城投企业融资管理面临的困境及应对措施

何莹

随着我国经济持续发展，城市化建设迎来了飞速发展期，城投企业闪亮登场，为城市的公共事业建设提供了坚实基础。但在这个过程中，城投企业因融资问题也面临着极大的债务风险。为防止这些风险的出现，对城投公司的融资行为进行规范是非常有必要的。作为城市建设的主要参与者，城投企业应正确认识近年来出台的新政策给目前的融资环境带来的影响，要制定一系列合理、合法的举债措施。

随着城市的迅速发展，城投企业负债的数额也在急剧增加，举债建房、举债修路已成为一种普遍现象，而其背后依靠的是国家的信誉，这就给地方政府带来了沉重的债务负担。为此，从2014年起，国家开始制定相应的政策，防止债务风险集中爆发给城市建设与经济发展带来不利影响。近年来，国家通过“堵后门”“打开前门”等措施，在严格控制政府债务风险的同时，也为规范市场融资提出了新的思路。

银保监会在2021年7月印发《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发〔2021〕15号），该意见的核心内容与银保监会一贯处理地方政府债务问题的政策精神基本一致，区别是对有关细节进行了更多的细化和规范，从而使得该意见的执行力和可操作性都有了很大的提高。2022年4月18日，中国人民银行、国家外汇管理局印发《关于做好疫情防控和经济社会发展金融服务的通知》，提出加强金融服务、加大支持实体经济力度的23条政策举措，明确了我国城市建设主要目标的同时，也为我国城市建设提供了新的资金支持策略，进一步完善了我国城市建设的融资环境。一系列新政的发布，对城投企业而言，既是一次机遇，又是一次挑战。

一、城投企业与融资的理论分析

（一）城投企业

城投企业是城市建设投资公司的简称，是全国各大城市政府投资融资平台，承担相应的政府职能，是特殊市场经营体，它的作用是推进市政工程的建设，解决市政工程的融资难题，避免市政工程因为融资困难而陷入停滞。一般情况下，城投企业是由政府牵头建立起来的，并将其作为城市基础设施投资及运营的关键抓手，因此，城投企业所依靠的核心是政府。随着我国城镇化速度的加快，城投企业肩负的重任越来越多，肩负的使命也越来越多，而且，城市的发展也离不开城投企业的推动，在新一轮的城市化进程中，城投企业无疑需要起到无可替代的战略支撑作用。

（二）融资

融资是市场经济中的一种货币交易方式，通过融资手段，企业能够获得超过自有资金规模的更强支付力。当然，融资也会使企业的债务风险增大，所以，城投企业在进行融资的时候，一定要根据自身的实际财务状况进行分析，合理统筹自有资金和融资资金，确保融资结构的稳定性和均衡性。

二、城市建设融资发展的三阶段

城市建设是一项具有长期性、系统性、复杂性的系统工程，其内容涵盖了基础设施、公共事业等多个领域。随着我国城镇化进程的加快，对城市建设的要求也越来越高，这就要求城投企业在城市建设中发挥更大的作用。从我国城投企业的发展进程来看，城投企业的融资方式可分为三个阶段：第一阶段主要依赖于政府的信誉。一般是政府和城投企业进行捆绑，金融机构以对地方投融资平台发放贷款为主。第二阶段是借助政府的力量为其做担保。在这一阶段，主要是通过土地资源和政府购买力为保证来获得项目资金。在这种情况下，城投企业的融资通常是和政府分开，由城投企业通过委托的方式来完成。第三阶段是以市场为导向的企业行为。在市场化的大环境下，城投企业的融资活动逐渐摆脱了政府的干预，同时，城投企业和金融机构之间也存在着一定的自主權和选择性，在提出融资需求与满足供给的时候更多关注资金成本和企业的实力。

