共同富裕视域下乡村生态旅游的困境与法治策略——基于陕西省S 镇的实地调查

郭 峰，贺贞贞，程峥峥

（西北农林科技大学人文社会发展学院，陕西杨凌 712100）

中共二十大报告明确指出，共同富裕是中国特色社会主义的本质要求。2021 年习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上强调，促进共同富裕最艰巨最繁重的任务仍然在农村［1］。与城市相比，自然资源、生态环境与人文景观，是农村的最大优势和宝贵财富。生态环境不仅是资源，也是生产力与经济发展的重要组成部分。乡村生态旅游将旅游资源的经济价值和生态价值有机统一，追求经济效益、社会效益、生态效益的高度统一，具有促进共同富裕的全局性意义。中国乡村生态旅游的发展时间虽然相对较短，但得益于国家层面实施生态振兴战略的顶层推进，其发展速度已远超预期，作为一项新兴事物，乡村生态旅游的发展缺少法律规制的紧贴跟进和密切配合，各种问题不断暴露，违法现象时有发生。

2020 年4 月，习近平总书记来陕西省考察时强调，“陕西生态环境保护，不仅关系着陕西绿色可持续高质量发展，而且关系着全国生态环境大局。”陕西省S 镇地处秦岭中部南坡腹地，植被茂密，动植物种类丰富，生态环境良好。该镇规范了乡村生态产业发展和人居环境治理等方面的标准，坚持把产业发展和生态治理作为乡村振兴的重点工作，生态旅游已成为支柱产业，在推动经济增长、促进城乡融合、提升村民收入等方面成效显著。在实地调查的基础上，探究乡村生态旅游的发展渊源及价值，总结S 镇不同主体在生态旅游中的做法与模式，分析S 镇面临的现实困境及其法治成因，在此基础上提出针对性的法治策略，以期为乡村生态旅游助推共同富裕提供借鉴。

1 乡村生态旅游的发展渊源与共富价值

1.1 发展渊源：从生态扶贫到生态富民

乡村生态旅游是新时代现代旅游发展的深度模式，建构在生态旅游和乡村旅游内涵及实践的基础之上。该概念始终伴随着生态保护观念的变革和农村经济发展的转型，并在二者的交互作用中日臻完善。生态保护理念经历了从无知到科学认知、从无畏自然到尊重自然、从人与自然的相互博弈到和谐共生的变迁，农村经济发展也实现了从生态扶贫到生态富民的跃迁［2］。生态扶贫是将生态保护与扶贫开发相结合的一种扶贫工作模式。通过实施重大生态工程建设、加大生态补偿力度、大力发展生态产业、创新生态扶贫方式等，加大对贫困地区、贫困人口的支持力度，以达到推动贫困地区扶贫开发与生态保护相协调、脱贫致富与可持续发展相促进的扶贫模式，最终实现脱贫攻坚与生态文明建设“双赢”［3］。发展乡村生态旅游是实现生态扶贫的具体举措，依靠贫困地区的生态资源优势，利用科学的方法促进资源价值向经济价值转化，以实现贫困地区经济的快速发展。但是该阶段的乡村生态旅游往往注重经济效益，目的是消除贫困实现富裕，一定程度上忽视了对生态环境的保护。随着消除绝对贫困历史使命的完成，中国生态扶贫跃迁至生态富民。生态富民强调在人与自然和谐共存的基础上，合理利用生态资源发展生态经济，从而实现精神和物质的双重富裕。对乡村生态旅游的发展方式、从业者的思想认知等方面提出新的要求。

1.2 共富价值：从城乡二元到共建共富

中国经济发展取得巨大成效的同时城乡差距问题依然较大，根本原因是城乡分裂的二元经济结构。随着城乡二元体制在资源配置过程中的不合理程度加剧，市场经济效益低下，城乡发展差距不断扩大，农村贫困化程度加深，阻碍了共同富裕目标的实现。破除城乡二元结构壁垒，需通过多重举措促进经济、生态、社会、文化等方面融合发展，加速实现城乡一体化，从而促使经济高质量发展。实现城乡融合不仅要求城市与乡村在产业规划、发展要素、空间资源等具体领域深入对接［4］，更需要在一体化发展布局上战略协同，而生态文明建设作为中国“五位一体”总布局的重要内容，理应成为战略协同的重要环节。因此，促进城乡生态融合，推进环境共治，对促进城乡融合发展和破解城乡二元结构有重要意义。城乡自然生态资源存在差异，但其价值的统一性为实现城乡生态融合提供了重要的自然基础。发展乡村生态旅游需立足资源禀赋，促进生态价值有效地转化为经济价值，不仅可以缩小城乡生态资源价值差异，促进城乡生态融合，还有利于带动农民就业，提高农民收入，从根本上破解城乡经济二元结构。

