中国式现代化背景下学校体育高质量发展研究

王江，马彩珍，赵云霞

(山西师范大学 体育学院，山西 太原 030031)

2020 年《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》(以下简称《意见》)提出8 个方面37 项措施，核心要义是“融合”和“发展”。2022 年党的二十大报告明确提出“中国式现代化”发展道路，如何在体育现代化发展的道路上破解体教融合的诸多难题、拓展融合之路和提出融合方案是体育和教育工作者值得深入研究的议题。本研究试图从协同治理理论视角透视体教融合的涵义和特征，剖析其双重变奏、厘清其行动逻辑和化解预期目标与现实困境之间的张力，以期在中国式现代化背景下促进体教融合，开创学校体育高质量发展的新局面。

1 学校体育高质量发展与体教融合

学校体育作为衡量一个国民健康、文化自信和社会发展潜力与水平的重要标志，既是推进国家体育现代化建设的主要动力和重要场域，又是国家教育现代化发展的必要组成部分和关键环节。面临“十四五”五年规划和2035 年体育强国建设图景，学校体育作为青少年全面发展、竞技体育人才培养和群众体育人口扩展的基地，唯有“快”加速和“高”质量的发展才能推动和实现体育现代化。

体教融合是以促进青少年全面发展为目标，以创新改革为动力，以整合优势资源为手段，使体育与教育两大系统及其子系统中的“体”与“教”融为一体的过程[1]。“体教融合”应从以下几点理解：第一，“体教融合”只表示为一个词组或概念自身，并不表示教育学育人范畴的“体育”和“教育”等概念。第二，战略目标是学校体育高质量发展，为我国社会主义培养德智体美劳全面发展的人才。第三，目标主体是青少年全面健康发展，不能局限于青少年体质健康。“体育系统”和“教育部门”只是参与体制和机制改革创新的参与主体。第四，学校体育高质量发展是一个复杂的系统工程，“体教融合”是路径和试验田，需要循序渐进和不断完善。第五，主要矛盾聚焦于参与主体的“权、责、利”等问题，需要体育与教育两大系统及其子系统优势互补及其以外的诸多部门协同推进。

总之，深化体教融合预示着国家对青少年健康和全面发展问题的关注程度，为实现学校体育高质量提供新的选择，也为学校体育的协同治理提供契机。

2 体教融合协同治理的框架分析

2.1 体教融合协同的核心学理

协同理论强调对系统实现有效管理而产生的新的结构、功能和协同效应。在目标指向趋同、价值互惠、资源共享及优化结构基础上展开合作，建立具有法律和政策约束力的集成体是其本质内涵。结合体教融合精神其核心要义如下：其一，系统主体结构多元性与权威分散性。国家体育总局、教育部、社会组织本身和各自的子系统都是协同主体，都具有相对独立的组织管理架构，且都依据自身资源体现和发挥其权威性。其二，在信任的基础上育社会主义合格人才是新时代体育系统和教育部门协同的基础和动力之源。“铸魂育体”是体育教育承担体育强国之历史使命，也是集多元主体共同的愿景，以达合作共赢的意向。其三，各主体及所属子系统的协作性与协同的动态性。是“教体”融合，还是“体教”融合，关键是“融”，强调各主体之间平等和协作关系，非控制与被控制的关系。并需要在融合进程中随各主体的权变关系变化达到新的动态平衡。其四，协调性和契约性是体教融合的基石。只有明确各主体的权责边界，才能约束和规范其行为实现协同增效。

