健康中国背景下无锡市老年体育服务供给研究*

江 明

（无锡开放大学环境与设计学院，江苏 无锡 214011）

十八大以来，国家高度关注老年人，在党和政府的大力推进下，我国老年体育在参与度、场地设施、组织网络以及生活满意度等方面得到了明显提高。但是，我们也应清楚地认识到当前老年体育发展面临的诸多问题和挑战。如受重视程度不够、城乡发展不平衡和体育服务供给不足等问题，这些问题的存在制约了老年体育的健康发展。为应对人口老龄化的社会现实，切实提高服务供给，促进人民健康，2016 年中共中央、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》[1]（以下简称《纲要》）。无锡作为全国最早进入人口老龄化的城市之一，截止2021 年5 月，“无锡市常住人口中六十岁及以上老年人口占比已达19.75%”[2]。因此，在健康中国背景下针对无锡社会现实，通过调查了解无锡市老年体育服务供给现状，把握存在的问题，提出优化策略，切实提高老年体育服务供给水平，促进老年体育健康发展是一项重要课题。

1 健康中国与老年体育服务供给

《纲要》的颁布从政策上保障了老年体育服务供给，是老年体育服务发展一个难得的机遇，而老年体育服务供给的完善，有效地推动了老年体育的发展，为健康中国战略目标的达成奠定了基础。健康是每一个公民的追求，是民之本。但随着经济社会发展，在面对城镇化、人口老龄化的社会现实，人民的健康受到了挑战。为应对这些挑战以及体育服务供给总体不足等问题，2016 年国家颁布了《纲要》。其明确指出：要制定老年群体的体质健康干预计划，完善公共服务体系，促进健康服务能力，提高人均健康寿命，到2030 年人均预期寿命达到79.0 岁[3]。第七次全国人口普查显示“我国六十岁及以上人口比重相比第六次全国人口普查上升5.44个百分点,六十五岁及以上比重上升4.63 个百分点”[4]。面对人口老龄化加重的趋势，积极推动老年体育发展，促进老年人身体健康，是面对人口老龄化的有效方法。而完善老年体育服务供给，是推动老年体育发展的保障基础。

2 无锡市老年体育服务供给的现状

运用文献资料法和实地考察法对无锡市老年体育服务供给现状展开研究。通过文献资料法收集相关政策、法规和文件资料，并对体育局、社区及老年人进行走访，旨在从政策、场地设施、经费、健身指导和体育活动等五个方面的供给揭示无锡市老年体育服务供给的现状。

2.1 政策供给

政策供给是确保老年体育服务供给与需求均衡发展的重要保障[5]。在走访中了解到，为完善老年人体育工作，保障老年体育健康发展，在国家及省相关政策的基础上，结合无锡本地实际，2015 年1 月20 日无锡市政府办公室印发了《关于加强全市老年人体育工作的实施意见》[6]，明确“加强组织建设、统筹设施建设、加大活动扶持、提供多元服务、实行健身优惠等五个方面的重点工作以及完善工作体系、保证经费投入、建立评估制度等三个方面的保障措施”。为规范政府购买体育服务行为，发挥多元主体供给，激发社会力量参与的积极性，提升体育服务的质量和水平，进而加快体育服务体系建设。2021 年4 月6 日无锡市体育局、无锡市财政局联合出台了《无锡市政府购买公共体育服务实施办法》[7]。2021 年7 月1 日无锡市政府办公室出台了《无锡体育强市建设实施方案》，明确指出：要提升体育服务体系，深入推进六个身边工程建设，推进城市、农村体育服务建设以及区域、人群均衡发展，加强基础设施建设，满足人民群众健身需求，完善组织架构，丰富赛事活动，加强老年人等重点人群体质健康干预[8]。以上相关政策的出台不仅为无锡老年体育服务提供了政策保障，也更加推动了老年体育的健康发展。

