要性，并下发文件将指标分解到18个乡镇，要求不折不扣地完成。到4月下旬，只有3个乡镇完成香蕉备耕任务，长坡镇和松鸣乡两个乡镇的书记、镇（乡）长因完成备耕任务此例过低而被免职，中和镇书记、镇长因完成任务此例较低而被黄牌警告。当记者问及农民为什么不愿种香蕉时，有人大代表告诉记者，像松鸣乡的大部分土地系沙地，土质比较松散，水分不太充足，比较适合种植地瓜、花生和平甘蔗等，很不适宜种植香蕉这种大水大肥作物，当地也没有种香蕉的传统。像毗邻的长坡镇是儋州最大也小有名气的瓜菜基地，作为小有名气的瓜菜基地，该镇农民种一亩瓜菜可以收入六七千元，但却从来没有种植香蕉成功的先例。其实，农民也会算经济账，比如在长坡镇，收完花生种尖椒，每亩至少收入六千多元，而种香蕉，每亩还要投入二千多元，就算搞得很好，最多也只能赚二千多元，如果收购价低于每公斤七毛钱的话，则会赔本。再说，农民是土地承包经营者，种什么，怎么种，都是农民自主安排。就算政府有意引导产业结构调整，政府出政策也不能瞎指挥、搞摊派，既需要尊重农民意愿，也需要因地制宜［2］。

案例三：2022年6月13日，有多名村镇银行储户的健康码因前往郑州市沟通“取款难”问题而被赋“红码”。此事一经报道，便迅速引爆了网络舆论。7月7日，山东、辽宁等地的部分河南村镇银行储户的健康码被远程赋“红码”。据统计，先后共有1317名村镇银行储户被赋红码，其中，有446人是在入郑扫场所码时被赋了红码，有871人是在郑因通过扫他人分享或者发送的郑州场所码而被赋红码。据查，郑州“红码”事件系郑州市委政法委、郑州市大数据局、郑州市疫情防控指挥部、郑州市大数据发展有限公司等相关领导干部及工作人员，法治意识淡薄，严重违反有关健康码管理办法及赋码转码规则，擅自对不符合赋码条件的人员乱赋红码所致［3］。

（二）典型政策违常案例简析

分析前面提到的几个典型案例，我们不难发现：案例一，是一起亲属关系证明事件，也是一起公共政策执行违常的事件。一是违背常理。循环自证属于逻辑悖论，自证难。二是违背常规。2020年4月底，公安部、民政部等多个部门或单独发文，或联合出台意见，明确了包括亲属关系在内的证明无需再开，作为地方公证部门惠阳区公证处应做执行国家公共政策的先锋，而不是阻碍者。

案例二，是一起强迫种植事件，也是一起公共政策决策违常的事件。一是违背常理。不同水土种植不同作物，这种基本的农业种植常识与常理是需要遵循的。二是违背常规。政府引导和推广种植，不仅需要依法进行，而且也要吸取以往的经验教训。

案例三，是一起健康码赋红事件，也是一起公共政策决策与执行均违常的事件。一是违背常理。健康码是专门用于疫情防控的。二是违背常规。健康码赋红，国家有严格的规定，不能视同儿戏，而随意乱赋，将公共权力与防疫健康码用于解决银行与储户矛盾纠纷，明显违背国家法律法规。

除了上述基本定性分析之外，我们还可以总结归纳它们的共同点。

第一，三个案例都可归属于公共政策违常现象与问题范畴。不管是违背常识还是违背常规，不管是公共政策决策违常还是公共政策执行违常，都属于违常性质，都可列入公共政策违常范畴。

第二，三个案例都从侧面反映了某些公共政策在决策与执行过程中缺乏科学性与民主性问题。三个案例都反映了有关负责人政策决策比较草率，政策执行也比较简单粗暴，没有经过民主程序，也不考虑后果与影响，更没顾及政策科学性问题。

第三，三个案例都反映了公共政策监督与评估环节还存在一些不足的问题。案例一反映了我国亲属关系证明政策执行监督存在缺陷问题，案例二反映了我国农业种植推广政策事前评估存在不足问题，案例三反映了我国健康码赋红政策事中监督与事后评估存在漏洞问题。

