中国特色应急管理能力现代化：概念、特征与政策建议

摘 要：党的二十大报告强调，要推进国家安全体系和能力现代化。应急管理能力是国家安全能力的重要组成部分。那么，如何理解和界定中国特色应急管理能力现代化？其现代化过程应具备哪些特征？本文结合党的二十大报告等最新政策文本，提出中国特色应急管理能力现代化在时间、空间和文化维度的三重意蕴：时间区隔上的现代化、空间比较上的现代化、文化底蕴的特色化。论文聚焦政府应急管理能力现代化，提出在管理理念、管理目标、管理对象、管理工具、应急过程和应对方式上应该具备“两重四化”特征：以风险控制为重心、以应对效果为重点，包括管理对象系统化、管理工具科学化、应急过程法治化和应对方式人性化，并对如何推动应急管理能力现代化建设提出了相关政策建议。

关键词：中国式现代化；应急管理能力；现代化特征

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1009 - 5381（2023）06 - 0016 - 09

收稿日期：2023 - 07 - 17

基金项目：本文系国家社科基金重大项目“基于系统韧性的统筹发展和安全研究：技术赋能、制度保障和指标引领”（项目批准号：22AZD119）阶段性研究成果。

作者简介：詹承豫，男，河南信阳人，博士，北京航空航天大学公共管理学院教授。研究方向：应急管理、风险治理、统筹发展和安全。

党的二十大报告明确指出，“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提。”[1]党的二十大报告用专章阐述推进国家安全体系和能力现代化，明确提出要建立大安全大应急框架，推动公共安全治理模式向事前预防转型，这充分体现了党高度重视国家应急管理体系和应急管理能力建设，注重防范化解影响我国现代化进程的重大风险，将安全发展贯穿国家发展各领域全过程，开创中国特色应急管理新局面，为确保国家和社会稳定提供有力保障。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。中共中央政治局第十九次集体学习时强调，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，要积极推进我国应急管理体系和能力现代化。那么，如何理解和界定中国特色应急管理能力现代化？其现代化过程应具备哪些可观测特征？作为典型的公共物品，应急管理中的政府主导是其关键特征。为此，论文结合党的二十大报告等文献的最新表述，聚焦政府应急管理能力，从概念辨析和要素框架的角度对其特征进行凝练剖析，对探索推动中国特色应急管理能力现代化建设具有重要的理论和实践价值。

一、问题提出：如何理解中国特色应急管理能力现代化

充分发挥我国应急管理体系的特色和优势，积极推进具有中国特色的应急管理体系和能力现代化是當前我国应急管理体系和能力建设的核心任务。为进一步推进我国应急管理体系和能力现代化，《“十四五”国家应急体系规划》明确提出，到2025年，应急管理体系和能力现代化要取得重大进展。为了进一步推动中国特色应急管理能力现代化，我们需要明确其关键内涵和主要特征。为此，本文核心问题是如何理解和界定中国特色应急管理能力现代化，围绕核心问题可以细化成概念辨析和特征凝练，即在概念层面我国政府应急管理能力现代化应当具备哪些内涵和典型特征？在实践层面我们还存在哪些明显的差距或不足？可以通过什么样的具体路径推动政府应急管理能力现代化？为回答以上问题，我们需要对前期相关文献进行综述。现有关于我国应急管理体系和能力现代化的文献相对较多，归纳起来主要集中在以下三个方面：

一是关于应急管理能力的研究。能力是一个较为抽象的概念，难以直接对其界定，通常从目标实现程度来反应能力状况。现有关于应急管理能力的研究主要概括为要素说、效能说和条件说三类。要素说通常从政府应急管理的构成要素能力来侧面描述政府应急管理能力，认为应急管理能力是“应急管理主体为履行应急管理职能、实现应急管理使命而应具备的知识、资源和技能的总和”[2]，包括现实能力与潜在能力、绝对能力与相对能力等[3]；效能说通常从政府面对突发事件时的目标达成程度来衡量应急管理能力，如“政府在面对突发事件时，履行应急管理职责和功能的程度”[4]，其实质是在应对一个突发事件时“政府能够做什么、能做到什么程度以及做好的可能性”[5]问题；条件说通常将应急管理能力看作政府应对突发事件的条件，如建构“弹性风险管理理论框架体系”[6]应对不确定风险，包括全风险、全过程、全社会的应急管理理念，统一指挥、协同高效的应急管理体制，全面系统、动态发展的应急管理法制，专业化与信息化相结合的应急保障体系等[7]。