2.2 场地设施供给

场地设施是老年群众开展体育活动、促进身体健康的必要条件和重要保障[9]。在走访中了解到，无锡市十三五期间，注重体育服务体系示范区的创建，市、市（县）区两级全部创成省级示范区，人均体育场地面积达3.54平方米。2019年完成环古运河健身步道功能提升、贡湖湾彩虹步道、西蠡湖公共室外健身设施等为民办实事项目。2020年全市新增公共体育面积达100万平方米，新建改建体育公园20个，主城区新建更新公共健身器材设施300余件（套）。2021年建成2.3公里贡湖湾湿地公园锡马体验步道，完成利用城区94块闲置地建设193个公共体育设施项目。虽然在场地设施建设方面取得了显著成效，但目前老年体育场地设施仍存在一些问题：一是体育公共场地设施布局结构还不够合理，农村体育锻炼场地设施依然缺乏；二是老年专属健身场地设施缺乏，不能满足老年体育需求，老年人在小区空地、篮球场、附近广场锻炼依然是普遍现象；三是面向老年人的场地设施开放程度还不够。

2.3 经费供给

体育经费是确保老年体育健康发展的重要保障[10]。近年来虽然无锡市大力倡导社会力量参与体育服务，但目前还是以政府财政支出为主要供给形式。2017年无锡市首次向社会购买体育服务，截止2022年已连续6年保持了每年向社会购买老年体育服务不少于50万元（见表1），6年共355万元，这有效促进了无锡市老年体育的健康发展。但同时也存在一些问题，如社会资金投资老年体育热情不高，向社会力量购买老年体育服务没有随着国民经济的发展和财政收入的增长而逐步增加，老年体育服务购买占比不高等问题。

表1 无锡市2017-2022年向社会力量购买公共体育服务情况（单位：万元）

2.4 健身指导供给

社会体育指导员是宣传、指导、组织和管理老年人从事体育锻炼的主要群体[11]，更是优化老年体育服务供给的重要环节。《无锡市“十四五”体育发展规划》明确提出，到“十四五”末每千人拥有指导员达到4.5 人。虽然无锡市指导员数量在近几年有了飞越的发展，其制定的指标也远高于全省到“十四五”末，千人拥有社会体育指导员达3.6 人的平均水平。但通过实地走访发现存在以下问题：一是社会体育指导员服务区域分布不均，主要集中在城市社区，一些偏远农村地区力量还相对缺乏；二是社会体育指导员上岗服务率不高，服务质量还有待进一步加强；三是缺乏有效的对接平台，社会体育指导员的力量未能有效下沉，致使指导服务作用未能得到发挥。

2.5 体育活动供给

体育活动供给是老年人从事体育的有效载体。2018 年全市健身气功协会建设实现市、市（县）区全覆盖，全市健身气功习练人数超过5 万人。2019年举办全民健身、网民公益体育大会等一批全民健身活动。2020 年疫情期间推广宅家运动计划，开展线上赛事活动40 余项、参与市民超5 万人次。2021年举办青少年部、职工部、老年部、残疾人部和群众体育部5 个部组、36 个竞技大项的比赛，时间跨度达8 个月，参赛人数超17000 人，在全市形成周周有比赛、天天有活动的参赛热潮。但具体来看还存在以下问题：（1）供给主体过分依赖政府，老年体育协会及社会组织辅助不足，社会力量参与严重缺乏；（2）体育活动供给很多，但老年体育活动供给不足，尤其是老年群体覆盖范围小；（3）农村老年体育活动供给有待进一步加强。

3 无锡市老年体育服务供给的困境

3.1 供给制度不完善，供给缺乏有效保障

供给制度的不完善，缺乏相应的执行细则，导致老年体育服务供给缺乏有效保障。近年来无锡市关于老年体育政策建设虽然取得了一定的成绩，但相较竞技体育和体育产业显然还存在一定的差距。虽然出台了《关于加强全市老年人体育工作的实施意见》，但政策只给出了重点工作及保障措施，缺乏相应的实施细则，导致政策难以落实。老年体育政策制定的主体应该包括体育、财政、民政等多个部门[12]。因此,在制定和执行的过程中各部门需要相互配合，打破行政壁垒，切实为老年体育服务供给提供有效政策保障。老年体育政策的制定更应让老年群体参与其中，杜绝出现老年群体需求表达“路径闭锁”的现象[13]。

3.2 多元主体供给不足，供给社会效益不高

政府过多的“划桨行为”，加之老年人体育消费意识的薄弱，导致老年体育服务供给的过程中社会力量参与意愿不高，供给社会效益不高。虽然2017 年无锡市首次向社会购买体育服务，之后也出台了相关实施办法。但受以往政府面对老年体育服务供给过多的“划桨行为”的影响，政府对资源的垄断过大，多方协同治理体制机制未能形成，市场和社会参与老年体育服务供给发展较为缓慢。政府购买体育服务也主要以赛事活动为主，加之老年体育消费意识薄弱，“花钱锻炼”意愿不强，老年体育投入与产出不成正比，使市场和社会力量参与动力不足，社会效益不高。