二、公共政策违常现象易发环节例证

美国学者安德森认为政策运行过程是一个包括政策问题的形成、政策方案的制定、政策方案的通过、政策的实施以及政策的评估在内的有序的行动方式［4］。从新闻媒体曝光的情况来看，公共政策违常现象，在政策议题、政策制定、政策执行、政策评估、政策终结、政策监督等政策运行过程的几个环节中任何一个环节都有可能出现。

（一） 公共政策议题环节

从近些年的新闻报道来看，每年全国或者地方人大、政协开会期间，总有几个“雷人议案或提案”上热搜。事实上，作为能有机会参与政策议题形成的个人、团体或者组织，因各种各样的原因，都有可能提出或者提交违背常识、常理、常情或者常规的决策提案或者政策建议。例如，2009年，曾有来自北京市的政协委员建议“设立学士后解决大学生就业”［5］，曾有来自中山市的政协委员建议“企业老总享受行政待遇刺激纳税”［6］，曾有来自河南省的人大代表建议“斗鸡博彩合法化带动经济”，曾有来自山东省的人大代表建议“公务员三成工资以消费券形式发放”［7］；2013年，曾有身为企业家的政协委员建议“没有接受过九年义务教育的人不应该生孩子”；2022年，曾有国家统计局某副局长建议低收入群体可以出租闲置房或用私家车拉活来增加收入［8］；有身为某集团董事长的人大代表建议年轻人多进工厂，少送外卖，鼓励支持年轻人争当产业工人，缓解制造业招工难、用工难问题［9］；有身为商会会长的政协委员认为66岁至79岁仍属中年，建议鼓励60岁以上初老群体再就业［10］。

（二）公共政策制订环节

一般来说，中央政府出台的公共政策比较讲究科学性，也注重公共政策制订过程的民主性，鲜有违常现象发生。然而，地方政府和部门因各种各样的原因，在公共政策制订环节出现违常现象时有发生。例如，2022年6月，河南省洛阳市偃师区迎宾社区被评为无上访社区，根据其上级政策规定，凡户籍在该社区的中招考生，中招中的第一志愿可以降低3分录取。此通知一传到网上旋即引发了舆论关注。有关媒体发现，该省南阳市唐河县和淅川县于2019年5月也曾发布和出台过《创建信访“无访”村（社区）实施办法（试行）》，规定对无访村户籍的考生降3—5分录取［11］。这种试图通过中招加分“赋能”信访工作的政策，既违背了我国信访制度有关公民合法上访的规定，也违背了教育部2016年印发的《关于进一步推进高中阶段学校考试招生制度改革的指导意见》中的大幅减少、严格控制加分项目的相关规定。这也是公共政策制订违常的典型案例。

（三）公共政策执行环节

众所周知，政策执行中存在着异化现象，并且还是一个长期有待解决而又常见的普遍问题。其实，公共行政执行异化现象也往往体现出公共政策执行违常。例如，2022年4月，网络曝光辽宁省鞍山市台安县出现了政府部门要求农民穿着防护服春耕的图片［12］。河北省邯郸市鸡泽县凤正乡防疫规定农民下地干活需要办“干农活出入证”［13］。其实，农民野外作业，既空旷又分散，出台这种春耕防疫决策，既浪费防疫资源，又不利于春耕。

又如，2022年5月初，正值春耕时期，河北省唐山市某地一位老农在疫情防控时下地干农活，被巡察看到后不仅受到批评，而且还要求该老农通过村高音喇叭向全村村民道歉［14］。视频发布后，在网络舆论中造成了不良影响。事后当地防控办发布了相关情况通告，批评了辖区个别村居疫情防控措施过于简单，或者过度过分，没有统筹好疫情防控与春耕生产工作，责令有关部门立即整改。

（四）公共政策评估环节

我国公共政策评估，因存在缺乏健全的评估体系、切实的制度保障、规范的程序流程、独立专业的评估组织和完善的参与机制等，个别明明投入与产出严重不合理的政策却被评为好政策，个别连老百姓都认为是劳民伤财的不良政策却被认定为优质政策得到推广。例如，高校“三位一体”综合评价招生政策①原本是为了更好地选拔人才，然而在一些地方，连二本院校也年年组织“三位一体”招生。可见，在公共政策评估环节，违常现象与问题也同样存在。