二是关于应急管理能力现代化的研究。应急管理能力现代化是学界长期关注的核心议题之一。有的学者对推进应急管理体系和能力现代化的顶层设计进行了研究，涵盖了科技、法治、预案等多维要素，如认为要“以做好预防与应急准备为主线，以提高应对突发事件的能力和效率为核心，以科技为支撑，建设以人为本，依法应对，全灾种、全过程、全方位、全社会、具有中国特色的现代化公共安全与应急管理体系”[8]；要“坚持以人民为中心、以公民权利确立治理根基、以宪法之治凝聚治理共识、以合作行动创造治理动力、以公共美德提供治理支撑”[9]；强调“坚持以防为主、防抗救相结合，加强体制机制建设、鼓励地方创新，多措并举，加强应急管理能力的优化与配置”[10]；应结合“中国共产党的全面集中统一领导、以人为中心的公共安全治理理念、应急管理部的构建与大部制改革的推进等”[11]，提出有针对性的应急管理制度体系建构和发展策略；等等。这些研究都为本文论述的展开打下了基础。

三是关于应急管理能力提升路径的研究。就该部分的研究整体而言，研究内容相对繁杂。有学者认为要坚持以人民为中心、坚持预防为主、坚持改革创新、坚持国际合作[12]，要强化底线思维、强化实施机制、加强软实力、提升领导应急素质、优化统筹协调能力[13]；也有学者认为要注重应急管理队伍建设、坚持以人民为中心、树立安全发展理念、着力做好应对准备[14]，从治理理念、治理体系、加强组织学习等方面推动韧性治理[15]来提升应急管理能力；有学者从评估角度提出了政府应急管理能力成熟度概念，构建了应急管理能力成熟度评估框架[16]；有学者结合突发公共卫生事件指出，应该着力构建“点”“线”“面”“体”的应急防控方法[17]，针对社区层面则提出了“构建全方位、全流程的‘互联网+’社区管理平台”[18]等提升应急管理能力的积极举措。

综上所述，当前关于应急管理能力的研究成果相对较多，在不同维度都取得了相对明显的进展。大量学者从多元角度对应急管理体系和能力现代化的作用及方向进行了各个层面的论述。细分到关于政府应急管理能力的研究，大多从政府应急能力内涵、能力建设、能力评估等角度切入，但相对而言，对政府应急管理现代化的定义及其特征研究较少，结合党的二十大报告等最新政策文本，结合大安全大应急框架的概念邏辑与系统内涵[19]，对应急管理现代化的特征及具体路径研究更少。尤其是将概念辨析与特征凝练综合起来，在理论上剖析应急管理能力现代化的内涵，以可测量的特征形成较明确的应急管理能力现代化路径的研究更为稀少。因此，在中国式现代化的大背景下，本文将主要在理论上分析中国特色应急管理能力现代化应具备的多维意蕴和典型特征，具有较强的理论价值与现实意义。

二、概念内涵：中国特色应急管理能力现代化的三重意蕴

中国式现代化概念的提出为新时代理解中国道路、中国治理及中国制度提供了更为丰富的意涵。理解中国式现代化需要回答的核心问题在于其创造了怎样的人类文明新形态。一方面，这种新形态是以人民为中心、以共同富裕为目标实现中华民族伟大复兴的社会主义文明形态[20]；另一方面，这种新形态呈现出来的人民至上、独立自主、守正创新、立己达人、奋发有为等意涵，是中国共产党人对“现代化之问”的系统回应[21]。对应到中国应急管理事业的发展中，中国应急管理能力的发展不但体现在成功应对众多重大突发事件的实践中，更体现在体制机制层面从无到有、由单灾种到全灾种、由单一流程走向全流程、由单一主体走向多主体有机协同的长期探索中。

因此，站在“两个一百年”的历史交汇点，面向应对重大系统性风险的总体要求，在时间、空间和文化维度上探讨中国特色应急管理能力现代化具有独特的内涵意蕴和实践价值。政府应急管理能力既表现为一种静态上的能力储备，又表现为一种动态上的实施效果。切实推动政府应急管理能力现代化不能仅停留在宏观目标和价值原则层面，更需要进一步明确其内涵意蕴，探讨政府应急管理能力现代化具备哪些可衡量的特征，进而才能细化为从管理理念、管理对象、管理重点到管理工具、管理方法和管理模式等具体实现路径。

