城市公共体育设施的粘合型治理模式——基于W 区的考察与分析

袁进业，陈小蓉

(1.中山大学 政治与公共事务管理学院，广东 广州 510275；2.深圳大学 体育学院，广东 深圳 518060)

近年来“篮球场跳广场舞”“足球场玩飞盘”等热议本质上反映城市公共体育设施不足的困境。根据国家体育总局体育经济司发布的《2021 年全国体育场地统计调查数据》显示，至2021 年底全国体育场地共有397.14 万个，体育场地面积34.11 亿 m2，人均体育场地面积2.41 m2[1]。2013—2021 年我国人均体育场地面积大幅增长了65%[2-3]，虽然已经不断接近《体育强国建设纲要》提出的“到2035 年人均体育场地面积达2.5 m2”[3]，但与发达国家相比仍有较大差距。而更为严峻的是，公共体育设施的分布呈现极度不均衡的状态，尤其在高度城市化的地区，人均体育场地面积存在严重不足。

公共体育设施是指为人们提供健身、锻炼、娱乐等体育活动的场地、场馆、场所及其相关固定附属设备。它是居民开展体育活动的前提和基础，与体育事业的发展有着紧密联系。居民参与体育的积极性、居民的体质水平以及居民的幸福感都与公共体育设施的治理成效密切相关。因此，确保公共体育设施满足人们日益增长体育需求，是坚持以人民为中心的体育工作方针的具体要求，也是推动体育强国建设、贯彻全民健身战略的重要途径。

1 文献回顾与理论视角

目前，学术界围绕缓解城市公共体育设施不足这一问题展开了相应的讨论，积累了一定的研究成果。通过梳理相关文献可以发现，这些研究主要体现为3种路径：第1 种研究路径是“规划布局”[4-7]。这种路径认为公共体育设施不足在很大程度上只是设施分布不合理的表现。第2 种路径是“运营管理”路径[8-10]。这种路径认为通过完善体育设施的运营和管理，可以提高设施的利用效率，从而克服公共体育设施不足的难题。第3 种路径是“资源共生”路径。这一路径认为公共体育设施资源可以与其他资源进行共享，从而达到双赢的局面。如城市社区与学校体育设施共享[11-12]、城市公共体育设施依托城市体育公园综合体进行建设等。

纵观现有的研究，学界已经意识到公共体育设施作为一种公共物品，仅靠单个主体无法进行有效供给和管理，需要多元主体协同共治[13]。但现有研究并没有指出多元主体如何才能实现公共体育设施的协同共治。回答这一问题，才能从根本意义上剖析城市体育设施治理困境的根源所在，从而梳理走出城市体育设施治理困境的理路，同时为破解体育领域中其他的治理难题提供借鉴方案。

多中心治理理论创立者之一的奥斯特罗姆[14]发现，集体行动的形成往往依赖外部的力量，较为常见的是企业力量和国家力量。而一些地区则通过组织自身的力量解决了公共池塘资源使用过程中的困境，补充了企业理论和国家理论的不足。这种模式被她称为自组织和自主治理。在奥斯特罗姆看来，国家、市场和社会应该是构成公共池塘资源治理的三元力量，存在着政府、市场、自组织3 种基本的治理逻辑，在绝大多数时候这三种治理逻辑都不同程度地存在并运转。多中心治理理论为化解公共体育设施不足的困境提供了深刻启示，良好的城市公共体育设施治理需要3 种治理逻辑的相互融合或互为补充。

笔者对W 区进行为期3 个月的调研，走访体育行政部门及其他相关的政府部门、人大代表、政协委员、场馆运营企业、体育锻炼积极分子、普通居民等，着重调查了公共体育设施治理的问题。试图从“政府—市场—社会”的三维视野出发，结合多中心治理理论，解读W 区公共体育设施治理实践，从而尝试性地为城市体育设施治理提供经验支撑和理论指导。

2 案例背景：W 区公共体育设施的“拥挤效应”及其治理的三重困境

城市公共体育设施具有竞争性和非排他性的特点，是典型的公共池塘资源。在公共池塘资源理论的情景下，城市公共体育设施可以视作一个资源系统，可以产生资源单位，也即是城市居民使用公共体育设施所占用的空间。竞争性和非排他性的特征决定了城市公共体育设施会长期存在“拥挤效应”。

