政策过程理论视角下高校智库决策影响力提升策略研究

唐 娜

(南京理工大学 紫金战略研究院,江苏 南京 210094)

引 言

党的十八大以来,习近平总书记就加强智库建设多次作出重要批示指示,国家相继出台一系列关于“建设中国特色新型智库”的政策举措。党的十九大报告明确提出要加强中国特色新型智库建设,智库建设上升到国家战略高度。高校智库是中国特色新型智库体系的重要组成部分,是中国式现代化建设有力的智力支撑,加强高校智库建设已成为国家智库建设的重大任务。关于高校智库建设的相关文件陆续出台,2014年,教育部实施《中国特色新型高校智库建设推进计划》,从建设目标、研究方向、队伍建设、成果渠道、管理与组织形式等方面提出推动高校智库建设的具体建议。2015年,《关于加强中国特色新型智库建设的意见》印发,明确“高校智库是中国特色新型智库的重要组成部分”。 2015年11月,中央全面深化改革领导小组通过《国家高端智库建设试点工作方案》,遴选了首批国家智库试点单位25家,其中,依托高校建设的智库共计6家,占比24%,标志着高校智库建设从政策到落地迈向新阶段。2016年,学科评估首次将智库功能发挥和决策影响力作为一项重要监测指标。各高校纷纷成立智库,并成为智库建设的重要主体之一,截止到2022年底,中国智库索引共收录989家来源智库,其中高校智库占据半壁江山。

当前,世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开,国内外形势复杂多变,决策的难度、复杂性和系统性大大加强;数字化时代的到来,中国式现代化的推进和发展对高校智库提出了新要求。我国高校智库数量快速增长,但由于很多高校智库成立较晚,加之高校对智库建设重视不够,其影响力并未随着总体规模的扩大而提高,[1]特别是决策影响力亟待提升。与党政军智库、社科院智库,甚至部分民间智库相比,我国高校智库的决策影响力明显偏弱。[2]37现有高校智库成果主要以论文、专著为主,决策咨询成果转化率低,不能很好地满足决策需求。2022年,《国家“十四五”时期哲学社会科学发展规划》提出“要着力打造一批具有重要决策影响力、社会影响力、国际影响力的新型智库,为推动科学民主依法决策、推进国家治理体系和治理能力现代化、推动经济社会高质量发展、提升国家软实力提供支撑”。

在此背景下,新时期如何提升决策影响力是我国高校智库建设的关键问题之一,也是迫切需要解决的重要问题。现有文献主要从内外部因素来分析和提升高校智库决策影响力,决策部门的需求及高校智库与决策部门之间的互动也是制约决策影响力提升的重要因素。政策过程理论能够较好地反映高校智库与决策部门互动及政策制定过程的决策需求情况,因此本文以政策过程理论为视角,分析高校智库决策影响力存在的问题,以期对提升我国高校智库决策影响力提供借鉴参考。

高校智库是隶属于高校且以政策研究、决策咨询为主要职责的研究组织,通过整合高校、政府、社会等各类资源生产政策知识和思想,并通过政策知识和思想转化来影响政策制定、执行、评估和监督等,[3]具有“咨政”“启民”“伐谋”“育才”的功能,在学科齐全、人才密集和相对独立方面有特殊优势。

高校智库影响力是综合影响力的体现,分为决策影响力、学术影响力、社会影响力、国际影响力等,其中决策影响力是高校智库的核心影响力。智库决策影响力受多种因素影响,既有政治体制、经济发展状况、民众社会政治需求等宏观原因,也有智库声誉、人才队伍、成果质量、推销时机与力度及与决策者的关系网络等微观原因。高校智库决策影响力的评价指标主要为批示情况、内参采纳、座谈会参与、为决策者授课等内容。

