科创中心建设驱动下武汉市外国人才来华工作管理机制研究

刘一泓,张凯莹,周 波,李 磊,孙 淳,步良志,魏 辽

(武汉市科技成果转化促进中心,湖北 武汉 430023)

0 引言

外国人来华工作许可是中国政府为外国人在中国境内从事工作活动而颁发的一种官方认证文件,是外国人在中国境内就业或从事有报酬的活动时必须取得的许可证件。外国人持有工作许可,即可获得与中国公民同等的用工条件和保护,并享受相关法律法规所规定的各种福利待遇。实行外国人来华工作许可制度,有利于吸引外国人才来华工作、创业。

作为“长江经济带”和“中部地区崛起”两大国家战略的交汇点,武汉于2022年获批建设“具有全国影响力的科技创新中心”,是继北京、上海、粤港澳大湾区和成渝之后,国家批准建设的第5个科技创新中心。人才是创新的第一资源[1],走创新发展之路,首先要重视创新人才的集聚作用。如何引进优质外籍人才为武汉贡献智力,这对武汉市外国人才来华工作管理相关制度也提出了更高的要求。本文对比北京、上海、深圳、成都、武汉5座国家科技创新中心城市的外国人来华工作管理机制,从工作许可的受理量、人才类型、工作行业、来源国籍和教育程度等方面分析武汉市外国人来华工作的管理现状、服务模式及存在的不足,以期为武汉市打造与国家科技创新中心定位相匹配的外国高端人才来汉工作管理机制提出建议。

1 5座城市外国人来华工作管理机制比较

1.1 5座城市吸引外国人来华工作优惠措施

以全球视野引好用好外籍人才,是构建高水平科技人才队伍的基本要求和重要补充[2]。为了吸引更多的优质外籍人才来华工作,北京、上海、深圳、成都、武汉5座城市根据自身特点,相继出台了一系列措施。

1.1.1 北京

北京作为一个多元化且包容性强的现代化大都市,连续12年入选“魅力中国—外籍人才眼中最具吸引力的中国城市”。北京通过出台《北京市外籍“高精尖”人才认定标准》《北京市外籍“急需紧缺”人才岗位目录》《关于支持外籍人才来京创新创业有关事项的通知》等一系列政策,以“人才签证+人才公寓”充分吸引外籍人才入驻。北京还为取得博士学位的人才提供外国人才签证,有效期最长可达10年,其配偶及未成年子女亦可申请办理相同期限的签证;北京还支持外籍人员使用外国人永久居留身份证创办企业,享受国民待遇。

1.1.2 上海

上海是中国的经济和文化中心,连续12年入选“魅力中国—外籍人才眼中最具吸引力的中国城市”[3]。上海出台了《关于进一步深化人才发展体制改革加快推进具有全球影响力的科技创新中心建设的实施意见通知》《上海市外籍“高精尖”人才认定标准》《上海市外籍“急需紧缺”人才岗位目录》等政策性文件,推出了“上海浦江人才计划”,最高可获得每人30万元或创新团队50万元的项目研发资助。推行“外籍人才10年长期签证”,允许孵化器、各类园区载体内尚在创业期的外籍人才办理工作许可,对外国高技能人才放宽年龄至70周岁,提供薪酬购付汇便利;外国留学生毕业后可直接在上海创新创业[4]。

1.1.3 深圳

深圳连续12年入选“魅力中国—外籍人才眼中最具吸引力的中国城市”,不仅推出了“粤港澳大湾区人才计划”、“一带一路”人才交流计划、“孔雀计划”“人才安居工程”“产业发展与创新人才奖”“鹏程英才计划”等,还出台了《深圳市外籍“高精尖”人才认定标准》《深圳市外籍“急需紧缺”人才岗位目录》《关于进一步优化外国人来华工作许可办理的若干措施》等一系列政策文件,吸引了大量来(留)深创业就业的各类人才[5]。深圳通过实行大湾区内资质互认[6],对急需的科技人才年龄限制放宽至65周岁,对项目急需的外籍青年科技人才可免除工作经历要求等;外籍博士可给予10万元的安家补助。作为粤港澳大湾区建设的重要引擎,深圳正吸引着越来越多优秀的国际人才入驻、发展。

