中小学校工会财务内控制度创新研究

张雪雯

《工会法》、新《工会会计制度》等陆续出台。全国总工会发布相关规定，对当前中小学校工会的职能提出了新要求。文章阐释了中小学校工会财务内控制度研究的意义，分析了中小学工会优化财务内控体系建设的必要性，根据中小学校工会财务现状剖析目前工会内控中主要存在的重大风险点，结合工会财务日常工作的实际，在便于操作的前提下，提出优化工会经费审批流程、完善工会经费预算、加强中小学校工会财务人才队伍建设和发挥经审委员作用等完善工会内控制度的策略，从而防范可能发生的舞弊和错误行为，进一步提升中小学工会的整体服务水平。

中小学校工会是维护基层教职工劳动权益、保障教职工合法权益的社会团体，是我国基层工会的重要组成部分，也是中小学校财务内控体系的重要组成部分。建立健全中小学校工会财务内控制度体系，对于今后义务教育阶段学校工会在财务操作上提供系统性指导，确保财政资金使用安全，提高单位内部控制水平，降低财务风险等具有重要的意义。

一、完善中小学校工会内控制度的意义

2023年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》，该文件明确提出了“坚持问题导向，分类精准施策，针对重点领域分类别、分阶段精准施策，建立长效机制，提升监督效能”的工作要求。基层学校工会财务内控工作正是需要重点关注的对象，搭建好中小学工会内控制度框架，可以弥补义务教育阶段学校工会财务内控研究方面的缺失，有利于完善基层事业单位工会财务内部控制体系，有利于财务制度研究中中小学校工会这一特殊会计主体财务制度体系的形成。

近年来全国总工会、各省市总工会以及地方工会相继发布相关办法和细则，规范基层工会经费收支管理。但是中小学校工会在经费支出标准上缺乏明确的规定，没有严格控制经费活动支出，部分中小学校工会甚至还一直沿用手工记账，工会领导决策支出相关经费时由于没有明确标准，采购教职工福利品和服务选择供应商时有很大随意性，导致福利和服务不能很好地惠及广大教职员工。进一步完善中小学校内控制度，有利于教育系统建立统一的工会财务制度，对中小学校工会财务完善内控制度有针对性的指导作用，有利于中小学校工会经费的科学管理，及时防范各种风险，合理运用各项支出，对工会各项工作的高效落实以及教职工活动的顺利开展都具有重要意义。

二、中小学校工会财务内控存在的主要问题

（一）工会财务内控制度不完善，审批流程不健全。

目前许多中小学校工会尚未建立适合自身的财务制度和内控制度，没有形成完整的内部控制体系，现有的一些制度也缺乏可操作性。由于中小学工会组织的特殊性，特别是学校工会的地位和作用一直没有得到应有的重视，学校工会经费支出时常会采取“按惯例”或借鉴上级工会等做法，导致工会经费不能合理使用，容易产生财务风险。根据笔者对Y区中小学校工会财务情况调查了解到，部分学校在发放节日慰问品时仍存在超出规定范围的现象。这种行为的出现主要是工会人员在采购节日福利时，没有经过事前审批，也没有详细了解工会节日福利的相关政策，仅凭自身“经验”提前采购和发放节日福利，报销时就会出现用途或者材料不符合相关规定无法报销的现象。中小学工会采购相关节日慰问品或工会活动物品时，采购人员的自主权较大，责任约束机制缺失，相关领导缺乏重視，事前审批环节形同虚设，导致产生财务内控风险，影响工会经费的有效使用。