2.2 体教融合引入协同理论的应然分析

育人是一个开放、复杂的系统，社会主义育人导向是为国家、社会育有用之才。我国竞技体育在举国体制和社会资本注入职业化发展的历史变奏中，逐步形成以体育行政、人才选拔、运动训练和竞赛为主体相对独立的育人体系[2]。教育的逻辑核心是形塑全人，以育作为人的人而非作为工具的人为目标导向[3]。学校体育作为教育的重要组成部分，在教育策略和成才路向也蕴含着“试金石”的价值。竞技体育与学校体育的融合具有以下维度：其一，在政策导向、资金注入和生源竞争等问题两者存在着相互竞争，在各自系统管理、人才互通和资源互用又存在合作的机遇。其二，两者融合涉及利益主体的多元化、问题成因的复杂性和治理的高成本性，需要彼此进行物质、信息、能量的交换和功能的输出。其三，体教融合两者育人目标、理念、方法和策略存在差异性，很难区分主体的主次和因素的重轻，育人实效不存在线性和因果关系。其四，体教结合的模式探索到体教融合制度的审视，体教融合是青少年全面发展需求和竞技体育人才匮乏等情势决定的，这需要优化管理机制和再造系统结构探寻有效跨域治理。以上表明运用协同理论分析体教融合协同治理具有可行性，同时当下市场与社会的能量使体教融合的行为主体产生了参与治理需求。

2.3 体教融合引入协同理论的理论预期

构建协同状态和获得协同效应是协同理论的本然目标诉求，体教融合应从“融”的状态有序度和“合”的结果有效性两个维度，搭建与理解协同的理论预期。从状态维度上，体教融合协同治理主要解决“政策文件画画，开会研究说说”的政策无效能状态和各利益主体博弈所导致的“上有政策，下有对策”的碎片化、零散化治理现状。对于此问题需要教育与体育系统通过问题识别、决策权共享、政策利好等问题的排序，达成融合主体政策认同。诸多由国家体育总局和教育部联合颁布的政策文件和意见证明两者在某一问题上已达成共识。同时增强各主体的决策“所有权”以缓解利益冲突和提升政策服从意识，实现政策协同到管理协同，保证既定政策的衔接和配套。如：2023 年2月四部委联合出台《关于学校设置教练员岗位的实施意见》，要求各地加强组织领导，各级机构编制、教育、人力资源与社会保障、体育等部门要提高认识，凝聚共识，分工协作，共同支持保障。这表明对体教融合以往在状态维度上的问题，国家已从实操层面上逐步实施。从实效维度上，协同理论认为：在投资水平或者预期收益不变的情况下，增加收益或者节约成本才能产生协同效应[4]。在体教融合进程中由于拥有资源的差异性和能力禀赋的不同，通过定位、配合及支持以提升服务意识和能力，使各主体相互避免和克服本位主义服务意识，实现资源节约与产生聚合效应。如：2019—2020 年广州市教育局购买华南师范大学体育科学学院的体育技能、管理等服务，学校的校园体育文化建设、学生的运动技术技能水平和竞技体育能力得到大幅度提升。实践证明政府购买社会服务等实体性资源的优势互补是实现资源协同增效的路向之一。总之，无论是状态维度上，还是从实效维度上都应该建构本土化、科学化的协同框架。

3 体教融合运用协同理论的现状

在后工业时代人才是高质量发展的第一驱动力。体质与健康是人才使用率和对社会贡献率的基础和支撑。面对中国近2 亿多的在校学生，体教融合是契合学生群体化提升素养和改善体质的现实诉求。因此，精准化定位体教融合的难度和问题是学校体育高质量发展的应然需求。

3.1 育人目标一致性形成困难

共同利益和目标是协同治理的本质导向和前提，要求目标一致。立德树人是新时期党和国家育人的最终目标，因此体教融合协同治理的核心目标是“铸体育人”，其子目标包括强化学生的全面发展、培养体育竞技后备人才和构建体育事业中的民心工程等。由于体育系统和教育系统隶属不同的国家职能部门，且关注和致力的点存在差异，致使“体教结合”在实现各自子目标时一直处于貌合神离的剥离状态。学校体育以授课和课外体育文化建设提升学生体质为首要任务，体校以选材和训练为抓手，完成国家和省市竞赛任务为使命。两者阶段性目标存在差异，致使终极目标一致性难以形成。因此在体教融合的协同治理进程中，预设以人民为中心提高青少年体质和完善竞技人才结构的初始目标是根本和首要问题，只有目标一致才能形成共同信念和同向意识。