一、我国高校智库决策影响力的现状

目前,我国高校智库决策影响力还有较大提升空间,基本情况有以下几点。

1.高校智库数量迅速攀升,形成梯次发展格局

在国家、省市相关政策指导下,我国智库数量迅速攀升,根据宾西法尼亚大学智库研究项目《全球智库报告2020》,截止到2020年底,我国智库数量为1413家,位居全球第二。现形成国家高端智库为引领,省市重点智库为支撑,其他专业性智库为补充的梯次发展格局。国家高端智库共29家,其中高校智库8家,共占27.5%。截止到2020年底,中国智库索引系统共收录663家高校智库,共占来源智库70.5%,其中经济政策领域是高校智库研究的重要方向。以江苏省为例,根据相关资料统计,江苏设有省级重点高端智库12家,其中高校智库8家;省级重点培育智库17家,其中高校15家;省级决策咨询研究基地75家,其中高校62家。

2.政策文件陆续出台,创优高校智库发展环境

为加强高校智库建设,上海、广东、江苏、陕西及辽宁等各省市陆续出台了加强新型高校智库建设的相关文件。以江苏省为例,2015年,江苏省出台《关于加强江苏新型智库建设的实施意见》,并于2015年开展省重点智库遴选工作,并初步形成智库建设梯次发展格局。2016年,出台《江苏省新型智库管理与考核评估办法》及相关经费管理实施细则,推动相关单位确定智库成果转化认定标准,为推动智库发展“保驾护航”。

为提升高校智库的决策咨询服务能力,各高校建立健全了智库发展的相关政策,将决策咨询成果纳入到现有科研评价体系中,将获得领导批示作为科研评价的重要指标,充分激发了智库研究人员的积极性。如浙江大学在教师评价体系中,突出“应用与采纳”类成果的重要性,引导教师将基础理论研究成果运用到党委政府科学决策中。[4]南京大学制定了“人文社会科学成果分类评价实施方案”,将决策咨询报告纳入人文社科成果评价范围,并为智库人才职称晋升设立专用通道。武汉大学在职称评审中单列智库型专业技术岗位。南京理工大学将决策咨询获省部级以上肯定性批示作为职称评审的标志性成果。苏州大学将决策咨询报告、政策建议方案、重大立法建议等纳入决策咨询成果,在高校科研平台建设、项目评审、科研奖励、人才评价、职称评定、岗位聘任、导师遴选等方面加强决策咨询成果价值。此外,山东大学、湖南大学、华东政法大学、西南政法大学等出台了智库成果认定与奖励办法。

3.高校智库成果加速供给,决策影响力持续提升

这一系列的政策举措,为高校智库发展营造了良好的政策制度环境。各高校智库根据相关文件精神和智库发展特点与运行规律,不断完善治理体系和制度建设,加强人才队伍建设,聚焦重大理论与应用实践开展研究,产出了一批高质量决策咨询成果,为党委政府决策提供了强有力的智力支撑,决策影响力持续提升。根据中国高校人文社科信息网社科统计数据显示,高校提交给相关部门的研究与咨询报告从2014年的10 659篇提高到2022年的53 780篇。根据《CTTI智库报告(2020)》数据显示,截止到2020年11月底,高校智库共提交单篇内参11 474篇,占单篇内参总数的86%,其中批示采纳率为17.4%。以江苏省为例,根据《江苏新型智库发展报告(2015—2018)》数据显示,2018 年,江苏省重点智库中的 21 家高校智库,共上报内参169篇,获各项批示 96次,批示率达 57%。报送研究报告238篇,参与厅局文件与法规起草50次。参加各级咨政会议 218次,其中中央级咨政会议19次。

根据《全球智库报告2020》,从综合实力来看,我国有8家进入全球顶级智库百强榜单,其中有2家高校智库。从全球高校智库94家排名榜单来看,我国高校共有6家进入百强榜。根据中国工程科技知识中心、浙江大学信息资源分析与应用研究中心《全球智库影响力评价报告2021》,入选我国智库前20名的仅有3家高校智库。根据相关数据统计,全国高校提交给有关部门的研究与咨询报告的采纳率从2009年的58.94%下降到2022年的49.83%。从这一角度来看,与其他智库相比,我国高校智库的决策影响力还需进一步提升,理论成果转化为决策咨询成果的能力还有待进一步提升。