1.1.4 成都

成都5次入选“魅力中国—外籍人才眼中最具吸引力的中国城市”。为落实成渝地区双城经济圈战略部署,成都出台了《川渝地区外国高端人才工作许可互认实施方案》《成都市鼓励外籍高层次人才来蓉工作若干政策措施》,举办了成都外籍人才招聘会、“外国专家建言中国科技”座谈会等多场国际科技活动。成都还建立了国际引才引智示范基地,对诺贝尔奖获得者等国际顶尖人才(团队)创新创业给予最高1亿元的综合资助,为外籍人才提供更好的职业发展空间。

1.1.5 武汉

武汉3次入选“魅力中国—外籍人才眼中最具吸引力的中国城市”。武汉市不断完善外籍人才准入政策,针对高技能人才实行“绿色通道”。实施“武汉英才”“学子留汉”等人才计划,向战略科技人才、产业领军人才、优秀青年人才和行业领域名家名师名匠,分别给予100万元、50万元、20万元、6万元的资助资金,并为外籍人才提供税收优惠和住房补贴等优惠政策,共引进海外优秀人才2 000余人。

表1 5座城市外国来华工作许可受理方式比较

1.2 5座城市外国人来华工作许可办理方式对比

针对5座城市外国人来华工作许可受理方式,主要从法定办结时限、承诺办结时限、办理形式、许可证领取方式等方面进行对比(表1)。从承诺办结时限上看,武汉办理时间最短;从办理形式上看,都可在窗口和网上办理,但北京、成都在外国人来华工作许可受理审核过程中都需要现场核验材料原件;从许可证领取方式上看,武汉和广州可选择快递邮寄,北京、上海、成都需要到办理窗口领取许可证。综合来说,只有深圳和武汉全程网办,真正实现“零跑腿”,且武汉部分事项的承诺办结时限缩减至1个工作日。深圳还搭建了外国人综合服务管理平台,使其与线下一体化的外国人居留事务服务中心结合,实现“一窗受理、并联审批”。将外国人来华工作许可和外国人工作居留许可两项事务进行整合,使得申请工作许可证和工作居留证“一次办”,且审批时限缩减至7个工作日。

1.3 5座城市外国人来华工作工资收入水平对比

根据国家相关规定,申请外国人来华工作许可证并以工薪方式判定分类时,工资收入以本地区上年度社会平均工资收入为参考,A类外国高端人才认定标准为6倍,B类外国专业人才认定标准为4倍。由表2可见,在5座城市中武汉市外国高端人才和外国专业人才的薪资水平偏低,阻碍了高水平人才来汉就业的积极性。

表2 5座城市外国来华工作工资收入比较

2 武汉市外国人来华工作管理现状及问题

2.1 外国人来汉工作现状

2.1.1 受理量分析

2019-2022年武汉市外国人来华工作许可受理量情况如表3所示。从境外申请量来看,从2019年的924件减少至2022年的186件,2021年最低,为117件,2022年稍有增加。这反映出受全球新冠疫情的冲击,武汉采取了一系列严格的疫情防控措施,使得外国人来华工作的流程更加复杂、耗时,增加了其来华工作的不确定性,导致许多外国人放弃了来华工作的计划。全球疫情爆发对经济造成了严重冲击,企业在投资和扩张尤其是涉及到跨国人员流动方面会更加谨慎,导致外国人来华工作的机会减少[7];从变更量来看,武汉市外国人来华工作情况相对稳定,增量不大,表明外籍人才对武汉人才政策环境的满意度较高,降低了其向外流动的意愿;从延期量来看,从2019年的383件增加至2022年的539件,表明武汉在吸引外籍人才和促进国际交流方面成果显著。武汉通过延长工作许可有效期来提升外国人在汉工作的积极性和稳定性,对于推动开展国际间交流与合作具有积极意义;从注销量上看,从2019年的309件增加至2022年的349件,2021年最高,为454件。由此可见,尽管武汉市针对疫情影响,积极出台了多项便利政策以吸引外籍人才来汉创新创业,但仍然存在较为严峻的人才流失现状。

表3 2019-2022年武汉市外国人来华工作许可受理情况 (单位:件)

2.1.2 人才类型构成

截至2022年底,仍在有效期内的武汉市外国人工作许可证为2 230件。如图1所示,其中A类857件,占比38.43%,B类1 288件,占比57.76%,C类85件,占比3.81%。高端技术人才对科技创新和产业发展起着重要的作用,相关资料显示,武汉市A类外国高端人才的占比不高,且其中从事科学研究和工程技术的人才共389人,仅占在汉工作外籍人才的17.00%,这远不能满足科技创新发展对“高精尖缺”人才的需求。