在目标一致的逻辑思维下，目标行动的一致性更为重要。体教融合的各子系统在协同框架内往往依据自我目标寻求自身的利益最大化。无论教育部门还是体育部门大都秉承着“51%的股东”的有限理性，同时也存在着“躺平分红”的行为和心理取向，造成的利益和矛盾冲突是“体”与“教”有效融合的障碍和壁垒。大部分省市体育系统为了完成全运会指标，在育人行为一致性与教育部门的管理处于若即若离状态。政府可以通过政策引导、资金支持、文件协调等方式升华体教融合的共同利益。然而由于系统组织行为、行动逻辑和政府行为的复杂性，导致人事资源、行政权利、首要利益和价值理念存在迥异，致使工作目标的聚合程度不高和目标一致的实现变得困难[5]。作为国家管理组织单位——县域已经将教育局和体育局合并成文体局、教体局和文教局等，但在落实全民健身政策时又存在彼此依靠和互不干预的心理。因此消除教育与体育部门内部的利益分歧刻不容缓。

总之，只有在逻辑目标和行动目标一致的环境下，体教融合才能有效实施并取得实质性成效。

3.2 正式法律规范存在不足

法律是治国之重器，良法是善治之前提[6]。在党的十八届四中全会中提出依法治国是我国战略发展的重大部署和行政管理方式上的深刻变革。对于体教融合协同治理而言，存在以下问题：首先，法律法规内容不健全，导致体教融合协同治理存在社会惰化。《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国体育法》和《民法典》均没有直接规定公民体育权利的条款[7]。这种应然的群体责任和绩效与实然的法律权利不被衡量和明确，导致协同治理难以做到有法可依和违法必究。其次，法律法规实操性不强，导致体教融合协同治理出现劣质标杆。对学生体育伤害事故的处理主要参考《民法通则》和《侵权责任法》的过错原则来追责，学校和教师承担的是主要责任和过错责任。致使无运动量与缺失负荷的体育与健康课程形成“默契”，对促进和提高学生体质健康水平的效果甚微。再次，政策文件执行力和问责机制不畅，导致体教融合协同治理梗阻。如《全民健身条例》《学校体育工作条例》、2012 年中央7 号文件等内容多是原则性和宣示性条款，缺乏执行程序说明、奖惩措施和问责机制，致使文件政策执行不畅和实效甚微。以上社会惰性、劣质标杆和执行不畅等问题侵蚀体教融合的协同机制和降低协同的正向效应，从而导致理性选择、约束乏力和集体失灵等频发，致使体教融合协同治理很难实现。

3.3 协同育人过程权利共享实现困难

在行政实践过程中，我国政府多采用垂直型和单一主体治理模式，民众对政府权威主义的依靠和认同度较高。体教融合共同目标的实现需要凭借教育部门和体育部门各主体权威发挥，协调协同治理过程中利益、观点及矛盾的冲突，达成权利共享并在构建新的序参量中探寻新的平衡状态，进而形成合作共识来推进[8]。在培养竞技体育后备人才的价值取向上，教育部门是普及促进提高，体育系统是提高带动普及，两者应同向同行和双赢共赢。但现实中在权利共享方面存在诸多壁垒，各利益主体空间结构、话语权表达效果和利益诉求程度等原因致使体教融合的权利分配存在博弈，使体教融合的核心目标难以有效实现。如：运动员注册制度和学生体育协会竞赛机制互不兼容性及由于“安全因素”引起的场馆使用相互割裂等不协调的问题大多都是由权利共享与权威分享的原因引发的，导致体育系统和教育部门参与协同治理动力不足和积极性不高，进而影响“1+1＞2”融合功效的实现。因此，教育部门和体育系统作为国家政府一级部门，由于其高度权威主义，使体教协同融合进程中权威分享和权利共享很难实现。体教融合部门间的思维壁垒尚未破除，融合模式需创新动力，融合活力有待激发。