三、公共政策违常现象特征分析

公共政策违常现象，除了违常性这一显著特征之外，还存在以下特点。

（一） 客观性和普遍性

从历史上看也好，从现实中看也罢，公共政策违常现象在政治、经济、文化、教育以及社会等诸多领域都时有发生，甚至有时还比较突出和严重，是一种客观存在的现象。

从历史来看，政策制订与执行违常，在古代经常出现，现在也时有发生。从现实来看，公共政策制订与执行违常，在国外有在国内也存在，在经济和政治领域有在教育与文化领域也存在。这说明，公共政策违常现象不是哪一个国家所特有的，只是在不同的国家，在违常形式与内容或者违常情况与程度方面，可能会存在一些差异。历史与现实也表明，自公共政策诞生的那一天起，政策违常现象就难以避免。可见，公共政策违常现象具有普遍性特点。

（二） 负面性与危害性

邓小平曾指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［15］违常的公共政策很容易变成公众眼中的坏的政策，演变为公众心中不好的制度，也自然而然会带来各种负面性影响和危害性后果。在过去互联网还未普及的年代，地方政策违常所引发的影响往往相对较小。而如今，不管是政策议题阶段还是政策制订方面，不管是政策执行过程还是政策评估环节，政策违常现象很容易成为新闻热点，有的甚至会引发较大的舆论影响。从近些年的政策违常曝光影响来看，其对地方形象与美誉度、对地方政府和公共政策公信力、对公共政策客体及一些相关人的日常生活，都容易产生消极影响。

（三） 多样性与多因性

从公共政策违常的具体情况来看，公共政策违常现象具有多样性，有的违背常识，有的违背常理，有的违背常态，有的违背常情，有的违背常规。

从公共政策违常现象形成与发生原因来看，有的简单，有的复杂，但从总体上看，具有多样性特点。一是发生环节的多样性。公共政策在议程、规划、制订、执行、监控、评估等各个环节，都有可能出现违常现象。二是关联主体的多样性。一般认为，公共政策的关联主体有官方主体和民间主体两大类。在我国，官方主体有执政党、权力机关、行政机关、司法机关、公安机关等，还有人民政协、事业单位及有官方背景的一些社会团体，民间主体有公民个人、民间智囊团和利益集团。公共政策违常现象出现的原因主要与公共政策关联主体有关，主体的多样性自然给公共政策违常现象的形成和产生带了多样性的可能。像公共政策问题界定者、公共政策议题提案人、公共政策执行者和评估者等，都有可能刺激公共政策违常现象出现。三是影响因子的多样性。现象和问题的出现，除了内因，还有外因。公共政策违常，除了与多元化的公共政策关联主体密切相关，比如决策者的专业素质、执行者的价值偏好、评估者的立场等，还与组织氛围、社会环境和国际形势等密切相关。

当然，公共政策违常现象，除了违常性、客观性、普遍性、负面性、危害性、多样性和多因性，还会具有其他诸如复杂性、时代性等特点。

四、公共政策违常现象有悖原则分析

公共政策违常现象不仅容易违背公共政策的宗旨与目的，也容易违背各种应遵循的基本原则。

（一） 有悖科学性原则

美国政策科学学者史密斯曾指出，理想化的政策是影响政策执行的首要原因［16］。理想化的政策实际上就是以公共政策的科学性为基础而制定的政策。丁煌教授曾更直接地指出：“政策制定得科学与否对政策的执行效果至关重要。”［17］著名经济学家吴敬琏也认为：“提高决策的科学性十分必要。”并指出，在我国“党政部门的重大政治经济决策很少经过人文社会科学论证”［18］。其实，要想公共政策执行效果好，就得注意政策制定的科学性。常识、常理和常情也好，常规、常态和常道也罢，其中体现着一定的规律性，很多也往往包含着一定的科学性。然而，这些带来负面影响的违常的公共政策往往缺乏科学性，更谈不上什么理想化，所以带来的常常是不良影响。

（二） 有悖民主性原则

李修科和燕继荣教授曾指出：“政策决策的民主化和科学化是党和政府执政的内在要求，也是其追求的两大目标。既不民主也不科学的决策不仅削弱政策执行力，还损害决策部门的公信力。”［19］从媒体报道的违常的公共政策决策与执行情况来看，违常的公共政策基本上都具有“既不民主也不科学”的特点。事实上，违背民主性的公共政策决策往往很难保障其科学性，也很容易导致公共政策违常现象和问题的出现。