3.3 供给与需求契合度不高，老年体育未得到有效保障

老年体育服务供给产品与老年体育切身需求契合度不高，导致老年人从事体育锻炼未能得到有效保障。从供给形式的调研结果来看，场地设施、赛事活动供给多，信息宣传、健身指导供给少，农村地区表现得尤为突出。在场地设施供给方面，虽然“十三五”期间无锡市深入推进六个身边工程建设，大力推动体育场地设施建设，城乡“10 分钟体育健身圈”实现全覆盖。但从实地调研来看，老年人在小区空地、篮球场、附近广场锻炼依然是普遍现象，尤其是农村地区老年锻炼场地设施更加缺乏，已有设施也未能得到有效检修与维护。另外，场地设施开放程度还不够，老年群体受益有限。

3.4 注重硬件设施建设，忽视宣传、指导等软件提升

随着“10 分钟体育健身圈”实现城乡的全覆盖，无锡市在场地设施等硬件方面的供给有了较大的提升，但老年需求较高的健身指导、活动组织、体质监测以及健康知识普及等软件供给还有待提升。近年由于老年人科学锻炼常识不足、健身素养偏低，老年体育锻炼意愿与健身指导需求矛盾凸显。调研中老年人普遍希望社区能够组织更多老年人喜闻乐见的体育活动，也更希望有专业的人员进行健康知识的普及及体育锻炼的指导。因此在老年体育服务供给方面，不仅要注重场地设施的建设，更要注重健康知识的普及、健身的指导以及活动的组织，确保老年人能够根据自身身体健康状况科学制定运动处方，选择合理的锻炼内容。

4 无锡市老年体育服务供给的优化策略

4.1 完善供给政策体系，做好顶层设计

长期以来，老年体育工作未能得到地方政府的足够重视，导致老年体育服务供给缺失[14]。首先，地方政府要树立正确的老年体育服务供给价值理念，确立相应的老年体育服务供给指导原则和导向，引导各级政府及部门重视老年体育工作。其次，要紧紧围绕贯彻落实国家关于老年体育工作的相关政策法规，结合无锡实际出台配套的政策法规，形成自上而下的老年体育政策法规体系，并完善相应的实施细则，确保经费、场地、设施、人才、宣传等保障措施。再次，横向上要打破体育、民政、财政、宣传等部门的行业壁垒，建立多部门合作机制，明确具体实施方案的责任部门，纵向上要对市（县）区、镇（街道）、村（社区）具体实施办法及工作进行考核。

4.2 建立多元供给机制，明确供给主体架构

建立政府、市场、社会及家庭等多方参与的供给机制，明确政府、市场、社会及家庭在供给机制中的责任边界。当前无锡老年体育服务供给整体水平还偏低。因此，要鼓励市场、社会力量、家庭甚至个人参与到老年体育服务供给中，确立政府、市场、社会力量、家庭和个人的多方协同供给机构。根据公共服务的理论，多元主体进行协同合作时，要有清晰的权责划分[15]。发挥政府的协调作用，市场的资源优势，社会组织的示范作用，明确各类主体责任边界，形成“政府是主导力量、市场是补充力量、社会组织是辅助力量、社区是载体、家庭及个人是基础”的多元主体供给机制。

4.3 丰富老年体育服务产品供给，提高供给的精准性

坚持以需求为导向，丰富老年体育服务产品供给，提高供给的精确性。首先，要建立老年体育服务需求表达机制，通过民意调查、网络平台、热线电话等形式，让老年人在体育服务供给产品方面有知情权和决策权。其次，针对现有老年体育服务产品供给不丰富、精准性不高的问题，完善供给体系建设，明确宣教是前提、场地设施是基础、赛事活动是平台、健身指导是保障。通过开展健康、健身知识普及，提高老年专属场地设施供给，加大社会体育指导员培训力度及力量下沉，搭建赛事、健身、展示等交流平台，从而满足老年人日益增长的多元体育服务需求。