境外投资发展与安全：评估测定及政策建议

* 本文得到毕吉耀、叶辅靖、王蕴、关秀丽、郝洁、李大伟、金瑞庭、原倩、孔亦舒、张一婷、尹佳音、李星辰、张文涛等的指导和支持，谨致谢忱，文责自负。

[摘要] 百年变局下，国内外环境复杂演进，统筹发展与安全，已成为我国提升境外投资水平的要务。对新形势下我国境外投资的成果、挑战与机遇全面梳理后，综合研判：我国境外投资发展成果丰硕，已进入双向投资“长期净值平衡”的较成熟发展阶段。但同时，我境外投资安全在宏观、中观和微观维度仍存在境外投资与经济的发展阶段不相匹配等多个层面的风险敞口。应从重点行业、关键区位以及体制机制三大方向发力，积极巩固、提升境外投资对能矿、粮食、产业链及金融等领域的安全体系建设支持作用；在“一带一路”引领下，平衡优化在全球七大地理板块的投资布局；全面优化境外投资安全保障体系及管理体制机制建设。

[关键词] 境外投资    发展与安全    风险    应对

[中图分类号] F125    [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2023）06-0035-12

[基金项目] 中国宏观经济研究院重点课题项目：关于统筹发展与安全提升境外投资质量和水平的思路举措研究。

[作者简介] 苑生龙，国家发展和改革委员会对外经济研究所贸易和投资研究室副主任、副研究员、博士，研究方向：国际直接投资理论、欧盟经济政策。

一、引言与文献综述

统筹发展与安全，是新时代党治国理政的重要方略，也是在新形势下把握我国开放型经济正确发展方向的基本原则。伴随百年变局加速演进，国内经济社会发展面临诸多新的矛盾，以新安全格局保障新发展格局的重要性、紧迫性不断提升，我国境外投资的高质量发展已经进入新的关键期。

关于如何在统筹发展与安全的前提下进一步提升“十四五”及未来时期我国境外投资质量和水平，是近年来学术界讨论的热点。目前来看，相关研究主要集中在以下五个方面：

一是我国境外投资成果显著，且总体保持安全稳定。刘英奎（2022）等学者认为，中资企业技术、资本及管理等要素实力不断提升，发展中国家基于本国经济需要、发达国家基于就业及税收需要，以及伴随共建“一带一路”走深走实，均为我境外投资的较快增长提供了条件。

二是认为未来时期境外投资发展应聚焦于重点行业和关键区位。在行业布局上，应加强对新一轮技术革命催生的新行业、新业态领域投资；在区位布局上，应重点关注与我经贸合作基础较好的“一带一路”共建国家。张燕生（2022）认为，要围绕建设现代产业体系来推动境外投资，加快形成实体经济、科技创新、现代科技和人类资源协同发展的体系。

三是新时期我国境外投资正面临新的安全风险。当前世界经济复苏乏力，局部冲突动荡频发，国际环境已进入新的动荡变革期，中国对外投资面临的风险已从传统意义上的收益波动风险向投资合规、东道国政治社会动荡、国际投资环境恶化等多方面风险演变。何茂春（2013）认为，我国提出“走出去”战略已超过20年时间，但我国仍是国际市场新买手，需要不断总结经验教训。

四是我国境外投资仍有较大发展空间。刘英奎（2022）认为，未来中国对外投资空间巨大，从规模上看还应该稳定持续增长，但增速也不宜过快，能保持与国民经济增速、外贸增速以及吸引外资增速等相应节奏即可，增速过猛不仅容易造成外汇储备急剧减少问题，也容易引发东道国对产业安全甚至是国家安全的恐慌。

五是国家将继续保持对境外投资的安全发展引导。全球化智库王辉耀指出，今年是全面贯彻党的二十大精神的开局之年，要以经济全球化对冲所谓的军事全球化。中国企业可以合资合营“走出去”，跟跨国公司结成广泛的联盟。

在现有研究成果观点基础上，基于对我国境外投资发展现状的全面梳理，以及完整对表我国构建国家安全体系建设的二十个重点领域，结合国际经验，本文对我国境外投资的安全发展状况及其对国内安全体系建设的作用影响开展综合研判。总体看，当前我国境外投资的宏观安全风险属于非短期但应高度重视，中观行业风险有所集中但总体可控，而微观企业风险则面临结构性扩张加剧，境外投资安全发展任务的紧迫性正在快速上升。聚焦重点行业、重点区位，以及加快完善投资安全保障体系，是有效促进境外投资迈入安全高质量发展新阶段的关键。

二、新时期境外投资

安全高质量发展的内在逻辑

（一）国家重大战略要求

1. 构建新发展格局对境外投资提出新要求

构建新发展格局，是关系我国发展全局的重大战略任务。习近平总书记指出，“加快构建新发展格局，是立足实现第二个百年奋斗目标、统筹发展和安全作出的战略决策，是把握未来发展主动权的战略部署”。构建新发展格局，是与时俱进提升我国经济发展水平的重大战略抉择，为新时期境外投资的高质量发展指引了方向。