一方面，资源系统配置不当。W 区早期城市化进程由于不注重公共体育设施建设，导致后续设施治理成本高昂的困境。在发达城市的中心区域已经难以找出连贯平整、权属清楚的地块建设大型公共体育设施。而要对城市中心区域进行重新规划又牵涉到旧城改造和土地整备项目，耗时耗钱耗力。在此境况下，公共体育设施建设不得不选择土地价格较低的区位。这些地方普遍存在距离居民居住区较远、周边配套设施不完善状况，无疑增加居民使用公共体育设施成本。

另一方面，居民体育刚需增长。居民可支配收入的提升、居民生活理念的转变、全民健身氛围的烘托等一系列伴随城市发展的要素导致W 区城市居民体育权利意识的觉醒，居民的体育需求日趋刚性化。居民体育需求增加意味着需要提供更多公共体育设施，但是现实中公共体育设施的相对落后已经难以满足居民的刚性需求。城市化进程的深入使得城市公共体育设施的“拥挤效应”被不断放大，其治理方面的诸多困境也随之产生。其中，多元利益冲突构成了困境的结构性特征，不仅主体内部充满张力，主体之间的互动也存在一定的摩擦。根据多中心治理理论的“政府—社会—市场”三元分析框架，本研究对W 区体育设施治理的困境进行一种理论化的归纳：政府职能碎片化、居民诉求原子化和运营管理低效化。

2.1 政府职能碎片化

随着城市社会的发展，公共事务的复杂性不断加剧，公共治理建立分散而小型的机构或部门主体以应对接踵而来的挑战。专业化的分工模式客观上提高治理的机械效率，却也催生了部门本体主义，机构或部门之间的协同难以达成，从而形成碎片化的行政结构。以分工为基础、以各司其职和层级节制为特征的传统官僚制导致政府各部门之间、各行政层级之间、行政业务之间的割裂，形成“碎片化”的分割管理模式[15]。行政结构缺乏有效协调部门间合作行动的机制，自利的政府职能部门一方面争夺资源和管辖权，另一方面又逃避责任[16]。

城市公共体育设施作为典型的跨职能公共事务，超越体育行政部门的边界，在相关政府机构或部门(发改、规土、住建、城管等)之间互相交融。W 区的公共设施体育治理受制于上述碎片化的制度结构，需要有话语权的职能部门进行牵头，才能切实提升治理成效。然而，根据组织学原理，在委员会和高管层中的位置是衡量部门权力的要素之一[17]，以经济为主要驱动力的城市发展逻辑必然导致体育行政部门在权力结构中处于边缘位置，缺乏话语权的体育行政部门难以在政策制定和实施过程中争取充足的资源[18]。

2.2 居民诉求原子化

在现行制度下，居民可以通过12345 热线、体育行政部门网站、信访等正式渠道表达自身的体育诉求。但是随着城市化进程的加深，W 区居民的居住环境发生了物理性和人文性的变化，这使得他们在微观的地理层面上相互阻隔，越发演化为分子化、原子化的孤立状态。在此境况下，居民往往难以形成有效集体行动，即使居民的体育诉求在某些民间精英的组织下能形成零星的集体行动，这些集体行动的一致性行动能力也极为有限。

奥尔森[19]认为理性人不会自发采取行动以增进集体利益，因为对个体而言，参与集体物品的边际成本的分担往往超出其获得的边际收益，理性的个人必然选择搭便车的行为。在高度城市化的社会中，居民都普遍有着生活和工作压力，缺少足够的时间和精力，集体利益不具备资源配置的有效条件，体育诉求的表达往往难以持之以恒。因此，他们关于公共体育设施的诉求难以有效反馈至公共权力系统，很多时候只能通过网络论坛、网络社交媒体等非正式渠道进行表达。在上述政府职能部门碎片化的困境下，这些诉求难以得到有效回应，体育行政部门往往呈现推诿、拖延、回避、敷衍等回应方式。

2.3 运营管理低效化

政府供给公共体育设施的经济来源主要是财政，在政府运营的状态下，公共体育设施不以营利为目标，供给者因此缺乏提高效益的动力。理论上而言，政府如果在提供公共物品时处于垄断地位，而且以行政权力作为后盾，那么必然会缺乏竞争性。在实践中，W区的大型体育场馆存在管理体制和经营机制滞后的现象，从而造成管理人员素质偏低、冗员过多、自我改革意识薄弱的弊病。在此境况下，公共体育设施难以从政府“输血”转化为自身“造血”。