在进入具体分析之前，需要对本文研究的核心概念加以界定。本文研究的应急管理能力是指以政府为主体的各类组织，在突发事件应对过程中保护人民生命财产安全和社会秩序不受损害或影响，维护总体国家安全的能力。其能力呈现具备全过程和全状态两个特点。其中，全过程是指涵盖预防准备、风险监测、风险沟通、应急处置、恢复重建、危机学习等应急管理阶段的全过程；全状态包含静态和动态两类，在静态上表现为应急管理的各项法律、法规、预案以及财力、物资、队伍、技术等保障水平；在动态上表现为面对重大风险情景时，能最大程度保护人民生命财产安全和社会秩序不受损害或影响，维护总体国家安全的目标效果。

基于以上定义，中国特色应急管理能力现代化的内涵和特征包含了对能力和现代化这两个关键词的界定。其中，现代化是能力建设的目标。为此，本文从现代化入手，依据时间、空间和文化这三个维度对内涵进行定位。能力现代化特征界定实质是应急管理能力可观测、可衡量的外在表现。为此，本文将聚焦以政府为主的公共部门，依据管理过程中的管理理念、管理目标、管理对象、管理工具、应对过程和应对方式等六个基础要素，分析凝练中国特色应急管理能力现代化应具备的特征。

第一，中国特色应急管理能力现代化具备时间阶段上的区分意蕴。现代性的提出首先是一种在时间阶段上的概念，有历史学者把人类历史划分为四个阶段：黑暗时代、中世纪、现代时期和后现代时期，在这个意义上提出的现代性或现代化，是指在与古代、中世纪的区分中呈现现代的特征。现代性（Modernity）的含义变动不居，但始终表达这种纪元意识，即这个时代将自己关联于古代的过去，从而将自身把握为新旧过渡的结果[22]。马克斯·韦伯将西方文化的理性主义标识为科学、道德和艺术的分化，这种分化同时意味着各专业化分工部门的自律化。为此，现代化首先是基于时间的一种区别于过去历史阶段并不断持续发展和进步的概念。同样，中国特色应急管理能力现代化的第一重意蕴就是在时间上区别于传统应急管理的现代化，是将科学化、系统化等工具手段应用于政府应急管理活动，进而形成持续改良和提升政府应急管理能力的发展过程。

第二，中国特色应急管理能力现代化具备横向空间上的比较意蕴。现代化概念在中国的国家治理进程中具有鲜明的政治意义。1954年，第一届全国人民代表大会首次明确提出要实现工业、农业、交通运输和国防等现代化任务。1964年12月，第三届全国人民代表大会第一次会议提出“四个现代化”的宏伟目标，即工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化，并提出了第一步建立一个独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，第二步全面实现农业、工业、国防和科学技术现代化的“两步走”设想。后来，这一设想又结合国际国内发展情况调整为温饱、小康和比较富裕的“三步走”战略。无论如何定义现代化及其实现策略，其中都隐含了一个空间上的横向比较概念，即从横向对比上使中国接近世界先进水平而后走在世界前列，全面实现农业、工业、国防和科学技术现代化的战略思想。同样，中国特色应急管理能力现代化的第二重意蕴就是在空间上与国际上发达国家及地区的应急管理能力相比，我国政府应急管理能力应处于世界前列。

第三，中国特色应急管理能力现代化还具备文化上鲜明的中国特色意蕴。中国特色应急管理现代化各项要求逐渐清晰的过程体现在党的历次重要会议的表述中。党的十八届三中全会明确提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会则强调把我国制度优势更好转化为国家治理效能。党的十九届五中全会明确提出“十四五”期间突发公共事件应急能力要显著增强这一总体要求。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》24次提到“国家安全”，全面系统总结了新时代国家安全体系和应急管理能力建设的宝贵经验与重大成就，强调要统筹发展和安全、统筹开放和安全、统筹传统安全和非传统安全、统筹自身安全和共同安全、统筹维护国家安全和塑造国家安全。