3.4 社会公民体育意识发育滞后

成熟的社会公民体育意识是体教融合协同治理形成新的自组织动态平衡和良好治理秩序的必要条件之一。同时社会和家庭体育是体育和教育系统密切关联的子系统，也是制约体教融合协同成效的内生因素。劳动者是生产力的第一要素，其身强体壮工作状态和意气风发的精神，在促进生产效率提高的同时增加个体自由空间，而形成良性工作和生活的循环[9]。因此在经济层面体育能促进和培育先进生产力。事实恰恰相反，作为社会基础单元的家庭望子成龙思维惯式和作为社会选拔人才以偏概全高考指挥棒的价值导向，两者叠加并联使“北清率”“名校效应”成为教育部门管理和社会评价的硬指标。导致“学历高消费”“学生抑郁频发”“学历歧视”等样态屡见不鲜。这种外界期望值过度竞争和学生压力内卷化带来的焦虑，无益于青少年的全面发展[10]。家庭体育处于体教融合连接点的位置，其成员对体育的认知直接影响参与体育锻炼的程度和习惯的养成。对体育而言“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的行动逻辑和价值惯式的样态导致体教融合渐行渐远。家庭教育与学校教育同质化，不仅不符合社会系统功能分化的现实，也并非新时代“五育融合”教育的应然样态[11]。社会教育是学校教育的延续和补充，社区体育协同治理主动性不强也是制约体教融合的主要原因之一。社区体育认为主要职责是促进社区内成员(中老年人)的体育参与，青少年群体的体育参与应主要由学校体育负责。Tremarche等[12]研究证实体育对青少年的体商、品格和全面发展的多元价值，并未引起学校、家庭和社会的足够重视，致使青少年参加课外体育活动的比例为中国8%，远低于日本(65%)和美国(63%)。这种认知的偏差化和管理理念错位化导致体教融合协同性较弱和互动性缺失，“叫醒一个熟睡的人容易，唤醒一个装睡的人难上加难”是体教融合遭遇了难以突破的壁垒[13]。

综上所述，共存共建共生的协同模式尚未确立、社会对体育育人的理念僵化和学校体育弱势地位未突破，这些都恶化了体教融合改革与发展的社会环境。因此公民和社会体育参与意识不高影响体教融合协同治理和体育现代化良好愿景的实现。

4 建构体教融合协同的实施路径

在分析协同理论引入体教融合的本质、应然性和理论预期的基础上，进行适配化改造才能在体教融合发展历程中探寻出适切路径。

4.1 新定位：培育体教融合协同的社会资本

社会资本是一种试图探索治理之道和走出发展困境的理论解释范畴[14]，以共同理念和精神、道路和信任及利益和价值为要素来约束和激励协同治理子系统的行为。体教融合作为教育和体育部门协同发展的一种治理模式，理应有目的地发展和培育社会资本。首先，培育体教融合的协同价值认同。价值认同需在社会基本道德层面维护公共利益回归同一精神和在政治价值层面维护社会和谐依归为同一信念才能逐步形成。同时，“事物是单一中心的”，这是“主体－客体”逻辑思维的产物。这一理论思维为搭建同一党委引导和监督的多部门协同治理的体教融合体系提供思路，这也符合我国单一和垂直管理模式，有利于激发和彰显体教融合创新改革的协同治理精神和价值趋同。如：成立全面深化体教融合改革领导小组实施顶层决策机构，确立同一的党委领导制度和监督，树立信念和道路选择的自信，完善“懒政”的问责机制。其次，构建和培育体教融合的信任机制。信任是社会资本之一，也是协同的保证和基础。对于体教融合而言，信任的价值在于“润滑”，同时可以降低解决融合行动的交易成本问题。不仅需要政府依法行政和公信力的提升，更需要体教融合各主体信任文化的塑造。如：学校体育工作者职称认定与体育总局教练员身份惠通机制的建立是融合社会资本和培育信任机制的有效途径。再次，发展和壮大体育社会组织。体育社会组织是社会资本的基本要素，能增进和维系体教融合各子系统彼此间的信任。从域外经验来看，1998 年日本、2008年美国的《国民体力活动计划》、2014 年澳大利亚的《运动促进国民健康蓝皮书》，以及2016 年我国国办发〔2016〕27 号文件《国务院办公厅关于强化学校体育促进学生身心健康全面发展的意见》，都注重和鼓励社会组织参与共同构建青少年体育教育网络。社会组织具有构筑和培育公民参与体育健身的意识、创设和执行社会体育行为规范等功能，是学校体育跨越发展的重要推动力量。在我国转变政府职能采取“放管服”的执政方式引导社会资本注入社区、青少年体育培训，在社会单元和家庭细胞中培养体育意识，也是体教融合必要的路向之一。