境外投资的高质量发展，是全面落实新发展格局的重要内容。从界定标准看，高质量的境外投资应满足“质”的有效提升、“量”的适度增长，以及在不同观测维度下相对位势的优化升级。可以從宏观、中观及微观三个层面对该概念进行解读。其中，宏观层面的境外投资高质量发展体现在投资流、存量与国民经济发展水平相匹配的稳定、适度的增长，且可对本国经济的安全发展产生正向拉动；中观层面的境外投资高质量发展表现为投资行业、区位分布的平衡优化；微观层面的境外投资高质量发展是指投资活动所带来的企业竞争力提升，包括技术水平、资金、管理等多要素综合实力的提高（表1）。

2. 构建新安全格局对提升境外投资提出新要求

以新安全格局保障新发展格局，是新形势下党治国理政的重大战略部署。党的二十大报告对推进国家安全体系和能力现代化、坚决维护国家安全和社会稳定作出战略部署，提出以新安全格局保障新发展格局。这是顺应世界之变、时代之变、历史之变的必然要求，对实现高质量发展和高水平安全良性互动具有重要意义。

境外投资的安全，即新安全格局在境外投资领域的具体体现。一是要以企业的海外经营安全及资产安全为基础，实现境外投資企业在较长时期内稳定盈利和稳定存续。二是要以保障重要领域安全为关键。境外投资要与我国经济、重大基础设施、金融等重点领域的安全体系建设并行不悖，特别是有助于巩固国家在能矿资源、粮食、产业链供应链以及金融等领域的安全（韩文秀，2022）。三是要以不影响国家安全体系建设为根本，尤其不能给政治、经济、社会等全局性安全带来干扰。

3. 推进高水平开放对境外投资提出新要求

拓展对外投资合作空间，是我国高水平开放的必然要求。2022年4月29日，习近平总书记在政治局第三十八次集体学习时提出“要支持和鼓励我国资本和企业走向世界”。持续拓展对外合作空间、提升境外投资质量和水平，是我国实施更加积极主动的开放战略的必然要求和关键抓手。我国实施更加积极主动的开放战略、推进更高水平对外开放，对新时期境外投资高质量发展提出了更高要求，也对在境外投资中更好统筹发展与安全提出了更高要求。

4. 推动构建人类命运共同体对境外投资提出新要求

构建人类命运共同体，是新时代党和国家的使命担当。2023年是人类命运共同体理念提出十周年。十年来，我国与沿线国家共建“一带一路”经贸合作取得显著成效，以实际行动证明，中国不断扩大对外开放，既发展了自身，也造福了世界。推动构建人类命运共同体，要求我们不断以中国新发展为世界提供新机遇，巩固拓展全球经贸伙伴关系，开创合作共赢新局面，也为我高质量推动境外投资进一步拓展了发展空间。

（二）国际环境变化推动

1. 中美博弈等地缘矛盾扩张导致国际长期资本流动进入新调整期

中美经贸摩擦伴随全球新冠疫情、俄乌冲突、美欧加息等重大事件冲击延宕，国际市场环境动荡不定，市场信心持续走低。世界经济逆全球化、国际经贸格局“板块化”趋势日益凸显，国际长期资本流动趋势面临重大调整：一是全球总体投资流量走低；二是以中国为代表的新兴市场投资加快；三是东南亚、巴尔干、墨西哥等新的直接投资集中区域成型。

2. 新一轮科技革命导致境外投资结构变局

全球产业链供应链加速重构趋势下，在电子、汽车和机械电气等此前面临供应链重组压力的行业领域，投资项目数量不断增加。与此同时，全球重大前沿技术和颠覆性技术快速突破，全球科技竞争日趋激烈，我高科技领域对外投资合作将更加艰难，解决“卡脖子”问题需要探索新路。

3. 发达经济体与发展中经济体的引资竞争加剧

发达经济体高举“制造业回流”大旗，积极谋求以再工业化创造经济复苏的结构性新动能。与此同时，越南、印度等发展中经济体亦在以宽松外资政策着力吸引外资流入，以期带动经济高速增长。全球投资格局正在进入再分配、再整合的新阶段。

4. 投资合规与海外资产安全挑战加大

世界经济“疤痕效应”长尾持续，国际投资的市场环境、政策环境也日益复杂，我国企业境外投资的目的、诉求与驱动因素面临调整，境外投资的区位和行业选择更为多元。在这一时期，企业境内外合规要求增多，压力加大，海外存量资产的安全稳定运行亦面临更大的风险挑战。

（三）境外投资与经济安全发展的辩证关系之必然

实践经验表明，境外投资对母国经济的影响具有双面性。健康有序的境外投资对母国经济具有积极、正向的带动作用，是经济高质量发展的“助推器”，也是经济安全的“保护器”；但无序、非理性甚至违规违法的境外投资，将对经济产生风险隐患，甚至可能酿成行业及区域性危机。