党的二十大报告更是用国家安全体系、国家安全能力、公共安全治理水平及社会治理体系勾勒了国家安全体系与能力现代化的关键目标，为政府应急管理能力现代化指明了方向。因此，无论从何侧面进行解读，我国应急管理能力现代化的发展都是中国特色社会主义制度、国家治理体系和治理能力现代化的一部分。同样，作为中国特色的国家治理能力现代化的一个重要组成部分，我国应急管理能力现代化必然具备鲜明的中国特色，勢必要结合我国应急管理体制机制和实践特色优势，在原则理念、制度设计、治理工具、管理方式、文化意蕴上探索应急管理能力现代化的中国模式和中国方案。

三、中国特色应急管理能力现代化的特征分析

通过上述分析可以看出，中国特色应急管理能力现代化在时间、空间和文化上具有历史阶段、横向比较和中国特色三重意蕴。《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称为《突发事件应对法》）等法律明确规定了我国应急管理体制中的政府主导原则。同时，政府主导也是我国应急管理实践中形成的重要特色，政府应急管理能力现代化因而自然地成为我国应急管理能力现代化的核心任务。为此，本文探讨的中国特色应急管理能力现代化特征主要聚焦在政府应急管理能力及其现代化。这主要有两方面原因：一方面，突发事件具有高度不确定性和社会危害性等特点，其应对过程往往是政府主导的，是一项典型的公共管理活动；另一方面，《突发事件应对法》等法律法规对预防准备、应急预案、监测预警、处置救援和恢复重建等多个应急管理环节，都明确规定了政府及其部门应当承担的责任。所以政府应急管理能力现代化自然成为中国特色应急管理能力现代化的核心任务和率先目标。推动政府应急管理能力现代化是增强我国突发公共事件应急能力的基本途径，也是我国应急管理实践的一项重要任务。

那么，从实践角度如何去衡量和界定政府应急管理能力现代化的特征？为此，我们先要明确政府应急管理能力现代化特征的界定逻辑。特征是指一个事物表现出来的可观测特点，具备两个方面意义：一方面，这些特点是实践中可衡量和观察的；另一方面，这些特点是能够代表其本身特质的。应急管理能力现代化本身是一个过程，其主体是以政府为核心的公共组织，内容是应急管理能力，活动包括全过程和全状态两个维度。所以，中国特色应急管理能力现代化应能够呈现我国政府应急管理能力特征及具体可衡量、可观测的相关实践进展。

为此，我们可以从应急管理活动所必然涉及的管理理念、管理目标、管理对象、管理工具、管理过程和管理方式六个方面来界定其能力现代化特征。基于以上逻辑，结合时间、空间和文化三重意蕴中的比较视角，本文将聚焦政府应急管理，对社会参与、市场化机制等相关内容不作详细讨论。结合党的二十大等最新政策文本，本文认为当前我国政府应急管理能力现代化应具备“两重四化”六个特征，分别是理念特征以风险控制为重心、目标特征以提升应对效果为重点及对象层面的系统化特征、工具层面的科学化特征、过程层面的法治化特征、方式层面的人性化特征。其简要结构，如图1所示。

第一，以风险控制为重心。党的二十大报告明确提出要推动公共安全治理模式向事前预防转型，在理念原则层面以风险控制为重心，是中国特色应急管理能力现代化的一个重要特征。风险社会使得风险治理一词已被广泛应用于学术论文、政府报告乃至日常生活中[23]。《突发事件应对法》明确提出了预防为主、预防与应急相结合的原则。在中国特色应急管理能力现代化的进程中，以风险控制为重心不仅仅体现为应急法制、应急预案等制度规定，更重要的则是涵盖从风险监测、预防准备、风险沟通、风险处置、恢复重建等应急管理全过程实践的风险控制理念，譬如在风险的监测、评估、研判、分析和预防等方面加强人、财、物和技术投入。应急管理重心聚焦在监测风险、预判风险、管控风险和化解风险等工作环节。在应急实践上表现为日常大量的风险控制活动，将风险化解在萌芽状态，降低突发事件发生概率。即使发生，其造成的损害和影响范围也都在可控范围，最终使超常规的应急处置成为例外而不是常态。

