事业单位编外用工问题及对策

傅真慧

事业单位改革重组使得部门工作职能和责任不断增加。在控制编制总量、核定编制只减不增政策情况下，为保障单位正常运转和工作顺利开展，很多事业单位采取编外用工方式缓解人力资源紧张难题，但在实际管理过程中却存在着一些问题和矛盾。本文以某公路事业发展中心为例，对编外人员管理现状进行调研，分析编外用工存在的问题及原因，针对性提出对策建议，以期能让编外人员“人尽其才”，不断完善编外用工队伍建设，提升公共服务水平，同时为其他事业单位编外用工提供借鉴。

事业单位改革不断深化，而改革主要目的是实现“减员增效”。一方面，国家编制总量控制要求编制人员数量“只减不增”，而另一方面，单位职责增加使得公共服务事项“只增不减”，这就造成了事业单位的编制短缺现象。

某市公路事业发展中心由原市公路处、市高速公路建设指挥部等多家单位合并重组而成，改革完成后，公路部门工作职能和责任不断增加，加之公开招聘工作停滞多年，致使人员出现严重短缺，人员老化问题严重影响公路事业的可持续发展。编外用工在一定程度上缓解了人力短缺的难题，但在用工过程中也出现了一些问题。本文拟对编外人员管理中存在的问题进行分析，有针对性地提出对策建议。完善编外用工管理工作和制度建设，对推进单位的可持续、高质量发展具有一定的现实意义。

一、编外用工的概念和形式

（一）编外用工的概念

编制外的人员不属于编制管理范畴，因而不适用编制管理的有关政策，官方指导性文件中尚无对“编外人员”进行权威定义。编内人员依照《事业单位人事管理条例》进行管理，编外人员则是未纳入国家编制管理范畴的工作人员。现阶段，我国事业单位大多依据《劳动合同法》与编外人员确定劳动关系、签订劳动合同。

编外用工的费用支出有些由地方政府财政承担，有些由单位自收自支。随着编外人员承担的公共服务内容不断扩大，再加上编外人员与编内人员管理模式不一致，导致管理上存在一定的复杂性。

（二）编外用工的范围和形式

编外用工存在于机关事业单位，是机关事业单位用工的补充形式。编外人员主要从事补充性、临时性、辅助性工作，涉及执法监督、行政管理、人事、档案、财务等关键性岗位不得使用编外用工。

编外用工形式主要分为直接签订劳动合同、劳务派遣、政府购买服务、服务外包、政府购买公益性岗位、临时聘用、退休返聘等。直接签订聘用合同，是指用人单位与雇佣人员直接签订劳动合同的用工；劳务派遣，是指由劳务派遣单位与派遣人员订立劳动合同，将其派往其他用工单位，用工单位即指机关事业单位；政府购买服务，是指政府把直接向社會提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，以购买的方式交由具备条件的社会力量承担，政府根据服务数量和质量向其支付费用；服务外包，是指事业单位将专业之外的业务转给具有专业资质的专门单位承担，从而减少成本；政府购买公益性岗位，指政府出资以保障社会公共利益和促进就业困难人员就业，目的是提供非营利性公共管理和社会公益性服务岗位；临时聘用，是指其他为完成短期工作任务，临时未签订劳动合同等用人。

二、 现有编外人员具体情况及问题分析

（一）编外用工的必要性

目前，某市公路事业发展中心实际事业在编人数高于核定编制数，属改制后超编运行单位，但其中工勤人员达22%，50岁以上职工占总人数的一半，结构不合理和人员老化问题严重。事业单位改革重组后，公路部门的职责进一步增加，加之多年未有新鲜血液注入，人员短缺情况十分突出，不利于公路事业的可持续发展。编外用工在一定程度上缓解了人力短缺的难题，目前编外用工全部采取劳务派遣形式。

（二）编外人员的具体情况分析

截至2022年底，某市公路事业发展中心编外用工近30人，主要集中在路网运行维护、设备设施维护、后勤服务等辅助性岗位。40岁以下占比超过70%，年龄结构较为合理。大学本科及以上学历占比高达67%，中共党员约占总人数的1/3，人员整体文化程度较高，学历条件较为优秀，这也为工作的顺利开展提供了支持。在工作年限方面，工作10年以上人员占比约45%，工作5—10年人员占比约39%，工作5年以内人员占比约16%，编外用工队伍相对稳定，是单位正常平稳运转不可或缺的力量。

（三）编外人员管理中存在的问题

1.编外人员资金保障难以维系

公路系统原为自收自支性质事业单位，在编人员经费来源为税费改革后燃油税切块资金，然而自燃油税改革以来经费始终没有增加，因物价上涨和通胀等多重因素影响，目前事业在编人员经费已不能满足单位正常运转，更无力承担编外人员的工资福利，只能靠自筹资金维系。随着机构改革的进一步深化、经费渠道的改变，编外人员工资等相关费用将面临无处可筹的局面。

2.编外人员超过核定限额

目前机关事业单位编外用工采取限额申报形式，根据编制数核定编外用工额度。截至2022年底，公路事业发展中心实有编外人员超过核定限额，数名超额编外人员需要进行妥善安置。