从政府运营向市场运营的简单转变也不能从根本上化解低效化问题。一方面，市场运营的逐利性导致公共体育设施收费较高。W 区公共体育设施外包的场地收费标准大多实行自行定价、市场调节，无需物价部门审批。在供不应求的市场环境下，体育设施价格趋于上涨。微观主体成本的增加与公共体育设施的公益性相违背，不但没有实现公共物品有效供给，反而损害了城市居民的权益。另一方面，公益性和自利性的矛盾。为了提高公益性，W 区很多场馆或设施在体育行政部门的压力下都采取开放一定免费时段的举措。然而供需关系的失衡使得这些免费时段成为稀缺资源，个体用户超时间占用运动场地、不服从管理的现象时有发生，给场地管理和维护带来极大困难。资源有限性和市场逐利性使得城市公共体育设施的运营不断走向恶性循环的局面。

3 案例分析：粘合型治理模式的机制

为应对公共体育设施的“拥挤效应”，W 区充分利用人大和政协的作用和优势，以城区规划、旧城改造、棚户区改造为契机，全力推进城市体育设施建设，取得突出的成效。W 区已形成了以“一中心十站”（1个体育中心和10 个街道文体站）为主阵地，以2 个体育休闲公园、89 个文体广场、396 条社区健身路径为平台的公共体育设施格局。此外，W 区的公共体育设施治理在实践中具有一定的外部效度，其体育设施治理经验获得S 市、G 市和D 市相关部门的认可。市、区、街道领导和体育行政部门主管多次对W 区的体育场馆和设施进行考察和调研。

W区公共体育设施遇到的治理困境和取得的治理成效之间的反差构成了案例分析的动力来源。研究认为W 区公共体育设施治理之所以能够取得成效，并不是对多中心治理理论的简单移植和复制，而是对其进行了一种本土化改造，从而探索出一种粘合型的治理模式。在粘合型治理模式中，政府、社会和市场各自的治理逻辑能够实现有效运转、相互补充，共同推进治理目标的实现。

3.1 粘合剂：人大和政协的纽带作用

“粘合”是指具有黏性的东西使两个或几个物体粘在一起的现象，在语义上也引申为聚合的意思，用以描述主体或事物聚合的现象。如帕特南[20]提出的粘合性社会资本(bonding social capital)概念，认为粘合性社会资本有助于加强特定的互惠原则和成员间的团结；张宇等[21]分析了公民身份认同与社会成员粘合之间的关系；朱振亚等[22]的研究指出新市民在城乡一体化进程中通过情感粘合、生活粘合和工作粘合促进城乡一体化进程等。因此，公共体育设施的粘合型治理是主体、资源、目标等治理元素在特定结构的形塑下得以有机聚合的一种治理模式。从全球的经验看，体育制度体系是高度分散的，这就决定了任何主体都无法单一支配城市的体育治理。由于各利益主体治理责任边界模糊，如缺少一种聚合机制，利益相关者将缺乏参与性[23]。在粘合型治理模式中，多元主体围绕公共体育设施治理的目标，以平等、协商、合作的原则发挥各自优势和作用，促进各资源要素的有效配置，从而提升公共体育设施治理的效能。

在W 区公共体育设施的治理中，人民代表大会和中国人民政治协商会议(下文简为“人大”“政协”)构成了治理模式的粘合剂。

首先，人大代表与政协委员与居民联系密切，精准把握居民的公共体育设施诉求。公共体育设施是典型的民生议题，与居民体育活动的质量密切相关，为人大代表和政协委员所重视。人大代表和政协委员通过实地调研公共体育设施、亲身体验、询问居民满意度等履职方式，把握居民关于公共体育设施的诉求，为政府和居民的沟通与互动搭建起中介桥梁和制度平台，强化公共体育设施的居民诉求与公共体育设施的官方政策之间的有效衔接。

其次，人大代表与政协委员来自各个界别，能有效吸引市场力量参与公共体育设施治理。企业界人大代表或政协委员往往更具社会责任感[24]，也更具意愿为改善公共体育设施治理贡献自身力量。在实践中，企业界人大代表或政协委员在自身的圈子中传播公共体育设施的相关信息，甚至以身作则为公共体育设施的建设“出钱出力”。企业身份为粘合剂吸纳市场力量提供便利条件，人大和政协通过凝聚市场力量，为城市公共体育设施治理提供了资源支持。