一是境外投资整体上有利于经济高质量发展，但特殊情况下可能不利于经济发展；二是境外投资整体上有利于维护国家安全，但特殊情况下可能不利于国家安全；三是完善国家安全体系，是境外投资自身安全的基础保障；四是境外投资自身的安全稳定，是国家经济安全的重要组成部分。

三、我国境外投资发展状况及特征

（一）我国境外投资总体发展状况

自改革开放以来，我国境外投资从低位起步，在国家政策的持续引导及企业自身要素实力提升的共同作用下，境外投资发展取得了举世瞩目的成效，仅用40余年时间，完成了发达国家数百年的发展成就。本世纪以来，我国境外投资发展步伐明显加快，在投资流、存量规模、行业及区位结构、投资方式与所有制结构等各方面均取得了显著的成绩。特别是过去十余年来，境外投资进入高速增量提质发展期，存、流量排名多年稳居全球前三。截至2021年末，我国对外直接投资总存量2.79万亿美元，分布在全球190个国家（地区），占全球国家（地区）总数的81.5%。此外，我国境外投资已覆盖了国民经济所有行业类别，存量规模上千亿美元的行业已有6个。境外投资方式及所有权结构更加平衡多元，中资跨国企业国际化经验亦取得跨越式发展，在全球布局产业链、供应链、价值链能力大幅提升。

统计数据显示，2022年，中国对外直接投资流量1631.2亿美元，为全球第2位，连续11年列全球前三，连续7年占全球份额超过一成（图1）。2022年末，中国对外直接投资存量达2.75万亿美元，连续6年排名全球前三。2022年末，中国境内投资者共在全球190个国家和地区设立境外企业4.7万家，近60%分布在亚洲，北美洲占13%，欧洲占10.2%，拉丁美洲占7.9%，非洲占7.1%，大洋洲占2.6%。其中，在共建“一带一路”国家设立境外企业1.6万家。2022年中国对外非金融类投资流量中，地方企业投资流量达860.5亿美元，占61%，较上年提升3.3个百分点。其中，东部占比77.3%，浙江、广东、上海位列前三。2022年，境外企业向投资所在地纳税750亿美元，增长35.1%。年末境外企业员工总数超410万人，其中雇用外方员工近250万人。当年对外投资带动货物进出口2566亿美元。非金融类境外企业实现销售收入3.5万亿美元，增长14.4%。

从区位分布看，我国对“一带一路”沿线国家投资合作稳步推进。2022年，我国企业在“一带一路”沿线国家非金融类直接投资209.7亿美元，增长3.3%，占同期总额的17.9%。从行业分布看，投向批发和零售业211亿美元，同比增长19.5%，投向制造业216亿美元，增长17.4%，投向租赁和商务服务业387.6亿美元，增长5.8%。从进入模式看，绿地投资占比进一步提升。荣鼎集团（Rhodium Group）研究报告显示，2022年中国对欧洲的绿地投资已占中国对欧直接投资总额的57%，自2008年以来首次超过跨国并购。

（二）我国双向直接投资已进入“长期净值平衡”发展阶段

目前我国境外投资的年均流量已超过1500亿美元，达到与实际利用外资基本等同的规模水平。境外投资已与外商投资一道，成为我国开放型经济的重要组成部分。从历史趋势看，我国利用外资及境外投资规模分别自上世纪90年代和2000年后进入加速扩张期，发展阶段的差异使境外投资净额①经历了从负值到正值的转变（图2）。数据显示，我国境外投资流量与利用外资差额（境外投资净额，NET）在2005年达到最大值，当年境外投资净额为-601.4亿美元，此后差额逐渐缩小，于2015年首次实现境外投资净额转正，并分别在2016、2017、2018和2020年保持正值。受疫情等原因影响，2021及2022年我国境外投资净额再次出现负值加大，但由于当前我国双向投资都已进入1000亿—2000亿美元的规模，可认为我国双向直接投资已事实上进入“长期净值平衡”发展阶段。

结合其他国家境外投资的长期流量变动趋势看，对外投资发展经验较为丰富的国家，其境外投资流量净额不会长期维持在正值或负值状态，而是呈现出围绕0值横轴的往复波动走势，并在长期中保持净值基本为0。与之相对，境外投资经验有限但外资吸引力较高的国家，会在较长时间内维持境外投资流量净额为正值，反之則相反。数据显示，我国对国际长期资本的引入和输出均已具备较丰富经验，在国内提升营商环境有效吸引外资及企业开展国际化经营、优化全球资产、资本布局方面的竞争力已达到国际先进水平。