3.编外人员职业发展受限

相比编内人员，编外用工的管理制度较为简单粗放，激励机制并不健全。编外人员在薪资待遇、员工福利和职称评聘等方面缺乏阶梯式上升空间，职业发展受到诸多限制。编制内外待遇不同带来的落差，加之工作能力和文化素质的不足，编外人员在履职尽责过程中容易出现工作态度敷衍、责任心不强、懈怠推诿等行为，对事业单位的服务质量和公众形象造成不良影响。

4.编外人员流动性大

受诸多因素影响，编外人员的流动性较大，编外人员通常被看作是“临时工”，收入待遇、社会地位等都较低。许多编外人员自感游离于体制之外，缺乏对职业的认同感和归属感，他们仅仅把当前的工作作为一个过渡，将更多的时间和精力放在进入体制内考试或是寻找薪资待遇高的工作，这致使编外人员的离职率较高、组织忠诚度较低、稳定性较差，编外用工陷入“招聘－离职－再招聘－再离职”的恶性循环之中，导致单位的日常工作难以稳定开展，造成资源浪费。

三、完善编外用工的对策建议

（一）加强顶层设计，完善编外用工制度

编外人员管理和资金保障产生问题，很大原因是上级主管部门顶层设计的缺失，上级部门对编外用工的管理缺失、责任不明确、相关规章制度不健全，缺少主要牵头部门和統一管理机制。在编外资金保障上存在缺陷，鉴于公路事业发展中心经费渠道的特殊性，建议在年度预算中将编外用工人员经费纳入财政预算。

（二）恪守限额制度要求，合理控制编外用工数量

根据限额申报制度要求，积极采取措施，减少超额用工数量，同时积极倾听编外人员心声，保障其合法权利和合理诉求。通过自然减员、服务外包等方式，严格控制编外用工数量，确保只减不增，逐步达到规定的限额数量。

（三）建立合理薪酬体系，调动工作积极性

对于编内编外人员收入差距过大、“同工不同酬”的问题，建立健全合理的编外人员薪酬标准体系。基于单位的实际财政情况，根据岗位职责和人员学历等特点，制定一套完备的编外人员工资标准。参照事业单位薪酬体系，探索编外人员的工资结构，避免出现“做多做少一个样，做好做坏一个样”情况的发生，切实调动编外人员工作的积极性。

（四）健全考核评价制度，奖惩张弛有度

现有考核指标大多流于形式，考核标准和各项指标有所欠缺，因此，要明确考核的量化指标，切实提升考核的科学性和透明度，健全考核制度。通过平时考核和年底考核相结合的方式，对编外人员的履职情况进行全面系统地评估，对考核优秀人员，要进行相应的表彰和物质奖励；对考核不合格人员，要及时了解其工作态度和工作状况，反馈考核结果，督促调整；对多次考核不合格人员，要进行劝勉谈话，情节严重的解除劳动关系。通过采取“正面激励为主，负面激励为辅”的奖惩模式，确保编外人员考核制度发挥效能。同时畅通监督渠道，保障编外人员合法权益，接受公众监督，保障考核公开、公平、公正，以提升编外人员对单位的忠诚度和归属感，有助于工作稳定有序地开展和实施。

（五）探索用工新机制，提升队伍稳定性

提升编外人员队伍稳定性，除了满足其薪资待遇等物质方面诉求，还要关心关注其精神方面的需求。一方面要发挥党建引领作用，将党员身份编外人员纳入单位党组织，共同开展党内组织生活，增强其归属感。挖掘工作积极主动、认真负责的优秀人才加入党组织。同时，充分发挥单位工会的价值和作用，主动吸纳编外人员进入工会，定期组织文体活动，淡化“编制”概念，倾听编外人员心声，切实解决其实际困难。通过多样化活动，加强编内外人员的沟通和交流，提升单位的凝聚力，形成友好和谐的工作氛围。

针对人员严重短缺困境，积极探索用工新机制。现阶段，人工智能、数字化以及网络化的不断发展为事业单位的人力资源短缺提供了新的补偿策略。通过数智赋能，对一些技术难度低、重复性高的工作进行改造，运用人工智能代替人力，提升工作效率，节省人力成本。但是，数字化改造也要因地制宜，根据单位实际情况进行合理化升级，避免出现高投入、低产出等过度数字化现象，增加工作负担。

发挥市场调节作用，推进公共服务市场化。一方面，对于保安、保洁以及食堂等后勤保障岗位，采用服务外包用工方式，与有资质且信誉良好的外包服务公司签订协议，降低管理成本。另一方面，对于一些非核心但有一定技术要求的岗位，如设备硬件维护等，可以通过向有资质的技术服务企业或者外包公司购买服务，由其根据实际工作需要，委派适量且合规的技术人员协助工作。促使劳动关系由用人单位到用工单位转变，避免用工的法律风险，同时节省用工成本和人力成本，从而满足对编制人员总量的限额要求。

结语：

事业单位改革重组使得部门工作职责增加，加之编制总量控制，编外人员已经成为政府部门不可或缺的辅助性力量。编外用工的规范化改革不是一蹴而就的，需要直面编外人员管理中所暴露出的问题和困难，加强顶层设计，完善用工制度；恪守限额制度要求，合理控制超编人员数量；建立合理薪酬制度，健全考核制度；提升队伍稳定性，探索用工新机制。保障编外人员的合法权益，提升职业的认同感和归属感，最终逐步解决编外人员面临的各项难题，推进编外用工队伍的科学、稳定和健康发展。