2.1.3 所属行业分布

如图2所示,来汉工作的外国人从事行业分布广泛,主要集中在教育、制造、科学研究和技术服务等行业。其中教育行业952件,占比最大,为42.69%。教育是国之大计,“教育强国”目标的实现需要构建国际国内开放式双循环新发展格局,以吸引国际教育组织或国际专业机构入驻中国。加强国际教育的合作交流,是教育市场不断增长的需求。其次制造业556件,占比24.93%,这表明中国作为世界制造业大国的地位已经得到全球认可,外国人来到中国从事制造业工作也有所增加。但从事科学研究和技术服务业、信息技术服务等行业的高层次创新人才仅占10%,难以满足国家科技创新中心建设人才高地的需要。

图1 武汉市外国人来华工作许可证类型

图2 武汉市外国人来华工作所属行业(件)

2.1.4 来源国籍分布

按外国人来华工作人员的国籍统计(图3),日本454件、美国293件、韩国173件分别位列前三,分别占总许可量的20.36%、13.14%和7.76%。随着《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)不断推进,日本、韩国和澳大利亚三国现留汉工作的共有700人,占总许可量的31.00%,体现出亚太区域经济一体化建设的成果。

图3 武汉市外国人来华工作许可国籍分布情况

2.1.5 教育程度分布

根据图4可知,来汉工作的外国人教育文化程度整体较高:大学本科及以上学历占88.07%,这反映了武汉市在教育、制造等领域发展迅速,吸引了大批优秀的外籍人才来汉工作和学习;硕士及以上学位的高层次外籍专家占37.62%。要想推进光电子信息、先进制造、生物技术等重点产业和“卡脖子”技术领域的发展,就需要引进更多国外高层次高水平的科技领军人才和创新团队。

图4 武汉市外国人来华工作许可受教育程度

2.2 管理服务模式

武汉市不断创新服务举措,通过优化审批环节,推出全程网办、电子印章、容缺受理、证件邮递等综合措施,压缩办理时限87%,实现了外国人来华工作许可办理“零跑动”,在审批环节、时限、材料以及跑动次数等方面均处于全国先进方阵。

2.2.1 优化服务方式

在持续推行“一网通办”“不见面审批”的基础上,武汉在“武汉科技创新”微信公众号上开设“外专服务”专栏,提供业务办理进度查询、信息反馈查询、许可证照邮政速递轨迹查询等服务。通过建立“云客服”QQ群,开展材料准备提前告知、办理业务靠前指导,及时回应用户个性化需求。坚持“有呼必应,无事不扰”的“店小二”服务机制,以及采取热线电话呼叫转移、周六延时服务等措施,为企业提供24小时全天候咨询服务。

2.2.2 细化服务流程

受理前期,加强审批要素保障,主动对接,通过电话、微信、QQ等方式“一对一”告知审批流程、办事指南和准备事项清单并提供全流程外国人来华工作许可办理服务指导。受理阶段,坚持“受理即办理”的服务模式,实施“容缺受理”“告知承诺”制度,在材料能够满足申请要求的情况下优先办理,承诺办理时限5个工作日,部分压减至1个工作日,有效缩短了办理时间。

2.2.3 精准服务到人

采用“政策找人”服务模式,识别用户需求并进行精准匹配,将“打包”好的外国人来华就业政策送上门,打通聘用单位获取各类信息资源的“最后一公里”。从政策着手,结合案例分析,对外国人来华工作许可的审批依据、适用范围、申请条件、外国人员分类及便利化措施等进行宣传讲解。针对办理工作人员,从流程步骤、材料准备、注意细节等方面一对一培训,让聘外单位对如何规范开展外籍人员来华工作相关政策有了更加深入的了解。

2.2.4 强化服务监管

引入证照在线比对功能,实现了对中国公民身份证、外国自然人电子护照的芯片读取和信息自动比对预警提示。组织联合实地核查,走访聘外单位,现场查看营业执照、聘用合同、工作许可证件等外国人申请来华工作许可原件材料,详细了解聘外总体情况、外国人工作管理中存在的问题和风险点及应对措施。加强外国人在汉合法就业管理,提升外国人来华工作服务能力和管理水平,进一步优化外国人才在汉就业创业环境。