如图3所示，美国、英国的双向直接投资均保持相对活跃，既是对外直接投资的主要东道国，也是全球外商直接投资的重要目的国，对长期资本的跨境流动具有较丰富的管理经验。自上世纪八九十年代以来，美英的境外投资流量净额的波动性持续加大，显示双向投资流量规模的增加。从趋势看，两国境外投资流量净额始终围绕0值横轴进行往复性波动，总体呈现出“长期净值中性”的理论预期状态。与之相对，主要发展中经济体特别是如墨西哥、印度、马来西亚等新兴市场国家，其境外投资流量净额仍主要呈现出负值，即吸引外商投资流量大于境外投资；而西班牙、日本等国家的境外投资流量规模仍持续大于利用外资，因而境外投资流量净额基本维持在正值状态。

四、我国境外投资安全风险研判

在取得突出发展成果的同时，我国境外投资在新形势下亦面临诸多挑战，尚存在多个层面的安全风险敞口。对这些风险敞口的准确测度与识别，是全面厘清境外投资自身发展风险和对国民经济安全扰动的基础，也是进一步提升境外投资质量水平的关键前提。

（一）宏观维度：境外投资质与量的协调性不足

1. 我国境外投资与经济发展阶段不相匹配

研究显示，一国境外投资净额（人均值）与该国人均GDP（或GNP）存在统计相关性。当境外投资净额（人均值）由负转正时，反映出此时开放型经济从以吸收国际长期资本为主，转变为以长期资本的对外输出为主。与此同时，这一转变过程通常对应了较高的人均GDP水平，表明国民经济已进入从低等发达向中等发达水平的过渡阶段。邓宁对1967—1987年67个经济体的数据研究显示，一国境外投资流量净额进入第Ⅲ阶段时，人均GNP将在2000—4750美元波动，进入第Ⅳ阶段时，对应的人均GNP将超过5000美元。但由于时间较久，邓宁标准对当前研究的参考价值相对有限。联合国贸发会议在《2006年世界投资报告》中，结合全球范围数据给出了较新的判断标准（表2），可对当前研究提供一定的参考价值。

由表2可知，我国人均境外投资净额首次转正出现于2015年，当年人均GDP为7989.7美元，远低于UNCTAD统计的约25000美元的国际经验水平。如图2所示，我国的境外投资净额在转正值后快速冲高回落，出现较大幅度波动，在短时间内走完了发达国家数十年的发展趋势。在此过程中，我国人均GDP保持平稳增长，且实际值最高仅为1.27万美元/月左右，因此，有以下假设结论：在统计周期内，我国人均境外投资净额的发展趋势，超出了国际经验所对应的长期经济发展规律。

2. 境外投资低质量扩张下的“债权陷阱”问题

央行及外管局有关报告显示，我国境外投资收益率依然偏低，远低于外资在华9.1%的投资收益率。在经济尚达到较高发展阶段时期，境外投资的高速扩张及大幅波动，可能显示我国长期资本流动中包含部分非市场化、非理性因素。与行业发展到一定阶段或企业国际化经验能力成熟后的自发国际化诉求不同，非市场化、非理性的境外投资可能面临更高的淘汰率、更低的投资回报，进而导致更高的投资风险。在美欧加息抑制全球需求背景下，我国贸易也面临顺差进一步收缩的不确定性，未来出现经常项目逆差的风险不能排除。

管涛（2019）、余永定（2023）等认为，我国作为全球第三大债权国，一旦出现经常项目逆差，将可能导致经济陷入“债权陷阱”。外部需求是推动我国经济增长和增速稳定的主要动能之一，经常项目逆差引发“债权陷阱”，将对我国经济平稳运行构成显著不利。在美欧加息抑制全球需求背景下，我货物贸易顺差面临进一步收缩的不确定性。一旦我国经常项目陷入逆差风险，将对经济稳定增长构成明显拖累，进而可能导致庞大的存量境外资产以“债权陷阱”的方式扰动国家整体经济安全。截至2023年3月底的2022财年，日本贸易逆差创下21.73万亿日元（1美元约合142日元）新高。5月，日本贸易逆差额为1.37万亿日元，自2021年8月起连续22个月呈现逆差。但与此同时，2022年，日本境外投资收益大幅增加，达到了35.56万亿日元，这让日本维持住了经常项目的总体顺差。可见高质量的境外投资可以在特殊时期提供经济增长动能，发挥平抑经济周期波动的重要作用。

（二）中观维度：产业升级动能面临弱化

《2022年度中国对外直接投资统计公报》数据显示，截至2021年末，我国对外直接投资存量为2.74万亿美元，占全球比重为6.7%，连续六年排名第三。从我国境外投资的存量行业分布看，对外直接投资已涵盖了国民经济的所有行业类别，其中，存量规模上千亿美元的行业有六个，分别是租赁和商务服务业、批发和零售业、金融业、制造业、采矿业、信息传输/软件和信息技术服务业。以上六个行业存量合计23901.7亿美元，占中国对外直接投资存量的85.8%。存量占比超过1%的行业还包括房地产业、交通运输/仓储和邮政业、建筑业、电力/热力/燃气及水的生产和供应业、科学研究和技术服务业。总体看，我国境外投资的行业分布在平衡优化发展方面取得了突出成果，但目前仍面临一些问题，形成了一些风险敞口。