当前，城市建设已步入了一个高速发展阶段，而城投企业作为其发展的关键组成部分，必须不断适应新的环境，在依赖政府提供扶持条件的前提下，更要加强自己的投融资能力，拓展银行贷款、债券融资、股权融资、组合融资等多种融资方式，合理性、合规性和合法性地满足城市建设项目的资金需求。

三、城投企业融资管理面临的困境

（一）融资管理机制不完善

在城投企业的发展历程中，融资是一个不容忽视的关键环节，融资的效率、质量、方式和规范性都会直接影响到城投企业的运营。城投企业的融资工作具有很强的专业性和综合性，必须建立一套科学、健全的管理体系，以确保其高效、安全、科学性。然而，当前许多城投企业在融资管理方面还存在着一些问题。一方面，部分城投企业并没有把资金管理体系放在第一位，认为没有设立专项资金管理体系的必要性；另一方面，许多城投集团虽然设立了融资管理部门，对整个融资流程进行全面的管理，但普遍存在着分工不清、制度不健全、工作不专业化等问题。例如，财务信息的收集与分析缺少专业人员，财务信息的科学性与安全性无法得到保证。而对于城市投资企业来说，由于缺少相应的预警与反应机制，使得其不能及时发现并控制潜在的风险。城投企业的融资管理机制不健全、管理混乱、工作不规范等问题，将会为城市投资企业的融资带来更多的风险，从而影响到其融资决策的科学性。

（二）融资渠道狭窄

在2008年之后，政府出台了一项4万亿元的投资方案，其中城镇固定资产投资是最主要的投资方向。这项经济刺激计划，虽然确保了我国经济成功度过了金融危机，但近几年来，刺激计划的缺陷也逐渐凸显出来，由其所引起的通货膨胀问题，已经变成了危害我国经济健康发展的一大隐患，在此背景下，银保监会已经开始收紧信用，对通货膨胀产生的负面影响进行遏制。根据目前银保监会的信贷政策，只允许平台贷款适度增加有还款能力的保障性住房建设（公租房、廉租房、棚户区改造）。并要求银行对到期的平台贷款本息，不能进行展期，不能以新的方式进行置换，并进一步压缩了平台贷款的项目。这一政策，等于切断了融资平台企业的贷款渠道，让其不得不通过普通的商业贷款渠道来获取贷款。单一的融资渠道不但不能从根本上解决城投企业的融资难题，反而会给政府和城投企业带来更大的资金压力，给城市建设项目带来更多的风险。

（三）融资风险较高

在我国，城市投资企业的融资过程中，存在着较高的风险。城市投资企业，在传统建筑业中占有举足轻重的地位，为了推动其发展，需要巨额的财政补助。市政建设企业因其自身的投资能力较弱，在建设过程中很难进行正常的建设活动，必须进行大规模的筹资。企业通过提高信用额度来扩大自己的业务规模，一旦合作银行在未来选择撤回贷款，就有可能破坏城市群的资金链条，从而导致严重的后果。

四、城投企业融资问题的应对措施

（一）建立健全科学的融资管理机制

科学的融资管理机制是指根据国家政策导向和资金需求，在充分考虑自身资金实力和资本结构等因素的基础上，制定出与国家发展战略相适应的融资策略，并在资金筹集、使用、管理过程中制定出科学、合理的方案，确保资金的使用能够达到预期的效果。第一，城投企业要对现有的财务制度进行改革与创新，特别是要按照城投企业资本运营的要求，实施全方位的预算管理，加强对资金的管理与投资，以实现企业的运营效率最大化。建立完善的长期和短期融资方案，对已有的资金进行优化，提升企业的财务信息披露水平。第二，要完善企业发展的现代化治理结构，由过去的政府主导转变为市场化的企业管理模式。在企業的经营过程中，要聘请专业的经理人，而监事会要对经理人进行激励和约束，从而形成一个有权力有管理相互制衡的投资和融资决策机构。第三，要迅速完善投资、融资风险管理制度，加强对工程建设资金运用特点的研究，明确工程建设的资金流向，确保工程建设的真实情况得到正确的判断，完善工程建设的资金运用程序。在制定投资与融资策略的过程中，要对其进行全面分析，以便更好地防范财务风险。与此同时，要注重内部控制，构建与城投企业投资相适应的内控制度，并在这一进程中持续改进和提高我国的财政预算水平，为城投企业在投资、融资等领域的创新突破提供可资参考的经验。