2.3 存在的主要问题

武汉市为吸引外籍人才留汉创业、就业,出台了优厚的准入政策,在外国人来华工作管理服务上取得了显著成效,但现阶段武汉在外籍人才来汉就业方面也存在如下一些问题。

第一,外籍高层次人才占比不高,缺乏战略性新兴产业领军人才。外籍“高精尖缺”人才短缺是制约武汉市打造人才高地的主要因素。一是外籍高层次人才引进战略规划不健全。各部门出台的人才引进措施大同小异,且有一定局限性和临时性。没有明确针对“高精尖缺”人才和团队的引进政策,也未形成完整且系统的战略规划,导致政策难以长期有序地落实到位。二是外籍高层次人才评价体系不够完善。武汉市尚未出台针对外籍“高精尖缺”人才的认定标准和准入政策,并且实际运作过程中存在学术型人才认定门槛偏高、应用型人才认定领域偏窄的现象,难以建立外籍高端人才专家库和评价体系。三是外籍高层次人才待遇偏低。2022年武汉市A类外籍高端人才收入为58 661元/月,远低于北京、上海、深圳等城市,影响了外籍高端人才来汉工作的意愿。同时子女教育、居住环境、医疗资源等方面的条件欠缺也是制约高端人才长期留汉工作的主要因素。

第二,外籍人才引进渠道不够畅通,缺乏权威的人才信息共享平台。当前武汉市没有专门的政府机构负责外籍人才引进工作,也没有权威的官方外籍人才信息平台。一是引进渠道单一。尽管政府、对外交流服务中心等单位组织开展了学术论坛、经贸洽谈会、国际展览会等多种形式的对外交流工作,但往往与经贸相关且总体数量偏少、层次不高,科研院所、高等院校、知名企业、人才中介机构等参与度不够,官方渠道与民间渠道未能形成互补,虚拟市场与实体市场也未实现双轨运作,国际引才引智效果总体不佳。二是中介机构能力有待提高。用人单位大多通过中介服务机构获取外籍人才信息,而中介机服务机构提供的有效信息较少。因此用人单位很难找到合适的外籍高端人才,且需要支付昂贵的中介服务费用。三是仅能单向发布需求。在外籍高端人才引进过程中,用人单位通常只能选择在互联网或人才市场中发布需求信息之后被动等待,无法主动与求职者联系,缺乏专业权威且安全可靠的外籍人才双向交流匹配的信息平台,既能为有意愿来汉工作的外籍人才发布求职信息,又可以给用人单位提供自行查询外籍人才各类信息和交流的渠道。

第三,外籍人才来华工作的管理部门较多,各环节间的联动有待加强。目前外籍人员来汉工作的管理和服务过程中,涉及公安、科技、教育等多个部门。虽然武汉市外籍人员管理工作建立了跨部门的协作机制,但仍存在各涉外管理部门职能分散、信息沟通不畅的情况,管理上没有形成合力,容易出现外籍人员漏管或服务不到位的情况。尽管实现了“外国人入境就业许可证”和“外国专家来华工作许可证”两证合一为“外国人来华工作许可证”,但外国人来华工作许可和居留许可“一网通办”仅处于技术衔接层面,业务衔接层面的协调仍存在空档,尚未真正实现“一事联办”,各部门间的协作配合机制尚待加强。

3 武汉市引进外籍高端人才建议

围绕打造“创新人才集聚高地”的目标,持续推进武汉具有全国影响力的科技创新中心建设,建议从“引”才战略、“用”才制度、“育”才平台、“聚”才环境、“管”才体系5个方面完善武汉市外国人来华工作管理机制。

3.1 实施外籍创新人才引进战略

建设科技创新中心首先是打造高层次人才集聚中心[8]。为此,应重点引进一批战略科技人才、科技领军人才和行业领军人才。集聚“高精尖缺”技术人才,形成“虹吸效应”。一是实施外籍“高精尖缺”人才战略。建议由发改委牵头,联合公安、科技、教育等部门,根据武汉市重点产业发展中对外籍人才的需求现状,编制出台外籍人才发展规划,明确武汉市新兴产业领域发展对外籍高层次人才的需求方向、引入政策以及保障措施等。二是推进外籍“高精尖缺”人才优惠政策。对外籍高端研究性人才实行“一人一策”的定制化政策支持,积极引进一批能够突破“卡脖子”关键技术、发展战略新兴产业、带动前沿科技发展的国外领军人才和研发团队。三是制定“高精尖缺”人才评价标准。应结合武汉市经济社会发展和市场实际需求,出台《武汉市外籍“高精尖”人才认定标准》《武汉市外籍“急需紧缺”人才岗位目录》等相关政策文件,扩充外国高端人才(A类)和外国专业人才(B类)的认定范围,通过优化外籍“高精尖缺”人才认定标准和流程、完善外籍人才引进便利化措施,打造“近悦远来”的人才生态环境。