第二，以提升应对效果为重点。党的二十大报告明确提出要确保国家安全和社会稳定，所以在应对效果层面最大限度地预防和降低突发事件带来的危害，也是中国特色应急管理能力现代化的一个重要特征。专业化和高效率是现代化程度的重要体现，对中国特色应急管理能力现代化而言，则包括在效率层面较高的投入产出比，在效果层面能够最大限度地保护人民生命财产安全和社会秩序稳定。因此，中国特色应急管理现代化的一个重要任务就是不断提高突发事件应对效果，在实践中表现为提升静态的人力、物力、财力和队伍体系、技术保障水平，增强社会韧性，提高应急管理弹性和适应性等高效率。此外，应对效果的提升也表现为在突发事件应对过程中，能够灵敏高效、快速反应、妥善处置，最大程度保护人民生命财产安全和社会秩序稳定。

第三，管理对象系统化。党的二十大报告明确提出要建立大安全大应急框架。现代社会日益发展，使其成为一个复杂的巨系统，其中各类主体、要素、环节之间交叉叠加，相互牵制影响，使得应急管理工作绝不是个别部门职能和活动的简单叠加或复合，而呈现出典型的系统化特征。具体到中国特色应急管理能力现代化在对象层面的系统化特征，主要体现为两方面的内容：一方面，风险社会和突发事件相互影响、相互关联，不同类型的突发事件风险呈现出相互交织叠加、相互传导转换的系统化特征；另一方面，政府应急管理体系内部包括的体制机制、救援队伍、物质保障、部门协作、协调联动等管理对象也呈现出明显的系统化特征。所以，政府应急管理能力现代化应当具备系统化特征，在实践中表现为应急管理工作相关的多部门、多层级、多环节、多灾种的系统化协调联动。在突发事件应对过程中，各级政府应急管理活动应呈现明显的有机协调特征，其突发事件应对效果也应呈现系统优化的特点。

第四，管理工具科学化。中央政治局第十九次集体学习明确提出要依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平，几乎在所有的现代化定义当中，都将科学化作为其核心特征之一。具体到中国特色应急管理能力现代化的推进中，科学化当然是其中一个重要且显著的特征。科学化特征主要体现在应急管理决策和应急管理工具两个方面：一方面，在整个政府应急管理全过程中，相信科学、尊重科学、依靠科学，以科学决策来推动应急管理能力现代化；另一方面，在政府应急管理实践中，在管理工具、管理方法层面，能够综合运用科技发展的最新成果，提升应急管理效率和应对能力。如，针对应急管理工作中经常靠突击检查、专项整治、开会发文、人海战术等传统做法，通过大量有效运用人工智能、大数据等高新技术，不仅能够提升应急管理效率，也可以大范围提高监测预警、风险评估和应急处置等环节的应急管理能力水平。

第五，应对过程法治化。党的二十大报告明确提出要完善国家安全法治体系。“依法治理是最可靠、最稳定的治理”[24]。法治体现的是规则之治，就是用法律的准绳去衡量、规范、引导突发事件的应对过程。显然，法治化特征是政府应急管理能力现代化的一项重要特征，但法律所追求的稳定性、普适性和突发事件应对所固有的灵活性、个别性之间存在一种恒定的紧张关系[25]。为此，中国特色应急管理能力现代化中的法治化特征将体现为以下两个方面：一方面，体现为已形成较为完备健全的应急管理法律制度体系；另一方面，体现为各项法律制度在突发事件应对过程中能够顺畅执行，运行有效。具体到我国应急管理能力现代化中的法治化，在进一步完善应急管理法律制度体系同时，应急法制也能为突发事件应对工作提供足够的制度保障，进一步提升政府应急管理中的制度化、规范化和法治化水平。

第六，应对方式人性化。中国特色应急管理能力现代化的一个特征就是突发事件应对方式的人性化，具体可以包括两个方面：一方面，整个政府应急管理的根本目标就是为了保护人民的生命财产安全和社会秩序稳定；另一方面，突发事件应对方式的人性化，包括以人为本、人性关怀和充分尊重个人需求等特点。随着社会的发展和进步，对个体的尊重，对人权的关注逐渐成为管理现代化必须考虑的重要内容。由于突发事件具有高度不确定性和巨大危害性等显著特点，所以在应对过程中将受到时间、空间、人力、物力、资源等多种因素的巨大限制。在此情况下，如何最大限度地保护人民利益，同时尽量照顾到个性化需求，对老弱病残孕等群体给予充分照顾和尊重。党的二十大报告专门强调了要加强个人信息保护等，这也是中国特色应急管理能力现代化的一个重要特征。