最后，人大政协与政府关系密切，能推动政府各职能部门重视公共体育设施治理。在我国的政治体制中，党委、政府、人大和政协作为“四套班子”。人大具有监督政府的权力，政协具有参政议政的职能，在运作中可以就特定的公共体育设施项目、方案或政策与政府各职能部门进行沟通，不断提升资源共享程度，强化公共体育设施治理的政府部门协同。

综上，“粘合剂”是W 区公共体育设施治理中目标与成效的重要中间媒介。在党政体制[25]的政治结构中，粘合剂为公共体育设施治理场域中的“政府—社会—市场”互动构建灵活的弹性空间。在这个空间中，粘合剂通过向心力量的秩序供给，各公共体育设施治理主体基于平等、理性、包容的态度进行互动，探讨城市公共体育设施的治理之道，在兼顾各主体诉求的基础上进行协商决策，避免多元利益冲突的困境。

3.2 政府：横向协同联结职能部门

“协同”是指系统内各要素互相协调配合、有机运转的现象。系统能否发挥协同效应是由系统内部各子系统或组分的协同作用决定。如果一个管理系统各要素无法协调配合，就会导致内耗增加，甚至使得整个系统陷于一种失序状态[26]。城市公共体育设施治理受制于政府职能“碎片化”的困境，亟需一种合理的机制协调政府管理系统内部的困阻。在此境况下，粘合型治理模式克服了部门本体主义的弊病，实现了政府主体间的横向协同，从而夯实了公共体育设施治理的行政基础。

其一，牵头。城市公共体育设施治理的跨部门特征导致“多头管理”的现象，在治理中直接导致设施维护效率低、问题定责难的困境。人大代表通过约见政府部门负责人，为公共体育设施治理发挥牵头作用。具体而言，人大代表在视察或调研中发现、了解、掌握的公共体育设施问题，约见涉及城市公共体育设施的职能部门，以“面对面”的问答方式，当面听取政府各部门说明和解答并督促问题的解决。在人大代表的牵头作用下，公共体育设施治理的权责走向明晰化，有效避免了部门本体主义的弊端。如自2013 年开始，人大代表每年都组织专门的活动推进超大型体育休闲公园建设项目，约见区发改局、区文体局、区建筑工务署等负责人。被约见单位的主要负责人认真听取问题，并进行了详细的答复。由于人大代表的逐年推动，超大型体育休闲公园一期于2022 年底交付，二期加快推进建设，三期确定了关键时间节点。

其二，协作。涉及多个政府职能部门公共体育设施的治理往往需要组成特定的正式或非正式的联合机构。除政府职能部门的负责人外，这些联合机构通常还包含民间精英、专家学者等群体。由于政协委员具有人才荟萃、智力密集等优势[27]，在城市公共体育设施治理的过程中，其往往会被吸纳至此种联合机构中，从而发挥智库作用。联合机构中各主体共同协作，形成跨界伙伴关系，讨论和制定公共体育设施规划、建设、维护的方案，赋予决策以科学性、专业性与前瞻性。如2018 年，W 区发布《公共文体设施专项规划》，由政府相关部门负责人和政协委员组成的专家组通过实地走访调研W 区10 个街道和83 个社区，结合W区城市更新情况及发展要求进行文体设施布局规划的分析，然后根据法定图则、城市更新项目和供需预测，制定合理的总体规划布局方案。至2020 年，W 区通过城市更新、土地整备，共释放51.3 公顷的土地，为公共体育设施建设提供资源支撑。

3.3 社会：纵向嵌入整合居民诉求

“嵌入性”，指在公私领域之间将公民和政府官员联系起来的纽带，主张一种跨越公共和私人界限的网络。如果体育行政部门只是独立地进行决策，缺少居民的公共参与、协商，就难以把握居民的体育需求。在嵌入性的支撑下，国家和社会进行责任和能力划分，共同治理公共体育设施。

近年来，W 区人大代表和政协委员通过例常化进社区活动，与居民深层次沟通，整合居民诉求。在人大代表和政协委员的努力下，部分社区在条件许可的地块积极开展小型设施建设，总共建成社区文体广场89 个，居住区和社区体育设施覆盖率达到100%，在很大程度上弥补了辖区体育场地设施严重缺乏的难题，满足城市居民的体育需求。又如W 区组织政协委员就学校场馆的对外开放工作走访社区居民，遴选适合开放的学校，研讨开放时段以及容纳人数。经过多次与校方负责人、居民代表讨论协商后，区内52 家公办中小学及高校对居民闲时开放公共体育设施和场地，涉及篮球、足球、羽毛球、乒乓球和田径等多个体育项目。