（二）积极拓宽城投企业的融资渠道

1.积极争取地方政府的专项债和上级的专项资金，充分运用“专项债可以用作重大工程的资本金，同时允许以市场为导向的融资”的政策，使工程的现金流量和贷款的条件相匹配，并与银行的信贷投放相配合。

2.从融资难度上看，银行贷款仍然是城市投资企业优先选择的融资渠道，应充分发挥国家在基建和产业方面的财政扶持政策优势，并与国家开发银行及其他政策性银行进行合作。

3.城市债券作为城市投资企业的一种重要融资方式，首先要获得AA级的主体信用等级，其次要筛选出高质量的项目，并对其运营收入进行挖掘和构建。

4.自资管新规出台后，虽然对非标融资的监管力度有所加大，但对城投企业，特别是对信用等级偏低的企业来说，仍是一种很好的融资方式，可以通过融资租赁、理财直融工具和北金所债权融资等方式进行融资。

5.以城市投资企业为发源地的政府引导基金，可以有效地调动地方政府、民间、社会三方资本，充分发挥财政资金的“杠杆效应”。

6.促进基础设施REITs的健康发展，实现存量资产与新增投资之间的良性循环，是当前资本市场改革与发展的重大课题。

7.混改是我国新一轮国资国企改革的一个重要切入点，既能使国有与非国有企业优势互补，促进企业发展，又能有效地吸引社会资本，解决融资难的问题。

8.国有资产证券化是国有企业优化布局、调整结构的一种有效途径，同时也是一种主要的资本运营模式，它既具有“纾困”的作用，又具有“转型”的作用。城投企业的作用之一，就是利用园区建设、招商引资、产业孵化等方式，推动产业的发展，同时可以考虑将部分子公司纳入上市公司中，从而获得更高的利润。

9.随着地方政府对隐性债务的严格控制，各地对“ABO”“EPC+ F+ O”“投资人+ EPC”“合资+ EPC”等新型融资方式进行了创新和探索，这类方式多用于具有区域性综合发展特征的重大、特大工程。

（三）加强融资风险管控

城投企业需要在融资过程中，采用科学、合理的方式，对融资风险进行控制，以减少企业在融资过程中的风险。城投企业的融资风险，其最重要的一点是由长期不匹配引起的资金压力，为此，必须严肃对待这一问题。第一，在公益项目方面，相关机构应当督促财政部门简化融资审批流程，并加速对公益项目的贷款还款，以防止债务人因缺乏流动资金而陷入恶性循环。第二，城投企业在与各金融机构进行交流的过程中，要充分考虑过去几年的资金需要，对项目前期的资金运作进行策划，要更加重视在风险防范上的措施。这是降低融资风险的一项重大举措。第三，按照工程性质，将工程分为盈利与非盈利两类，通过合理的付款方式，大幅度降低工程的付款压力。第四，各相关部门应设立明确的风险管理机构，并指定有专业技术及经验的员工，负责执行风险管理。就总体风险而言，必须建立一个风险管理策略。

结语：

综上所述，在各种新政策不断出台和实施的情况下，城投企业在融资工作中一定要不断进行创新，建立健全科学的融资管理机制，加强融资风险管控。与此同时，各地方政府在对城投企业的指导和监督中起着重要的引导和监管作用，整合市场化程度低、融资渠道狭窄及融资模式单一的城投企业，使之与新时期的城市建设相匹配，通过政策的引导，促进城投企业融资朝着高质量、市场化、科学化发展，确保经济效益与社会效益的同步提升。