3.2 优化外籍创新人才管理制度

探索构建以新型产业研发机构为主的长期稳定、灵活开放的外籍人才管理机制。一是强化跨部门协调联络管理机制。可借助武汉市移民事务服务中心打造外籍人才“一站式”服务平台。通过推进“外国人来华工作许可”和“居留许可”“一事联办”改革,将多个服务环节集中在一个窗口,方便用人单位和外籍人才咨询、申请。二是多方协同优化资源配置。应突破以政府部门为主导的外籍人才引进现状,让科研院所、大专院校、企业等用人单位成为引才主体,发挥用人单位在外籍人才使用、评定等方面的决定性作用。同时鼓励第三方中介机构积极拓展外籍高层次人才的引进渠道,不仅可以为用人单位提供外籍人才引进、信息咨询、信息认证等服务,还能为外籍人才的就业、生活等提供全流程的配套服务。三是搭建外籍人才信息共享交流平台。通过多部门之间的数据共享,建立外籍人才需求库、外籍人才信息库以及集信息发布、信息匹配、信息评价、交流对接为一体的外籍人才数据库,形成开放共享的国际人才信息交流平台。

3.3 强化外籍创新人才培育机制

武汉的科技创新事业需要培养高层次、多元化的人才。首先要立足国内,加强外籍青年人才储备,形成梯次化外籍人才培育机制。有针对性地到高等院校、科研院所、科技企业、重点实验室等研究单位,定向跟踪留学生和外籍高端人才的培养情况,提前储备一批优秀的外籍科研人才。尤其要重点培养外籍青年科技人才,积极挖掘高校的优质硕士、博士留学生。其次要放眼世界,注重研究团队的聚才效应。特别要注重“海外华侨”高端人才这一特殊群体,降低“海外华侨”回国创业在国外工作年限、工作经历、技术能力等方面的门槛要求,为其回武汉发展提供绿色通道。最后要注重人才引进后的持续培养,进一步完善对外籍高层次人才的激励措施。加快培育一批创新能力突出的新兴产业集聚区、重点产业研发基地,支持具备条件的高新技术企业与研发创新中心开展平台建设,为外籍高端人才创造优良的科研环境和文化氛围,并在薪酬激励、税收优惠、外籍高端人才永久居留等方面进一步完善。

3.4 完善外籍创新人才服务保障

做好外籍创新人才安居兴业服务保障,最大程度解决其留汉工作的后顾之忧。一是完善外籍人才子女教育体系[9]。可通过优化外籍高层次人才安居政策,推动外籍人才子女学校建设,鼓励有条件的中小学招收外籍人才子女,开设国际课程,推进与国外高校学历互认。二是完善外籍人才医疗保障机制。支持武汉市公立医院开展国际化医疗机构建设,设置外籍人才诊疗中心,提高医生的外语沟通能力,为外籍人才提供便利诊疗服务。同时应加强国际化人才社区建设,吸引更多外籍优秀人才来汉创新创业。三是优化外籍人才薪资结构。外籍高端人才薪资收入应参考国际薪酬水平,并根据是否符合武汉市“高精尖缺”人才认定标准来制定工资标准,实行年薪制、项目分红等多种分配形式相结合,营造适合外籍优秀人才生活、研发的开放式发展环境。

3.5 健全外籍创新人才监管体系

建立健全外籍人才来汉工作监督和管理体系,预防外籍人才非法就业和违法行为的发生。应明确将出入境管理局作为外籍人才留汉生活与工作的主要管理部门。通过完善跨部门的协作机制,加强管理部门之间的信息共享,定期组织多部门联合走访、核查,对外国人才来汉就业加以宣传引导,保证其有序开展活动[10]。同时建立投诉举报机制,及时发现并纠正问题,确保外籍人才留汉生活的合法合规。

4 结语

“人才是第一资源”,积极引进外籍优秀人才,对武汉市科技事业的发展具有重要意义,也是推进武汉市科技水平高质量发展的重要影响因素。本文通过对获批“国家科技创新中心”的5座城市在外国人才来华工作管理机制方面的机制进行对比,分析了武汉市外国人来华工作许可管理现状及存在的问题,并根据武汉市科技发展实际提出了相应的对策建议,以期为武汉市建设“具有全国影响力的科技创新中心”提供一定参考。