总之，建构新的团体，树立同一目标并逐步达成行动的一致性，有利于增强体育文化精神、挖掘和培育子系统的信任机制、发挥体育社会组织的纽带功能等，不失为规范体教融合发展的路向。

4.2 新环境：完善体教融合协同治理法规制度

法律是治国之重器，良法是善治之前提[6]。从协同理论的视角看，体教融合各子系统的权利边界需要用外部参量控制、规范和约束彼此的关联方式和行为选择。因此法治建设是协同治理理论的本质内涵和诉求，也是体教融合协同治理的重要保障。首先，制定体教融合协同治理的基本法规。法律形成制度，再形成协同的秩序和结构。《北京市中小学办学条件标准》明确规定学生人均体育活动面积不低于8 m2，国家发改委和体育总局联合印发《“十四五”时期全民健身设施补短板工程实施方案》提出全国人均体育场地面积达到2.6 m2。不同单位对同一事物的表达和规定存在较大差距，说明了体教融合只有通过法律框定才能协同运作形成有序结构和秩序。鉴于此，应尽快在相关基本法律中对公民体育权利和义务进行确认并修订。其次，以问题为导向增强相应法律法规的强制性和可操作性。在制度设计上强化法律法规的强制性和语言选择上明确对违法行为的处罚措施[15]。如《体育法》第十条提出“坚持体育和教育融合，文化学习和体育锻炼协调，体魄与人格并重，促进青少年全面发展”，旨在通过深化体教融合，发挥学校体育“筑体育人”之功效，为横向跨部门合作和纵向全域化覆盖的融合提供法律支撑。再次，健全跨部门的协同工作制度和执法联动机制。对于“大政府、小社会”的社会状态，存在社会组织的监督被相对边缘化，致使体教融合的部门决策带有随意性、间断性、易变性的特点。如：2020—2022 年国务院、中央办公厅、体育总局和教育部政策文件多达11 频次涉及全民健身、学校体育和青少年美育等问题，说明国家已发现并重视国民体质的问题，但具体实施过程中易被边缘化和易被忽视等现象依然存在。因此，在制定体教融合政策和实施方案时应通过公民告知并参与、专家讨论并论证、风险评估并规避、合法性审查并决定等环节，做到科学决策和联动执法机制，同时进行全过程法律监督。