二、制约高校智库决策影响力提升的问题分析

政策过程是指以政府为主体,对公共问题客体在特定制度中进行一系列相互链接、彼此依存的影响作用的运行过程。[5]政策过程理论是分析公共政策过程的有效理论,能够较好反映政策体系中政策主体、政策客体及其政策环境的相互联系和相互作用的动态过程。智库以影响政策为目标,阶段启发框架理论模型能够更好地分析不同政策过程阶段智库影响政策的路径和方式。[6]因此,本文主要采用阶段启发框架理论开展分析。 阶段启发框架理论认为政策过程是一个国家政治体系运行和政府治理的基础逻辑,体现了政府、智库和多元社会主体在政策过程中的利益关系、认知特点和行为方式。[7]拉斯维尔最早尝试划分政策过程,将政策过程分为情报、建议、制定、行使、运用、评估和终止等七个阶段。安德森的阶段划分被国内学者所熟悉,具体分为问题的形成、政策方案制定、政策的通过、政策的实施和政策的评价五个阶段。王桂侠等将智库参与政策过程划分为议题提出、形成建议、政策制定、政策实施及政策评估等五个阶段。基于政策过程理论思想,本文将政策过程分为问题形成和议程设置、政策方案制定和采纳、政策实施与政策评估等阶段,并分析智库在不同阶段影响政策的路径和方式,以及制约我国高校智库决策影响力提升的问题。

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1.与决策部门的互动有待进一步提升

从政策过程理论来看,高校智库与决策者的联系互动贯穿着整个政策过程。智库的目标主要是服务党政决策,积极与决策部门的联系互动,了解政策制定各个阶段的决策需求,是高校智库决策影响力的重要制约因素。

目前许多高校智库将相关党政部门的负责人纳入到高校智库理事会或专家咨询委员会中,加强了高校智库与党政部门的联系。但除首席专家或知名专家等高层次人才外,多数高校智库研究人员难以直接接触决策部门,加之智库“旋转门”机制不畅,导致高校智库人员对政府部门的真实需求把握不准。部分高校智库缺少了解报送研究成果的渠道,[8]导致智库成果不知如何上报,相关决策部门也不知如何获取高校智库政策建议。同时,政府部门对高校智库参与政策过程的信任度和重视程度也不高,间接制约着高校智库对决策的影响。

2.问题意识和能力有待进一步提升

安德森认为 “对于我们的目的而言,政策问题可以被界定为,使某些人产生需求或不满的状态或情形,并要求政府给予缓解和补偿”。在问题形成和议程设置阶段,精准找出决策问题成为智库的重要事项,只有找出满足政府决策需求或社会需求的问题,才有可能成为政策议题。

目前我国高校智库在议题设置能力上有待提升,问题意识和问题导向能力还需进一步强化。根据相关调研,高校智库研究主要从间接性文件资料中选题,[9]或依赖上级指导部门的意见,缺乏一线调研的体验和渠道。“追求热点、赶时髦”的痼疾尚未破除,导致缺乏长期性的积累和前沿性的议题。对于高校智库而言,不仅需要满足政府的短期性决策需求,还需要关注长期性、前瞻性和储备性的研究。

3.研究成果质量有待进一步提升

政策方案制定和采纳是指对公共政策问题提出并选择解决方案的过程。这个阶段智库的主要工作是围绕政策问题开展政策研究和政策分析,为解决问题提供行动方案和政策建议。高校智库工作主要表现为开展课题研究、参与起草文件、参与内部座谈会或咨询会、提交内参和研究报告等,并建立稳定的报送渠道,及时将成果报送给相关决策部门。