（二）财务人员配备不合理，岗位设置不科学

首先，财务人员不足是中小学校财务内控的通病，大部分学校工会没有专职财务岗位，多以兼职为主。这不仅违背了不相容职务分离的财务规定，造成岗位职能交叉、权责过于集中的现象，也造成工会财务管理不规范、不科学的情况。以Y区54所直属义务阶段中小学校（含九年一贯制学校）的工会出纳人员配备情况来看，财务岗位十分紧缺，从财务人员专业学历角度分析，财务相关专业学历的只有7人，非财务专业学历47人，财务相关专业只占12.96%。从岗位设置角度分析，全职出纳岗位4人占比7.4%，兼职其他岗位50人，其中从事一线教学类岗位42人，占比77.78%，从事行政后勤岗位8人，占比14.82%。从以上情况来看，中小学校工会出纳基本上为兼职，且缺乏专业和系统的财务知识，这会导致在工会财务原始单据以及附件材料的处理上产生风险。其次，在岗位设置上大部分中小学的出纳人员还身兼数职，有些担任行政后勤工作，例如兼职总务、仓库管理人员等，这就违反了财务人员不相容职务分离的规定，在工会物品进出库和工会物品采购和发放时，出现了职能交叉，属于财务内控上的重大风险点。中小学校工会财务人员配备不专业，岗位不合理，不利于工会财务各项业务流程的开展，也不利于工会活动的顺利有序进行。

（三）工会经费支出管理机制缺乏，经费支出偏离原始用途。

根据《基层工会经费收支管理办法》（总工办发〔 2017〕32号）（以下简称《办法》）第一章第三条关于收支管理应遵循的原则第四点服务职工原则，其中要求，坚持工会经费正确的使用方向，将工会经费用于为职工服务和开展工会活动。但中小学在工会经费支出管理上，普遍缺乏相应的监督机制，再加上学校工会领导干部对工会收支规范没有很好地执行，导致中小学校工会经费支出时往往没有实现服务于广大教职工的效果和目标。2018年2月1日浙江省总工会关于印发《浙江省总工会关于加强和规范基层工会经费收支管理的实施细则》（浙总工发〔2018〕11号）的通知（以下简称《细则》）全面详细规定了基层工会经费使用标准。但仍有学校为发放福利钻规则漏洞，伪造工会活动方案，变相发放物品等。笔者曾在某次财务交叉检查中发现，某所学校每月都进行一次文明办公室评比活动，并将其归类为文体活动，由于《细则》中规定文体活动获奖人数是2/3，在所有比赛类中所占比例最大，所以在每月全员参加的情况下，每月都有2/3的办公室获奖且发放奖金或纪念品，而教师打扫办公室和环境卫生本就是日常必须的工作，除去寒暑假正常工作的9个月中至多每人可领取6次奖金或者纪念品，故可判断此行为是在变相通过工会活动经费套取福利，要求立即停止此项活动，退回奖金和纪念品。工会经费使用如果违背了原始用途，工会活动得不到有效开展，改变了丰富教职工文化生活的初衷，无法提升教职工的身心水平，也达不到营造积极健康向上的校园文化氛围的目的。

（四）经审委员会效用不足，监督机制不完善。

《办法》第四章第十七条中规定“定期向工会委员会和经费审查委员会报告预算执行情况”。事实上，大多数经审委员会每年的重点检查工作未将中小学校工会财务检查列入其中，加上中小学领导对经费审查工作重要性和必要性认识的缺乏，虽然中小学校基层工会基本会设立经审委员会，但都是为了应付检查，流于形式，导致违规问题时有发生。以Y区中小学校为例，经审委员会是建立在区教育局总工会下，教育总工会下属实体学校及幼儿园基层工会有100个，不设立单独的经审委员会，这就会导致在每年工会财务监督和检查中只能以抽取样本学校的形式开展审计监督，其他学校工会则以自查自纠的方式开展。无法全方位开展基层工会经费的审计，经审委员会的监督效用不足，这就导致学校工会无法及时发现财务风险，容易产生违规行为。

三、完善中小学校内控制度的建议

通过对《工会财务制度》《工会法》以及《行政事业单位内部控制规范》等法律规章制度的研究，结合目前中小学校易出现风险的相关环节加强内控管理和风险控制。

（一）优化工会财务内控管理环境，建立健全内控制度

完善中小学工会财务内控制度必须从思想上认识到工会内控重要性，行动上加快建立健全中小学校工会内控制度。首先，主管部门和上级工会要加强中小学校领导对工会财务内控工作的重视，从被动“需要什么做什么”向主动的“自主找漏洞和原因”转变。校领导要为建立健全学校工会内控制度提供必要的支持和有利的环境，将工会财务内控与主要工会领导的绩效考核挂钩，建立问责机制，层层压实主体责任。其次，主管部门和上级工会应尽快构建适用于中小学校工会的内控框架，重点对工会财务的审批流程、经费使用、财务管理等方面做出具体的规范性指导。同时中小学校要尽快根据现有的《工会法》《工会财务制度》《行政事业单位内部控制规范》和《基层工会经费收支管理办法》等法律制度和操作实施细则规定，制定出学校的工会内控制度。要做到学校工会各部门明确责权，各司其职，严格执行工会内控制度，并紧跟相关政策变化，及时修改和完善内控制度。