2 S 镇乡村生态旅游的现实做法与模式经验

2.1 集体联结：村集体“飞地抱团”模式

S 镇下辖6 个行政村，由于各村自然地理位置特点、资源禀赋和组织管理的差异，各村发展显现出不平衡现象。通过统筹规划、跨村经营建立集体经济合作社，联合发展生态旅游，带领村民探索共富之路。2019 年，S 镇6 个村集体经济合作社统筹各方资源，成立全县首家联合性质的专业合作社联合社，打造农旅融合产业园区，建成蔬菜大棚、山茱萸加工厂、林麝养殖场、冷水鱼产业园、山茱萸产业园等农业观光旅游点，主动对接生态旅游和消费扶贫。“飞地抱团”发展模式壮大了S 镇各村集体经济，极大拓展了受规划限制、地理位置偏远、资源匮乏弱势村的发展空间，实现了“三变”改革，在提升S 镇经济的同时，促进了生态资产的持续增值。此外，各村的基础设施、村民福利等事业也得到有效保障，村集体真正做到了智慧脱贫，将生态旅游红利惠及广大村民，放大了“抱团发展”的模式效应。

2.2 产业赋能：企业“两体三联”模式

S 镇立足区位优势和地方特色，抢抓国家旅游专线战略机遇，以生态资源为依托打造产业集群，组织本地企业和外来企业实行联引共富资源、联兴共富产业、联育共富人才“三联”的方式，充分激发资源潜能、带动当地就业、做强品牌优势。首先，当地企业依托优质资源吸引外来企业投资，探索承包租赁、流转经营等集体经济发展新模式，实现互惠双赢。村集体企业提供土地、劳动力等要素，外来企业提供资金、技术、市场等要素，共同开发农旅融合产业园、生态农业观光加工厂、趣味旅游研学等乡村生态旅游项目，并合力盘活村集体现有土地、闲置厂房等存量资产，促进集体组织和村民双增收、本地企业和外来企业双获利。其次，S 镇坚持“集体企业+”发展模式，突破单一局限，延伸产业链条，加强产业融合，以村级股份经济合作社资金入股外来企业，促进产业一体化发展。最后，S 镇集内外企业共同进行人才培育，把提高企业效益的着力点落实到人才队伍建设上，建立村企人才数据库，将能人大户、返乡创业人员、退伍军人等吸纳进村集体经济专业队伍和企业用工队伍中，由7 名联建指导员组成村企人才服务队，定期交流座谈、建言献策，推进人才联合培养。

2.3 内生动力：村民“资产盘活+资源开发”模式

S 镇就地取材、因地制宜，综合运用农村闲置宅基地、政策、人文优势。一方面，通过发包租赁、资源整合、资源开发等方式对各村长期闲置的宅基地进行有效盘活。该镇平整了14 hm2荒沟地块，变成可利用耕地并交由村集体自主化、规模化经营，每年增收13 万元以上。另一方面，村集体开展“清化收”，将经营低效的宅基地收回集体自营或依法依规重新发包，实现提质增效。S 镇资源盘活策略的优势在于政策支持、农房资源、地理位置、人文资源等多要素协同作用。一是政策支持。S 镇于2014 年被全国人民代表大会批准授权为5 项制度化改革试点，宅基地管理制度改革推动了闲置土地资源向生态旅游产业的流入。二是农房资源丰富。S 镇闲置农房资源较多。三是地理位置优越。S 镇生态资源丰富，紧靠108 国家旅游专线，交通条件极佳，交易市场前景广阔。四是人文资源广博。S 镇从村民主体出发，激发村民主体意识觉醒，引导村民建立强烈文化自信，保留乡土本色，提升了文化的辨识度与竞争力。

3 S 镇乡村生态旅游的现实困境与法治成因

乡村生态旅游绿色高效发展是一项长期而艰巨的系统工程，各地因地制宜形成不同的模式。S 镇生态旅游发展模式极具特色，但由于乡镇发展水平有限，资产资源的利用、整体统筹分配能力不足等因素形成了一些漏洞与法律风险。