（三） 有悖合法性原则

美国公共政策学者格斯顿曾指出：“如果人们相信政策制定者是按照规定的法律来实施决策的，那么，他们就‘感到有责任服从法律，遵循规定，遵守他们认为合法的决定’。但如果人们对决策的合法性提出质疑，则他们就不能勉强接受这些决定。”［20］然而，一般来讲，违常的公共政策也常常不是在决策环节就是在执行阶段缺乏起码的合法性，甚至形式上或者内容上本身就存在违法。也因如此，消极违常的公共政策往往很容易成为媒体曝光的丑闻，也很容易引起民众的反感，甚至反抗。

当然，公共政策违常现象除了有悖于公共政策应遵守的科学性、民主性、合法性原则之外，还会有悖于公共性、公平性、公正性等原则，也会有悖于我国公共政策的人民至上原则。

五、公共政策违常现象治理探讨

公共政策违常现象不仅容易违背公共政策的宗旨与目的，也容易违背公共政策应遵循的基本原则。

（一）重视坚守公共政策科学性与民主性

公共政策是解决社会公共问题的重要工具，公共政策制定得是否科学对公共政策的执行效果有至关重要的影响。加强公共政策的科学性，不仅是公共政策本身发展的客观需要，也是现代政策与社会解决公共问题的必然需要。正因如此，保障和加强公共政策的科学性十分必要。从公共政策违常现象来看，公共政策制订过程的所有关联主体，尤其是公共政策的决策者，都需要加强公共政策科学性的基本常识的学习，不断提升制定科学的公共政策的能力。

从以往的历史经验教训来看，民主是社会公共利益平衡与协调的重要方式，是保障制定具有高水平的科学性公共政策的重要手段。可见，在公共政策领域重视、完善和加强民主十分必要。为此，不管是在公共政策议题、决策、制订、执行、监督和评估等哪个过程与环节，都需要加强民主协商、民主管理、民主决策和民主监督等。简而言之，就是要按照公共政策的全过程及各环节的民主程序行动，让民主成为依法预防公共政策违常现象发生的重要保障。

（二）加强公共政策合法性监督和评估

著名政策科学学者拉斯韦尔认为：“可望获得的价值可以分为尊重、收入、安全等类，取得价值最多的人是精英；其余的人是群众。”［21］宁骚教授认为：“公共政策的社会本质在于它是公共性与偏好性的矛盾体。”［22］在我国，公共政策需要体现全心全意为人民服务的宗旨，需要平衡解决其公共性与偏好性矛盾。避免公共政策价值分配偏离人民群众，预防和消除公共政策违常现象与问题的发生，需要完善和健全公共政策合法性监督和评估。

从公共政策违常案例来看，违常决策和违常执行的公共政策，往往伴随存在形式、程序、内容等方面的违法现象和问题。可见，加强公共政策制订与执行合法性十分必要。为此，一是有必要健全公共政策形式与内容的合法性监督与评估机制，二是有必要健全公共政策过程及公示程序监督与评估机制，三是有必要加强公共政策执行与监督。

（三）健全公共政策违常责任机制和制度

从不同角度思考，公共政策主体有不同类型。公共政策关联主体包括公共政策行动个体、民族和阶级、政党和利益团体、大众媒体和研究机构等行动群体，它们可能是制度内主体与制度外主体，也可能是国家的公共治权主体、社会政治法权主体和社会非法权主体等等［23］。公共政策制订也好，公共政策执行也罢，它们本身都是一个较为复杂的过程，公共政策的制订与执行效果也往往会受到诸多因素的影响和制约，也常常受到不同公共政策关联主体的价值取向与偏好、素质和能力等的影响。

公共政策违常现象，特别比较严重的，往往伴随违规违法，甚至犯罪，加强公共政策违常责任倒查与追究十分必要。这不仅有利于增强公共政策主体责任意识与使命感，也有利于促进公共政策科学性与合法性。为此，我们需要做到：一是建立和完善公共政策违常责任机制，从动态角度保障公共政策过程的合理合法；二是建立和健全公共政策违常责任制度，从静态角度保障公共政策内容的合理合法；三是建立和健全公共政策违常救济机制和补偿制度，从最后环节促进公共政策违常危机的化解和不良后果的消除。

注释：

①“三位一体”综合评价招生制度是指将成长性评价和一次性评价相结合，融学业水平测试、综合素质评价和高考三方面评价要素为一体的多元化招生考试评价制度。