1. 存在脱实向虚和监管缺位的风险敞口

行业数据显示，截至2021年末，租赁和商务服务业以11151.4亿美元的存量高居榜首，占中国对外直接投资存量的40%，其中包括以投资控股为主的对外投资活动，主要分布在中国香港、英属维尔京群岛、开曼群岛、新加坡、美国、澳大利亚、英国、卢森堡等国家和地区。该行业领域的境外投资，本质上属于对外直接投资概念下的资本运作，且主要流入了以香港为代表的避税地，以及以美、澳为代表的发达经济体。这些长期资本在进入上述地区后，是否参与了实体经济生产与企业的战略决策，以及资本是否发生转投，资本的最终目的地是哪里，目前均缺乏可靠的官方统计，存在监管真空和研究空白。租赁和商务服务业已成为目前占我国境外投资存量比重最高，同时也是国内跟踪、研究和监管最不充分的领域，对我国海外资产的安全存续构成持续不稳定性影响。此外，相关长期资本的流出，是否在客观上对国内资源的梯度配置升级发生了替代作用，尚缺乏可靠的实证研究，其对我国境外投资的行业安全带来的潜在风险敞口不容忽视。

2. 制造业集中较快流出，对国内产业体系稳定与结构升级构成风险敞口

制造业是我国第四大境外投资行业领域，截至2021年末，海外存量规模已达2632.6亿美元，仅次于租赁和商务服务业、批发和零售业以及金融业，同时也是规模占比最高的非服务业门类。2021年我国制造业境外投资流量为268.7亿美元，比上年增长4%，占流量总额的15%。制造业企业也是境外投资最为活跃的主体，占投资者的三成以上。从趋势看，自有统计数据以来，制造业始终在我国境外投资中占有重要比重，投资流量规模在2010年即已接近50亿美元。伴随我国境外投资的阶段性加速扩张，制造业境外投资在2015年出现跃增，由此前不足100亿美元增加至接近200亿美元，2017年峰值时期更达到295.1亿美元，此后虽有所回调，但仍处于每年250亿美元以上的高位水平。从今年情况看，制造业对外投资存在主动投资与被动投资两种动因。其中，主動投资主要为企业根据自身的国际化发展战略，自主决策的投资行为，对国内地方经济影响有限；相对而言，近年被动投资明显增加，主要是受美欧贸易壁垒高企影响而作出的决策。此类投资的集中出现及持续发展，可能对国内供应链及国内区域间的产业梯度转移造成潜在不利影响，亦应高度加以关注。

从制造业门类下的二级子行业看，我国境外投资主要流向汽车制造业、计算机/通信和其他电子设备制造业、金属制品业、专用设备制造业、有色金属冶炼和压延加工业等行业，其中流向装备制造业的投资141.2亿美元，增长18.7%，占制造业投资的52.5%。目前看，我国境外投资最稳定、亦是占比最多的制造业领域是汽车制造业，自2016年有统计数据以来，稳定保持年均约40亿美元的投资规模。其次是计算机/通信和其他电子设备制造业，每年保持约30亿美元的流量规模。再次，有色金属冶炼和压延加工业呈现稳定增长，从年均5亿美元达到年均20亿美元的规模。此外，纺织、家具制造、通用设备、电气机械等我国传统出口领域的境外投资规模基本保持稳定，年均境外投资在10亿美元以内。从数据看，目前我国制造业的二级子行业境外投资均保持相对平稳状态，没有出现个别行业激增或过快涨落现象。总体上，当前国内制造业产能充裕、技术相对成熟，已发展到有能力开展跨境投资的发展阶段。表明在中观层面，境外投资尚无全局性、爆发性的风险状况，关于产业空心化、梯度转移替代等市场担忧，尚停留于行业内部或部分区域内部，尚未形成规模性、紧迫性的风险事件，但须基于地方反映的现实情况加以持续跟踪和观察，防范潜在风险升级。

3. 关键原材料行业领域投资比重偏低，以双循环保障国内供应链稳定能力仍显不足

数据显示，我国采矿业投资存量为1815.1亿美元，在主要行业门类中排名第五，在我国境外投资中占有重要比重。但从流量数据看，我国采矿业早在2013年即已达到流量峰值，当年投资规模达248.1亿美元，此后流量逐年递减，2017年曾出现-37亿美元的矿业投资集中撤资现象（与当时国际大宗商品市场持续低迷、国内需求下降有关）。自2018年以来，我国矿业企业境外投资逐年增长，年流量从46.3亿美元增加至2021年的84.1亿美元，但较2013年前后的高位水平仍有明显差距。新时期对国际矿业资源的开发、利用、共赢面临机遇期，相关领域投资应得到助力与提升。