（二）提升工会财务人员财务素质、注重专业培训。

中小学校财务内控水平与工会财务人员的专业素质关联性很高，建设一支优秀的财务队伍有利于合理高效使用工会经费，有效避免财务风险的产生，完善工会财务管理流程。第一，上级部门和上级工会要尽量多提供培训机会，注重现有中小学工会财务人员的技能培养，制定相关培训计划，定期开展课程培训。培训内容可围绕总的制度性文件的解读，省总工会出台的实施细则和各项细则的具体介绍，以及市区级总工会补充性文件的学习，有助于学校工会财务人员系统性了解工会财务专业知识。第二，学校领导要合理安排工会财务人员工作量，给财务人员提供相应的晋升渠道，将财务工作内容也纳入年底考核范围。学校财务岗位相比一线教学岗位晋升空间小很多，大多由一線教师兼任，是导致工会财务人员专业素质不佳的重要原因之一。因此合理安排工会财务人员教学工作和财务工作，拓宽其晋升渠道，给予相应的级别待遇是提升工会财务人员素质的有力保障。第三，学校可按需聘请专职工会财务，提供相应的编制岗位。聘用财务相关专业人员担任工会财务有利于财务管理工作的规范开展，在工会财务内控方面可以提供专业的指导性意见，有利于中小学校工会财务内控体系加快搭建。

（三）加强工会经费支出管理，完善审批流程

中小学校工会经费支出应严格按照基层工会实施细则执行，需要工会各部门在明确责权、各司其职的基础上，加强沟通和协调，工会领导干部严格遵守工会相关的规章制度，做到各岗位间相互牵制、相互监督，形成有效的制衡机制。工会经费支出，福利慰问品发放时必须经过规定程序的授权审批，做到有理有据。例如，活动相关的物品采购，经办人在采购前可通过“活动相关负责人-工会相关负责委员以及工会财务-工会主席”的流程进行事前审批，事后报销时，可凭经办人、负责人、工会委员、工会主席的审批报销。严禁伪造活动方案变相发放物品的行为，在工会财务审核报销时，可适当提供相关佐证备查材料，例如活动现场照片、当天的门票等。同时为了上级工会更好了解工会经费支出情况，中小学校可按季度提交工会经费预算支出情况表，合理安排季度内的各项工会活动支出，在季度末上交工会经费支出情况明细表，与预算情况进行对比，重点监测有大额超预算项目的情况。

（四）强化经审委员会监督效用，扩大经审范围。

突出经审委员会的监督效用，有利于形成从上至下的监督机制，形成完整的内控闭环。主管部门应加强经审委员会的作用，按时对中小学校工会财务状况进行巡查，不定时开展专项检查和工会财务审计，不能走过场、流于形式，最大限度发挥经审委员会的监督作用。针对下属工会众多，审计监督范围无法全部覆盖的情况，可由各经审委员会委员担任组长，抽调其他科室或下属学校的财务、业务骨干成立多个临时经审委员会小组，对下属学校工会进行交叉审计和检查，扩大年度的经审范围，更全面了解下属中小学校工会财务状况，有利于从侧面帮助中小学校完善内控机制。

结语：

通过对中小学校工会财务内控制度创新研究，可以填补中小学校工会财务内控研究方面的缺失，有利于财务制度研究中关于中小学校工会这一特殊会计主体财务制度体系的形成，有利于基层事业单位工会财务内部控制体系的完善。且工会内控研究对于加强学校廉政建设，推进中小学校等基层单位腐败预防工作具有重大的意义，同时也是对财政部新修订的《事业单位财务规则》所进行的一定的理论补充和延伸。