在实践中，“两重四化”六个特征的显现都是一个长期的过程。自2018年中华人民共和国应急管理部成立以来，我国的应急管理能力建设取得了长足发展，逐渐形成了具有中国特色的应急管理能力建设路径与模式。但与此同时，在诸如法治完善、队伍建设等方面，仍然要求我们不断推进和完善，距离整体上实现“两重四化”仍有一定差距。这也正是中国特色应急管理能力现代化下一阶段的重点。中国式现代化是一条人类未曾走过的现代化新路，要走好这条中国式现代化新路，必须科学理性地选择实现路径[26]。在我国应急管理能力现代化发展中，“两重四化”特征可以进一步厘清应急管理能力现代化的核心路径。

四、进一步推进中国特色应急管理能力现代化的政策建议

中国特色应急管理能力现代化是一个持续改进、不断完善、不断提升的过程。其中，政府应急管理能力现代化是核心任务和率先目标。只有通过理论辨析在应然层面明确其特征，才能实现“理念-目标-概念-特征-标准-实践”的传导过程，推动应急管理能力现代化的实践进展。整体来看，本文遵循了从概念分析到理论建构的研究逻辑。中国特色应急管理能力现代化是中国式现代化及国家治理体系与治理能力现代化的有机组成部分，需要在未来得到长期的关注和讨论。

在结合党的二十大报告等最新政策文本基础上，通过对现代性和现代化的梳理，本文提出中国特色应急管理能力现代化包含在时间上区分于传统应急管理、在空间上处于世界先进水平并且位于世界前列、在文化上融合中国传统文化和中国特色社会主义制度的三重意蕴。在要素分解和特征凝练的基础上，本文认为当前我国政府应急管理能力现代化应具备“两重四化”六个特征：原则理念特征以风险控制为重心、管理目标特征以提升应对效果为重点，同时包括管理对象系统化特征、管理工具科学化特征、应急过程法治化特征、应对方式人性化特征。

应急管理体系至少包括管理对象、管理主体、管理目标、管理规范、管理保障、管理方法、管理环境[27]等多个相互联系、相互制约的要素。因此，应急管理能力现代化也是一项包括多主体、多层级、多环节的系统工程。基于此认知，在推动中国式现代化进程中，未来可以从以下方面进一步推进政府应急管理能力现代化。

第一，准确把握我国应急管理能力现代化面临的挑战。党的十八大以来，我国应急管理体系和能力现代化建设取得了巨大成效，成功防范和应对了各类重大风险。但是，越是取得成绩，越要清醒认识到面临的挑战。首先，风险形势日益复杂化。当前突发事件风险形势仍然严峻，各类风险相互交织叠加，巨灾风险依然存在，传统安全和非传统安全挑战也不断增多。其次，高质量发展对风险更加敏感。当前我国已经进入高质量发展阶段，发展对风险的敏感程度不断增强，不安全状态带来重大损失和经济停滞的可能也在增加。再次，应急管理体系和能力建设仍存在短板。当前我国应急管理体系和能力建设依然存在一定程度的条块分割，缺乏协调、信息沟通不畅、资源整合不足等现实问题，应对過程法治化和应对方式人性化等依然存在不足，面临着人们对日益增长的美好生活需要对应急管理能力日益提升要求的挑战。

第二，以强化风险控制为重心，重点提升应急管理效果。以风险控制为重心、以高质量的突发事件应对效果为重点是政府应急管理能力现代化的两个典型特征。一方面，进一步优化政府应急管理流程，将风险监测、预防准备、风险评估、风险沟通、风险处置等工作规范化和流程化，同时提供更多的人财物和技术保障，切实推动政府风险防控能力提升，更准确把握风险发生、发展、演变及造成危害的机理，最大程度及时防范和化解风险；另一方面，进一步提升政府应急管理效果，加大对应急管理工作的效率测量和考评，更加有效地分配和利用各类应急资源，提升对突发事件的反应速度和应对效果，最大限度地预防和降低突发事件所带来的可能危害，全面提升防范应对各类风险挑战的能力。