3.1 集体经营性资产收益分配不公平、不合理

S 镇的抱团发展模式主要是几个村联合起来，把村集体资金通过参股方式转化为经营资本，成立企业向市场提供产品或服务，以此获得经营性收入。在该模式下，村集体经济收入由公司经营业绩与各村参股比例决定，一般是浮动收益。S 镇集体经营性资产收益分配不公平、不合理等问题日益制约着该镇的经济发展。分配程序规则和成员分配权是集体经营性资产收益所涉及的2 个主要方面。一方面是集体经营性资产收益的公开分配程序规则虚置。S 镇的抱团发展企业一般由各村的村干部担任公司的管理层，这使得企业面临政治风险。村干部权利较大，决定着集体经济组织的各项具体事务。而这些权力往往缺乏有效规制，行使过程中随意性较强，在一定程度上损害了村民的合法权益。同时，由于当地整体教育水平低，农民法治意识薄弱，农民群体不注重自身合法权利的行使和维护，难以进行有效的民主决策、民主管理和民主监督，导致个别村干部谋取私利或自行分配等行为不能得到有效的监督和制止，这使得公开分配程序规则不能有效落实，分配透明度降低。另一方面是成员的集体资产收益分配权缺乏制度保障。表面上看，农民掌握的经营性资产数量较少导致农民获得的财产性收入较少，但最主要的原因还是中国现阶段促进农民财产性收入增长的收益分配制度有待完善［5］，实践中该制度功能不能得到充分体现，从而使成员的合法权益不能得到有效的制度保障。

3.2 企业生态旅游产品和服务层次低、质量差

S 镇的生态旅游产品与服务呈现层次低、创新不足等特点。旅游产品开发过程中，多数企业急于求成，不重视市场调查，生产的产品不符合当地市场需求，导致产品影响力不足，同质化现象严重，无法满足旅游市场的需求。此外，S 镇旅游从业人员素质较低、服务质量较差，部分场所存在“脏乱差”现象。企业的管理体制不健全，S 镇政府对产品质量缺乏有效监管。传统的旅游监管部门注重对旅游企业资质的审批，忽视企业发展过程中的监管问题，不利于旅游品牌的树立。此外，中国旅游市场监管的法律依据整体上比较健全，形成了以《中华人民共和国旅游法》为核心，《旅游安全管理办法》等旅游业法规、规章为基础，《旅游行政处罚办法》等旅游业行政程序法为指引的旅游市场监管法律体系［6］。但是，旅游业具有较强的综合性和整体性，涉及行、住、吃、游、购、娱各个方面。旅游市场规则的制定，市场秩序的监管不仅涉及旅游主管部门，还涉及国民经济的其他部门和行业，因此，旅游市场监管还要参照相关产业的法律法规。而其他部门或行业的法律法规不一定完善，各部门整体协调性较差，存在适用上的冲突秩序，一定程度上降低了政府对旅游市场监管的效率、质量和权威。

3.3 资产存量盘活利用机制不成熟、不健全

S 镇利用地的权属问题复杂、土地用途不明确，造成部分土地不能流转，长期闲置。在乡村开发建设总体规模控制的政策下，该镇难以平衡生态产业发展、人居环境改善方面对建设空间的需求。分析发现该镇现有的宅基地使用权没有形成完整成熟的申请、交易和退出机制，由政府牵头实施的内部宅基地交易、退出机制仍处于试行阶段，在全国范围内推广时机尚未成熟。因此，S 镇农户进行宅基地交易的行为就难以为法律所认可，随着越来越多的农户向城市流动，导致了这部分人所拥有的宅基地资源越来越多地被迫闲置。同时，现有的农村产权制度规定农户对宅基地上的附着物也即自建住房享有所有权，该产权制度的固有优势表现为最初基于农村居民地域性、流动性较小的基本特征，有利于保障农户的住房问题。但随着农村人口向城市流动，而由于城市与农村制度的差异性、户籍属地管辖等限制性因素，农村居民进入城市后的社会福利难以得到保障。在该产权制度下，进城安家的农村居民因城市福利缺位，导致该部分人宁可闲置自有农村宅基地及房屋，也不愿意通过交易或者退出等方式放弃其使用权，造成宅基地不能流转，长期闲置。

4 共同富裕视域下乡村生态旅游价值实现的法治策略

在共同富裕的大背景下，乡村生态旅游价值全面实现工作显得尤为重要。在高效推进乡村生态旅游发展的过程中，要敢于创新、敢于作为，统筹规范化设计，建立健全各环节的配套制度，优化乡村生态旅游价值的实现机制。