此外，我国第一产业总体境外投资占比依然偏低，农/林/牧/渔业的投资存量仅为188.2亿美元，占比仅0.7%。其中，农业占22.8%、林业占20.4%、渔业占8.6%、畜牧业占4.4%、农/林/牧/渔专业及辅助性活动占39.5%。此外，境外投资对我国外贸的拉动作用仍然不强。据商务部统计，2021年我国境外投资实际带动出口2142亿美元，占我国货物出口总值的6.4%；带动货物进口1280亿美元，占货物进口总值的4.8%。与之相对，外商投资企业在我国外贸中所占比重超过30%。未来，海外农业资源的开发利用对我国供应链稳定亦具有重大意义，在疫情及乌克兰危机时期，国际粮食供应紧张状态声犹在耳，相关领域投资不应在境外投资结构中受到挤占和边缘化，进一步优化境外投资的行业结构，提升关键原料领域投资的比重，加强境外投资对国内经济安全、产业安全、供应链安全的保障作用任重道远。

（三）微观维度：企业境外投资经营风险显著上升

1. 国有企业境外投资运营风险上升

长期以来，国有企业尤其是央企，是中国企业“走出去”的中坚力量。2021年我国境外投资流量规模中，公有制经济控股主体的境外投资规模仍占54%。现有的约2.5万亿美元的非金融类投资存量中，仅国有企业持有比重达到51.6%（2006年以前高达80%）。从实践经验来看，非公有制经济主体贡献了我国境外投资的主要项目数量，而公有制经济主体则贡献了主要的大型项目。特别是央企境外投资，国资委数据显示，目前央企海外资产规模已达8万亿元左右，存续海外项目超过8000个，平均项目规模接近10亿元。国有企业和相关项目的海外运营绩效，对我国国有资产的安全稳定和保值增值具有深远影响。

一是国有海外资产“巨亏”案例时有发生。国有资产海外运行效益偏低问题持续存在，已成为损害国有资产安全的重要风险点。2022年6月，审计署官网公布的《国务院关于2021年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，18家央企的1427户境外子企业中，有近3成出现亏损，其中有的连续3年亏损，有的境外事项“出血点”长期未止血，已拖累集团公司发展。还有的过度依赖境外非主营业务，可持续经营存在较大风险。此外，审计署在2017年抽查的20家央企的155项境外项目中，因投资决策和管理制度不完善、调研论证不充分、风险应对不到位等，有61项形成风险384.91亿元。审计署2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况显示，对10家央企抽查的93项境外项目中，有62项不同程度地存在论证不充分、未按程序报批等问题，其中的10起重大违纪违法问题线索，造成国有权益损失风险，金额达142.7億元。

二是国有海外项目监管审计机制不完善，难以彻底堵漏。当前，国资委、发改委、商务部等国有资产主管部门对海外投资项目的监管方式主要包括：大型项目的事前核准、一般项目的真实合规性核查、重大项目及国内人员赴外抽查审计、企业信息上报、企业自主审查等方式。总体看，近年在国有海外资产监管及央企海外项目监督方面进行了有效的探索，如出台《中央企业境外投资监督管理办法》（2017）等部门规章；开展了央企个人持股和离岸公司以及境外国有产权注资或转让、境外红筹上市等国有产权变动的清理工作；还与外交部等相关部委开展了对央企资产的“境外检查”工作。但是，这些监管手段与快速增长的海外项目数量和规模相比，仍明显不足，海外重大项目贪腐案例时有发生。

三是国有海外资产及人员安全事故时有发生。央企开发项目部分集中于资源富集但营商环境及基础设施状况相对恶劣、私有企业无意愿或无实力拓展业务的国家或地区。这些国家的整体发展水平不高，也是政治纷争及地区利益博弈的热点地区，导致境外投资企业资产及人员安全事故时有发生。而对于像中东石油国等经济实力相对较强的国家，又存在西方势力盘踞、国内教派冲突等不利条件。

2. 中资企业海外生存环境出现不利变局

近年来，国际市场环境、政策环境、营商环境加速调整，境外投资企业首当其冲，海外生存与稳定盈利均面临多重压力挑战。从国际市场环境看，疫情、地缘冲突、非常规经济政策轮番扰动世界经济运行，全球主要经济体疫情后复苏表现低于预期，市场需求因欧美大幅加息受到抑制。在此背景下，很多受资东道国出现汇率大幅波动、金融市场紧张、贷款成本上升、国际供应链阻滞、物流放缓，原料及中间品价格上涨等多重不利市场因素叠加。境外投资企业普遍出现海外经营压力加大、盈利能力下降等问题，境外投资企业倒闭、亏损现象增多。疫情及中美博弈背景下，部分企业受到上下游需求方压力，在海外新建制造基地，以“中国+1”模式提前防范供应链安全风险。此外，因欧美贸易壁垒问题，近年来大量制造业企业通过境外投资规避高额关税，进而维持在发达国家的市场份额，对东南亚、墨西哥、巴尔干、中东欧等地投资中，相关比例快速升高。但此类投资并非企业国际化发展一般规律，本质上是逆全球化背景下的阶段性举措，客观上可能造成产能重复和资源浪费。对于企业长期发展、国内出口和产业梯度转移带来的替代性作用存在不确定性，需加以密切关注。