第三，将由技术创新推动的精细化治理融入我国应急管理的全过程。一方面，新一代信息网络、人工智能、物联网、区块链、大数据等对国家治理的影响正在逐步显现。前沿应用技术的快速进步，为应急管理现代化提供了实现路径，通过技术赋能使技术创新更好地应用于应急管理能力提升[28]，这种技术创新、平台创新和管理创新一起推动了应急管理能力提升。十九届中央政治局在进行第十九次集体学习时，明确提出要依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平。中国式的应急管理能力现代化更需要综合运用技术创新提高其精细化治理程度。将精细化治理融入应急管理全过程之中，充分运用各类技术工具，在防控中风险、大风险演化的同时引导经济社会稳步发展，并在“技术-管理-模式”创新的基础上推动我国政府应急管理能力现代化。另一方面，精细化治理是政府职能转变和社会治理转型两个层面的统一[29]，推动精细化治理水平进而实现快速、及时、精准的应急响应是中国特色应急管理能力现代化的应有之义。

第四，中国特色应急管理能力现代化建设要注重系统化、科学化、法治化和人性化。一方面，要进一步加强政府应急管理能力建设的系统化和科学化水平，运用科技手段将政府应急管理所涉及的各部门、各层级、各类资源、各种队伍进行系统整合。同时，也要关注社会力量和市场机制，实现突发事件在应对过程中的系统优化目标。另一方面，要进一步完善突发事件应对的法律体系和运行机制，从公共安全治理角度来探讨如何保障公共风险沟通的信息公平[30]，推动政府应急管理的法治化水平，同时在应急管理过程中最大限度地保护人民生命财产安全，充分照顾到公民及市场主体的个性化需求。政府要及时总结创新探索经验，能够运用法律思维和手段破解创新实践遇到的问题[31]，通过技术创新使得多环节、多主体、多风险、多层次、多样化的应急管理精细治理变成可能，关心关爱老弱病残等困难及少数群体，推动我国应急管理能力现代化更为公正和可持续。

五、研究展望

第一，后续研究可以覆盖社会参与和市场机制。因政府主导是《突发事件应对法》等法律法规的明确规定，故本文在特征凝练环节，将研究对象聚焦在以政府为核心的公共部门的应急管理能力现代化。但是，面向未来，社会参与和市场机制等对深化中国特色应急管理能力现代化同样重要，值得深入研究。因此，本文在研究对象上存在一定局限性。

第二，研究方法从要素分解到特征凝练可以进一步定量化。本文主要遵循概念建构到特征凝练的规范论证逻辑，在概念建构过程中将管理能力分解为理念、评价、对象、工具、过程和方式等管理要素，并对应凝练为“两重四化”六个特征。本文的论证过程规范研究的理论推演较强，虽基本涵盖应急管理能力核心内容，但也存在遗漏某些关键特征的可能。本文提出了以风险控制为重心、以提升应对效果为重点、管理对象系统化、管理工具科学化、应对过程法治化、应对方式人性化的六个特征，但多为定性描述。未来可细化相关评价指标，进行实地调研分析，为中国特色应急管理能力现代化建设实践提供科学量化的指标引领。

中国式现代化的落脚点在于人的全面而自由发展与社会均衡而协调发展的价值追求[32]。在此意义上，中国特色应急管理能力现代化构成了中国式现代化实现的必要保障。面向新时代有效应对重大系统性风险的治理目标，以中国式现代化推动应急管理能力现代化需要更为长期的研究。只有将中国应急管理能力现代化建设切实同实现我国国家安全体系与能力现代化的目标相结合，应急管理能力才能得到进一步提升，成为推动中国式现代化的持续动力。

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Modernization of China's Emergency Management Capability：Concepts， Characteristics and Policy Suggestions

Zhan Chengyu

（Beihang University，Beijing 100191，china）

Abstract：The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China emphasizes the need to promote the modernization of the national security system and capabilities，and emergency management capabilities are an important component of national security capabilities. So how to define the modernization of China's emergency management capabilities？ What characteristics should its modernization process possess？ This article combines the latest policy texts to propose the triple implications of modernization of emergency management capabilities with Chinese characteristics in terms of time，space，and cultural dimensions： modernization in time division，modernization in spatial comparison，and specialization in cultural heritage. The paper focuses on the modernization of government emergency management capabilities and proposes that there should be a feature in management concepts，management objectives，management objects，management tools，emergency processes，and response methods： with risk control as the focus and response effectiveness as the focus，systematization of management objects，scientificization of management tools，legalization of emergency processes，and humanization of response methods. And relevant policy recommendations were put forward on how to promote the modernization of emergency management capabilities.

Key words：Chinese modernization；emergency management capability；modernization characteristics

責任编辑：陈文兰