高质量的研究成果是被政策采纳的重要前提。目前我国高校智库研究成果质量有待提升,相关研究成果对政策的解读和阐释性较多,创新性思想较少;理论性较强,务实管用的建议不多。人才是高质量成果的重要保障。现有高校智库普遍采取“小核心、大外围”的用人理念,有很多兼职研究人员,主要来自校内院系或校外专家,校外兼职人员基本上是知名学者,而这些学者大部分认为是一种荣誉性职务,不愿在建言献策上投入太多时间和精力;[2]39而校内兼职研究人员具有双重身份,人事关系多依附于相关院系,接受院系考核,因为职称、绩效等实际问题,从而影响智库研究导致决策咨询质量不高。

4.利用数据信息的能力有待进一步提升

政策实施和评估是指将公共政策付诸实践,把政策目标转化为现实效果,同时根据一定的绩效标准开展评估工作。这个阶段智库产生的作用比较小,主要是对政策的宣传和阐释,通过不断收集信息并对政策实施进行监测,开展跟踪研究,以确定公共政策在实现预定目标方面取得的进展,总结政策执行过程中的经验和问题。

目前高校智库在利用数据信息开展监测和评估的能力还有待提升。部分高校智库缺乏深入一线的实践调研与数据采集,利用数据开展决策咨询研究的能力较弱,缺乏长期性的专题数据资料。据CTTI数据显示,仅有6.4%的高校智库已建设或正在建设信息资料数据库。

三、新时期高校智库决策影响力提升策略

从政策过程理论来看,高校智库决策影响力的提升涉及到高校智库、政府部门和社会公众等多个主体协同合作。与党政部门的互动、高质量的问题、高质量的研究成果、高水平的信息能力是高校智库影响政府决策的重要因素。因此,建议:

1.强化与党政部门的互动,促进智库研究与决策需求融合

高质量的“智政”互动是高校智库影响政府决策的重要条件。高校智库应强化与党政部门的互动联系,促进智库研究与决策需求融通融合。一是坚持互动原则。在问题形成和议程设置、政策方案制定和采纳及政策实施与政策评估等各个阶段积极与决策部门建立联系互动,充分了解每个阶段的决策需求,全方位融入到政府政策过程。二是主动策应党和国家战略需求。积极对接国家智库建设和哲学社会科学规划相关文件精神,主动发挥并凝练自身学科优势,尤其是跨学科资源的优势,更好地服务党和国家战略大局。三是加强人员联系互动。积极发挥首席专家和领军人物“桥梁纽带”作用,首席专家和领军人物有着与党政部门联系的天然优势,高校智库应建立首席专家与党政部门定期互动的联系机制。同时,设立联络员制,与相关决策部门建立常态化联系机制,或委派研究人员到决策部门挂职或借调锻炼,及时了解决策需求。同时,也可以邀请政府部门的相关专家对政策研究开展交流指导。四是畅通内参报送渠道,打造多渠道内刊报送矩阵,及时递送决策咨询成果。

政府应完善决策咨询制度,畅通“智政”互动通道。一是政府作为政策咨询的需求方,应主导建立“政策分析市场”和培育智库思想市场,进一步完善相关法律,将智库咨询作为政策决策的关键环节,使高校智库能够融入决策议题设置、政策文件制定、政策实施效果评估的各个环节。二是建立相关的考核评价机制,将考察政府部门出台的相关决策是否经过科学论证与评估作为决策部门考核评价的指标之一。三是完善“政智”互动反馈机制,与高校智库建立信息共享程序,定期发布决策咨询需求清单。同时,加强对智库研究的指导与反馈,一方面,对智库研究进行指导,这样使智库能及时调整研究方向和研究领域,不断提升智库研究成果质量和效率;另一方面,对相关采纳或批示出具必要的证明等,提高研究人员的积极性。