城市公共体育设施关乎居民的实际权益，其建设、管理和运营为人大代表和政协委员日常关注和重视。人大代表和政协委员在履职中倾听诉求、把握民意，将居民的原子化诉求加以整合。然后通过实地调研设计出可行的体育设施建设方案，将方案向政府和居民反馈，及时回应居民的诉求。同时，人大代表和政协委员运用履职手段推进政府行动，推动体育设施建设方案的实施。相较于居民直接向政府反映公共体育设施的诉求，人大、政协则为政府和居民的互动提供足够纵深的协商空间。居民诉求经过人大代表和政协委员向政府反映，政府普遍不会通过回避、推诿等方式回应。因为一方面这些公共体育设施的诉求经过人大代表和政协委员的整合，普遍具有合理性和可操作性；另一方面人大代表和政协委员具有监督政府的职权，会对政府形成一定程度的约束。在这一场域中，各利益主体可以就公共体育设施治理进行对话，不同的价值偏好和利益诉求得以表达、沟通和交流，激发了居民参与公共体育设施治理的热情。

3.4 市场：侧向吸纳优化运营管理

“吸纳”指的是把系统外的要素吸收同化、融为一体。公共体育设施仅靠国家资源输送的公共体育设施运营往往会走向僵化的局面，缺少市场机制的引入难以构建公共体育设施的良好运行基础。

W 区通过吸纳市场主体，优化公共体育设施的资源配置，满足城市体育设施治理的精细化、层次化和多样化的要求。如在2017 年1 月，在政协委员的推动下，原W 区体育馆、区网球俱乐部、区文化公园等7家事业单位整体转企并入C 公司。转制后，C 公司在人事改革、物业管理、薪酬设置方面都以市场定位、绩效导向为目标，建立起高效运行机制。自2017 年以来，C 公司举办大中型活动超过300 场、引进各种大型赛事、开展多项文体艺培训业务，增加经济收益。2017—2019 年，“事转企”3 年过渡期内，C 公司年均经济收入超过6 000 万元，对比2016 年转企前7 家事业单位年收入总计的4 900 万元，增加1 100 多万元，增长20%以上。通过“事转企”改革，城市公共体育设施从财政“输血”到自身“造血”转变，实现公共体育设施的保值增值。

吸纳意味着特定行政系统对于外在力量的吸收与整合，粘合型治理模式通过吸纳市场力量，以竞争机制和价格机制确保公共体育设施有效运转，从而减轻财政负担。W 区通过人大代表和政协委员，借助吸纳市场的行动策略应对设施运营管理低效的问题。人大代表和政协委员来自各个领域和界别，具有广泛代表性，为城市公共体育设施治理场域中吸纳市场力量提供了制度性平台。通过这一平台引入的体育企业具有一定的公共属性，其中层或高层领导具有政治身份，参与城市公共体育设施治理的原因很大程度是响应公共权力系统的号召，因而其运营和管理的理念并不是纯粹的利益最大化原则，而是一种兼顾居民权益的盈利模式。城市公共体育设施治理通过粘合剂吸纳市场力量，重塑现有空间的利益结构，不但可撬动显在或潜在的资源，而且能促进供给者所提供的服务与使用者的需求得以精准匹配，实现公共体育设施的持续运转。

4 结论

城市公共体育设施是城市体育事业的基础，关乎城市居民的切身利益。在此境况下，W 区在实践中利用人大和政协的平台性特征和聚合性优势，对多中心治理理论进行本土化改造，探索出一种粘合型治理模式，实现治理主体、资源和目标的有机链接。多中心治理理论对国家权力存在某种程度上的消解，而粘合型治理则是在强调国家中心地位的基础上吸收多元治理主体，达致一元主导与多元协同的平衡。粘合型治理能够将宏观的“政府—市场—社会”三元分析框架与微观的城市公共体育设施的实践进行勾连和对接。未来，在加快建设体育强国的进程中，城市公共体育设施的治理要把增进人民福祉、维护人民利益作为开展工作的出发点和落脚点，着眼于满足人民群众多层次、多样化的体育需求，提供更多更好公共体育服务。这是坚持以人民为中心的体育工作方针的具体要求，也是实现全过程人民民主的题中之义。