3. 欧美等发达经济体不利政策合围，针对中资的不公正监管现象增多

近年来，发达国家外资政策大幅收紧，外资安全、反补贴、反垄断、社会责任、企业合规审查政策纷纷落地，高科技等战略性新兴领域成为“众矢之的”，对发达国家的投资与海外经营如履薄冰。据东部某地投资主管部门反映，近年来其辖内备案项目因遭遇美欧投资安全审查而导致投资失败的案例不断增加，另有多家企业反映在美欧遭遇不公正监管等。

4. 企业自身国际化经验能力不足，掣肘长期发展

一些企业盲目的投资决策对后续的经营造成了困难，也对企业整体发展造成了一定损失。有些企业将境外投资的重点放在娱乐及房地产等非实体经济领域，造成跨境资金流出的大幅增加；有些企业忽视环保、能耗、安全等标准和要求，在东道国引发了一些矛盾和纠纷，造成经济损失，损害了我国对外形象；部分企业只重短期盈利，盲目抢占海外市场，在东道国与同类企业特别是其他中资企业发生恶性竞争，引发价格战等非理性市场行为，最终导致两败俱伤、市场拓展失败。《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》中明确提出，要“鼓励民营企业拓展海外业务，积极参与共建‘一带一路’，有序参与境外项目”，并提出将“更好指导支持民营企业防范应对贸易保护主义、单边主义、‘长臂管辖’等外部挑战。强化部门协同配合，针对民营经济人士海外人身和财产安全，建立防范化解风险协作机制”。未来，中资企业国际化之路仍需政府和企业共同发力，保障自身安全发展，更好维护国家海外利益（表3）。

五、统筹发展与安全，提升我国境外投资

质量和水平的政策建议

百年变局加速演进，国际环境变乱交织，我开放型经济高质量发展面临新形势、新任务、新挑战。在不断推进我国境外投资迈入高质量发展新阶段的同时，应全面加强对投资安全问题的关注与引导，将统筹发展与安全作为新时期境外投资质量水平提升的关键前提与重要原则，切实保障境外投资对我国总体国家安全观与安全体系建设的巩固与促进作用，以确保粮食、矿产、供应链与金融等领域的安全稳定为前提，全面统筹优化新形势下的境外投资行业与区位布局，推进境外投资管理体制机制加速完善。

（一）优化行业布局

第一，把握机遇，扩大能矿资源领域境外投资规模。国际矿产资源领域合作的战略意义日益突出，全球矿产资源投资正在成为大国博弈的新一轮主战场。应积极推动境外投资实现质的有效提升和量的合理增长，助力我国金融资本与矿业资本抱团出海，构筑中国特色能源矿产资源境外投资高质量发展标准规则体系，打造中国气派的全球航运及专业服务体系。打通海陆运输及服务领域梗阻，增强海外能矿投资与人民币国际化的有效互动与相互支撑。

第二，提升粮食农业领域境外投资水平。新形势下农业安全的新内涵，是指在粮食产量稳居高位、农产品消费需求持续升级、农业对外开放力度不断加大的新形势下，对农产品供给进行多维度展开，形成从“数量型安全”向“质量型和能力型安全”、从“单一安全”向“全链条安全”、从“消极安全”向“积极安全”等转变的新认识。要抓住维护粮食安全和提升农业自主安全保障能力这条主线，一是培育壮大农业对外开放主体，二是优化调整重点地区经贸布局，三是切实做好各环节风险防控，四是深化全球粮食安全与农业领域治理等主要任务，五是更高水平推进农业对外投资。

第三，加速传统优势行业“稳链”与“拓链”结合。中国是全世界唯一拥有联合国产业分类中全部工业门类的国家，制造业增加值连续12年保持世界第一，220多种工业产品产量位居世界第一，在轻工纺织、汽车、电子信息等领域形成了一批产业配套齐全、集聚度高的产业集群，在全球产业链供应链中处于关键地位。中国企业要突出自身比较优势，创新对外合作方式。除了传统的“绿地投资”之外，中国企业还可以灵活运用跨國并购、股权投资、合作联盟、工程承包等方式与海外伙伴开展合作。同时，进一步丰富投资目标、投资国别的选择范围，特别是加大对广大发展中国家的关注和投资力度。此外，中国企业还要发挥好自身管理优势和经验优势，积极融入并造福当地社会。

第四，强化战略新兴行业“增链”与“强链”结合。在新能源汽车、新材料、芯片技术等领域，需要按照我国产业链领域的竞争优势以及境外投资的不同诉求，分别施策。一是以境外投资提升光伏、新能源汽车、储能电池等优势产业增强全球竞争力，实施“光伏全球布局”计划。二是对新材料等我尚不具核心优势的新兴行业，应在保障产业链安全的前提下，以境外投资开展国际合作，补齐在研发、工艺、设备等领域的技术短板。三是提升在全行业领域利用人工智能、绿色化新技术提升国际竞争力的能力。