总之，完善体教融合协同治理的规范化、制度化和法律化是确保体教融合协同治理的有序和稳定实施的实然诉求。

4.3 新措施：规范责权体系取得协同效应

权责分配问题是体教融合协同治理的核心问题[16]。由20 世纪提出“体教结合”到新时期提出“体教融合”，这是两个主体彼此需要结为一体到必须融为一体的问题。当然“融”是需要时间验证的一个过程。这一时段体教融合协同治理必须明确各主体间的责权划分。首先，坚持责权一致原则。其核心就是要明确体育系统、教育部门、各级运动协会和公民的角色定位、责任边界和权力空间。据调查，在县域体育运动学校招生萎缩的状态下，其部门工作重心偏移至主要负责社区中青年、中老年等群体的体育参与和健身问题，对青少年体育参与问题是教育部门负责，可见学校体育与社会基本呈割裂状态。因此应推动和实行地方党委统一领导的体育和教育部门领导干部工作责任制，将体教融合的工作纳入政府工作重点和本地区发展规划。其次，坚持责权对等原则。成本与受益对等是体教融合各子系统协同发展的前提。目前，我国主要的青少年赛事——U 系列赛事运动员注册、选拔、参赛、定级均由体育系统负责，教育部门只是挂名，具体的赛事管理无法涉足。造成U 系列赛事在数量达不到最大公约数的实效、在质量上无法和发达国家相媲美。如果教育部门承担U 系列的各项青少年赛事，体育系统承担国家间的赛事，谁主导谁负责谁受益的样态就可以清晰合理地划分体教融合各主体的责任，有效预防和避免体教融合协同治理过程中有责推诿、有利相争的现象。再次，坚持考核与激励并进机制。考核和激励是协同管理的一种方法和手段，建立台账制度对各主体责任的履行情况定期和不定期地进行考核，进而全面、精准和客观的奖励和惩罚，促使各主体履行应尽的责任。在优化地方政府政绩考核机制中，根据国家层面关于体育融合的政策、方案和意见，结合省级或下一级政府实际进行细化，把追究责任和放大问责制与嘉奖和升迁结合起来，以考核和激励并进的机制将体教融合的具体工作纳入政府的顶层设计中。

总之，坚持责权一致和对等原则，构建考核和激励机制能有效促进体教融合治理和发展。

4.4 新行动：构建体教融合协同治理运行网络

在法规制度明确、社会资本丰富和权责关系清晰的基础上，体教融合协同治理还应拓宽和规范其运行网络。首先，建立体教融合协同主体的话语权机制。在共同的行动中，合作要求参与机会和权力的均等[17]，这意味着体教融合各利益主体能以平等的身份和话语权参与决策的制定。只有在兼顾各主体利益的同时通过讨论、沟通和协商提升对决策的认同度和接受度，才能增强决策的科学性、民主性和执行成功的可能性。如：体制外的资本注入体教融合体系，其只有研究和利用已确定的政策，这种探索性的发展不利于社会资本注入,也不利于体教融合的协同运行。应在调动协同治理各主体参与的论证基础上制定相应合理的制度和政策。其次，建立体教融合利益协调机制。体教融合各主体走向合作和协同的内在原因和动力是利益，影响协同治理发展的契合度、紧密度和黏合度。依据体教融合各主体责任与义务，在平等与协商的基础上建立成本分担机制并合理分割治理成本。同时通过政府财政补贴进一步平衡和协调体教融合各主体间的利益，从而实现公平。如：学校教育培养的短跑运动员苏炳添和社会资本培养网球名将李娜给予一定资金和政策支持。最后，建立体教融合协同的资源分享机制。体教融合是通过资源共享和优势互补，达到各主体超越本体和协同增效。由于体教融合协同治理的高成本和复杂性，各主体只有分享资源才能产生聚合效应。资源分享要突破人、财、物的固有壁垒建立相应的规章制度。如：在CUBA 联赛中允许CBA 已注册青少年运动员参赛，提高大学生运动员的专项竞技能力，并为运动员的职业选择提供学习平台。同时在以上制度的基础上搭建网络信息平台，实现各主体之间信息的对等交流和技术共享。

实施体教融合协同治理，是中国式体育教育事业高质量发展的应选之策，是落实健康中国战略的重要举措，也是建设体育教育治理体系和建成体育强国道路的内在要求。本研究只是在社会资本协同、法律框定权力边界、制度规定责任、梳理地方案例和业务扬弃优劣的基础上，提出疏通体教融合协同治理堵点的策略。如何真正发挥学校体育“筑体育人”的作用和化解体教融合的实际问题，实现体育系统和教育部门管理机制互嵌，后续研究还存在极大探索空间。