4.1 协调集体经营性收益分配是法治化的核心环节

建立合理、有效、可行的农村集体经济组织治理机制和分配机制，协调集体经营性收益分配是法治化的核心环节，既能促进集体经济健康有序发展，又能实现收入的合理化和平等化，推动农民群体逐步实现共同富裕［7］。首先，建立集体经营性资产收益公开公示制度。着重清查集体经济组织所有的经营性资产，记录造册，建立台账制度和固定资产信息化管理平台。其次，健全公司财务机制。保障集体经营性资产收益分配的透明、平等，充分尊重农户意愿进行集体经济组织收益的分配，实现内部协调一致。最后，发扬“干部经济”的积极作用。提高村干部的专业素质和思想觉悟，防止工作由少数人控制以及外部资本侵占，使分配有凭有据，减少实践中的随意性，将潜在的道德风险降至最低。此外，农民的集体收益分配权是集体所有经营性项目固定资产利益分配法律制度的核心内容。因此，应当促进新型农村集体经济组织规章制度的建立和落实，切实维护成员的集体所有收益分配权益，在明晰农村社区股份合作社的法律地位和成员界定的基础上，建立健全的内部管理、股份流转、利润分配和资产经营管理、监督等规章制度。

4.2 加强企业产品服务质量的监管是法治化的关键环节

积极顺应文化和旅游融合发展格局的重大变化，完善旅游产品监管制度，树立多元共享的监管理念，加强企业产品服务质量的监管是法治化的关键环节。首先，形成多元化法治监管格局。政府应当积极发挥作用，加强监管制度的顶层设计，搭建市场监管的制度平台，履行对各种监管力量的引导、监管和保障职责，重新配置旅游产品质量监管的权力和资源，重视发挥旅游公司、旅游机构等市场主体的监管作用，逐步把政府旅游产品监督管理的部分权力转移至非政府机构，形成旅游产品监管的共建、共治和共享新局面。其次，需要借助多样性法治监管手段。在面对旅游行业中比较突出的违法违规行为如虚假宣传、质次价高等，政府部门偏向于依赖或者采取单一的命令控制型监管执法方式，没有与旅游行业的生产经营行为形成互动、协调与配套的法治秩序，各行其是甚至互相排斥，降低了监管的有效性。最后，应落实多层次法治监管举措。突破原有市场监管权力的排列组合，把中国旅游经济监管进程中的非公共权力赋权于企业法人和非政府机构，达到中国旅游经济监管的公权力与社会权利的结构性均衡，进而建立标准化、协同化的旅游行业经济监管共同治理格局，并沿着满足人民群众对旅游产品与服务的期待指向和中国旅游行业发展的路径推动。

4.3 优化资产存量的盘活利用是法治化的重要环节

实现农村闲置宅基地顺利高效退出、提高土地利用效率是法治化的重要环节，有利于生态旅游产业化、规模化发展用地。一方面，细化农户退出环节与类型，制定分步骤、分类型的退出政策［8］。对已进城安家落户的农户，应鼓励地方政府及村集体多渠道筹集资金，对该类型农户出让农村宅基地给予相应补偿；针对外出打工、游走研学等暂时退出农村宅基地的农户，在符合土地使用目的与利用空间的规划前提下，由村集体鼓励该部分农户对其可利用宅基地进行创新性、复合化的再利用。同时，S 镇政府及村集体应统筹有关政策，综合运用“老村提升规范、新村建设转移、整村退出融合”等多种退出方式，实现积极引导、自愿有偿的农户宅基地退出样态。另一方面，匹配农户差异化宅基地利用需求、改善农户生存发展条件，建立健全退出后闲置宅基地统筹利用机制。退出宅基地后的生存条件是农户退宅的主要考虑因素，破解该问题应从匹配农户差异化宅基地利用需求、改善农户生存发展条件的角度思考，提高农户退宅的吸引力。其中，农户所退宅基地符合土地空间规划和用途管制要求的，可以通过鼓励村民自主、村集体经济组织统筹实施等方式开展经营性农家乐等活动，或由村集体作为媒介对农户宅基地进行营利性出租，从而赋予农户更丰富的财产性权利，增加多渠道财产性收入；其他退出的零星闲置宅基地，可以增减挂钩、土地整治为手段，细化整体目标、明晰区位优势和转变使用方式。