（二）优化区位布局

要全面贯彻党的二十大精神提出的“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局”，深入贯彻习近平总书记关于“促进世界和平与发展，推动构建人类命运共同体”的指示精神和治国理政新理念新思想新战略，把握好世界经济大趋势和小气候之间的关系。将塑造与共建“一带一路”有利的外部环境作为关键抓手，继续聚焦重点国家、重点领域、重点项目，持续创新共建“一带一路”合作方式、拓展共建“一带一路”合作领域，将共建“一带一路”作为我国对外开放的长期性、统领性战略来实施，同时要统筹发展与安全，完善风险防控体系，加强国际地缘政治风险研判，不断化解共建“一带一路”所面临的新问题、新挑战，持续扩大高水平对外开放，坚定不移推动经济全球化。

一是培育“硬科技”产业集群，面向欧盟、新加坡等共建“一带一路”发达经济体，大力引进优质外资，促进先进制造业和现代服务业发展。积极推进中东欧工业化国家来高新区投资。支持有实力、有条件的企业重点在中亚、西亚建立海外合作中心、海外科技园、产业园或企业孵化器，搭建对外产业开发平台，引导企业组团实施链条式开发。二是鼓励和支持有条件的企业“走出去”跨国经营和战略并购，在全球范围内布局产业链和供应链。以粮食及战略性矿产资源安全为导向，深化拓展能矿、粮食务实合作，推动共建国家间矿产资源和粮食远距离传输网络建设，织密共建“一带一路”粮食和能矿运输网。三是探索促进共建“一带一路”产业链供应链新型合作模式，利用当前已建成的中国境外产业园区，通过园区、进园企业的本土化延伸发展，“一区域一策”制定共建“一带一路”投资合作方案。

与此同时，进一步优化对七大地理区位板块的国际合作布局。在中亚板块，以互联互通及能源资源合作为重点，境外投资强调“稳”与“畅”，确保西北边疆安全稳定；在南亚板块，以建设通往印度洋的战略通道为要，拉紧利益纽带；在东南亚板块，构建以我为主的产业链供应链体系；在东北亚板块，以构建区域经济循环为要，深化欧亚经济联盟对接；在中东欧板块，把稳对欧合作基本盘；在非洲板块，打造海外资源要素储备基地；在拉美和大洋洲板块，提升合作层级，多元化布局境外合作网络建设。

（三）多措推进境外投资安全保障体系建设

一是加快完善我国境外投资管理政策体制机制。研究推进境外投资领域立法，更新完善现有政策体系。进一步理顺投资主管部门职能，以归口管理为切入点，加快管理体制机制创新。

二是优化境外投资政策支持体系。加大政府服务力度与公共品投放，完善境外投资信息共享机制。提高对境外投资企业的政策支持力度，进一步细化窗口指导工作。

三是加强境外风险防控和利益安全保护指导。探索建立海外投资风险评级体系。进一步推进境外中资企业、协会、使领馆等机构合作互助。完善对境外投资项目特别是国有海外项目的全生命周期管理。

四是助力企业提升境外投资安全能力建设。组织各相关部门定期开展“走出去”企业调研，系统梳理境外经贸合作区建设存在的问题，建立境外投资企业向上为题反馈渠道。

五是提升双多边经贸规则对境外投资的安全发展保障。积极推动与更多的国家签署投资保护协定，主动对接国际高标准投资规则，加强制度衔接，稳步提高在国际投资规则制定中的话语权和影响力。

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① 韩文秀：《推动经济实现质的有效提升和量的合理增长》，《人民日报》，2022年12月9日。

① 境外投资净额=境外投资-外商直接投资。

Offshore Investment Development and Security： Assessment and Policy Recommendations

Yuan Shenglong

（Institute of Foreign Economic Research， National Development and Reform Commission， Beijing 100038）

Abstract： Under the century-old changes， the domestic and international environment is complex and evolving， and coordinating development and security has become the priority for China to improve the level of overseas investment. After comprehensively combing the achievements， challenges and opportunities of China's overseas investment under the new situation， comprehensive research and judgment： China's overseas investment has achieved fruitful development and has entered a more mature development stage of two-way investment "long-term net balance". But at the same time， China's overseas investment security still has multiple levels of risk exposure in macro， meso and micro dimensions， such as the mismatch between overseas investment and the development stage of the economy. Efforts should be made from the three directions of key industries， key locations， and institutional mechanisms to actively consolidate and enhance the role of overseas investment in supporting the construction of security systems in energy and mining， grain， industrial chain， and finance; under the guidance of "Belt and Road"， we will balance and optimize the investment layout in seven global geographic sectors; and comprehensively improve the safety guarantee system and management system for overseas investment.

Key words： Overseas Investment; Development and Security; Risk; Response

（收稿日期：2023-10-15   責任编辑：罗建邦）