2.强化问题导向和问题意识,提高政策议题能力

高质量的研究问题是高校智库进入政策制定的重要前提。高校智库应该充分发挥自身多学科优势、人才密集的优势,坚持问题导向,强化问题意识,提升政策议程设置的服务能力,聚焦国家、地方经济社会发展的重大理论和现实问题开展决策咨询研究。一是胸怀“国之大者”,紧贴党政需求。聚焦“国之大者”“党之大计”,根据党委政府重大战略、重大任务和重大工作选择研究问题。定期与决策部门开展座谈,主动了解决策需求,与决策部门共同确定重点研究选题,或者向决策部门征求选题建议。二是心系“民之所向”,发掘民生问题。坚持以人民为中心,走出书斋、深入基层,加强与社会公众交流互动,开展相关调研,了解民众关注的大事和诉求,精准找出“急难愁盼”的社会选题。三是发挥理论引领作用,布局前瞻性选题。发挥高校的理论创新和前沿技术研究优势,根据学科特色、研究基础和行业资源,超前布局深耕具有前沿性、引领性的议题。

3.强化成果质量导向,提高研究成果水平

高质量的成果是被政策采纳的重要前提,是政策制定者做出决策的重要依据。习近平总书记强调,“智库建设要把重点放在提高研究质量、推动内容创新上”。一是坚持“研究链”全质量管理,从选题方向、研究队伍、研究内容、研究过程、评价反馈等环节进行全过程质量把控和审核。研究过程中及时与决策部门沟通交流,主动征询决策咨询部门的意见建议,及时调整研究内容。同时,扎实做好一线调研工作,深入了解真实情况,提出务实管用的政策建议。二是强化理论研究优势,为决策咨询奠定学术根基。处理好理论研究与决策咨询研究的关系,发挥理论研究的优势,为政策分析提供先进方法和技术支撑,将学校高质量学术研究成果转化为决策咨询成果。三是促进学科交叉融合,提出创新性思想。充分发挥学科门类齐全、人才密集和对外交流的优势,打造咨政建言交流平台,促进人文社科与理工科、国际国内外专家的交流碰撞,产出新思想和新方案。

人才是高质量成果的重要保障,高校智库应不断加强人才队伍建设,强化智库成果的人才支撑。一是加强“政产学研用”团队建设。在坚持“小核心、大外围”理念下,完善“首席专家+研究团队”的队伍机制。突出领军人物的资源整合协调的作用,集聚“政产学研用”各领域专家,探索搭建多学科交叉、跨领域、跨部门、跨机构的研究团队。二是重点加强专职研究人员的队伍建设,建立以能力与业绩贡献为核心的智库研究人员考核与激励机制,充分激发研究人员积极性。加强专职研究人员的培养培训,提升研究选题和咨政报告的质量,真正产出高水平智库成果。三是建立健全人才“旋转门”制度。推荐研究人员到政府部门挂职任职,聘请政府部门相关领导干部参与高校智库研究工作,或者聘请退休官员作为研究人员,提升政策研究水平和质量。

4.强化数字化建设,赋能决策咨询研究

高质量的信息是政策制定的重要依据,信息的数量、质量、内容及形式都将影响着决策的效果。决策的难度性、复杂度和系统性不断加大,对高校智库数据处理、信息鉴别和分析也提出新要求。数字化时代的到来,使得研究过程中更容易获得海量数据,数字化有助于高校智库高质量发展和支撑决策咨询研究。高校智库应加强数字化建设,不断完善相应数据库,提升自身治理能力和决策咨询服务水平。一是完善基本数据库建设,包括基本信息库、专家库、课题库、成果库、案例库等。二是建立健全专题数据库。围绕智库专业领域,自主完善特色专题数据库,通过各种方式持续不断地搜集和积累研究数据,形成专题数据库;或是与高校图书馆合作,共建共享数据库系统,加强相应数据资源的开发与成果传播。三是利用大数据技术,加强信息分析和处理水平,提高综合研判和战略能力,不断提高决策咨询研究的准确性。