省级民办教育政策的创新与突围——以广西民办教育新政为例

苏玲玲

(1.广西幼儿师范高等专科学校马克思主义学院,广西南宁,530022;2.澳门科技大学法学院,澳门,999078)

一、引言

民办教育是我国教育事业的重要组成部分,其作为改革开放过程中国家办学体制改革的重要产物,是在民办教育政策几近空白的制度环境中逐步发展起来的。[1]

为解决民办教育面临的诸多制约发展的问题和困难,促进民办教育健康、规范发展,国家陆续出台了多项相关政策。这些民办教育政策的制定和实施,极大地促进了民办教育的发展壮大,覆盖了从学前教育到高等教育、从学历教育到非学历教育的教育形式,形成了层次类型多样、充满生机活力的发展局面,有效增加了教育服务供给,为推动教育现代化、促进经济社会发展做出了积极贡献,已经成为社会主义教育事业的重要组成部分。[1]

目前,分类管理框架下的民办教育新法新政已经进入由督促落实到检视调整的重要时期,但检视评估的结果表明,分类管理顶层设计与推动地方落实之间仍然存在一定差距。就政策本身而言,部分省级政策不够具体、精准、规范,政策文本配套措施不够完善,地方政策出台滞后、内容模糊、可操作性不强等都是影响政策执行结果的直接原因。本文以广西民办教育新政为例,探讨省级民办教育政策面临的困境以及完善省级民办教育政策体系的相关措施。

二、我国省级民办教育政策建构的基本概况

根据国家对民办教育事业发展的整体制度框架的影响,可以将我国民办教育地方政策的制定和实施集中概括为以下三个阶段。

第一阶段,政策起步期(1978—2001年)。这一时期,经济的复苏、思想的解放,让多元化的教育被接纳、重视和认可。民办教育先于政策而起步,推动民办教育地方政策正式迈入起步阶段。许多全国“首个”民办教育政策相关文本先后出现,如1987年广州市政府印发的《广州市社会力量办学管理的暂行规定》、1995年广东省政府颁布的《广东省私立高等学校管理办法》。

第二阶段,政策规范期(2002—2016年)。2002年,国家正式出台《中华人民共和国民办教育促进法》,此后陆续出台了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》(以下简称《条例》)等规范性文件。同时,地方的民办教育政策数量也逐渐增多。如广西在这十余年里出台省级民办教育政策十余项,具体有《广西壮族自治区人民政府关于加快发展民办教育的决定》《广西民办高等职业学校设置管理办法》《广西壮族自治区教育布局结构调整指导意见》等。政策内容和体系的不断完善,表明民办教育管理已基本实现规范化。

第三阶段,政策创新期(2017至今)。随着2016年《中华人民共和国民办教育促进法》的修订,国家相继出台多个民办教育的新法新政。由于这些新法新政涉及“分类管理”“财政扶持”“政府部门协同体系”等重要内容,国家并未公布具体的实施条款,而是将其交由各部门和地方政府具体制定。这表明民办教育的政策主导模式已从中央主导转向地方主导。[2]这种“授权策略”激发了地方的主导性和积极性,同时也拓展了政策创新的空间。为贯彻落实国家新法新政,各省份陆续公布了各自的实施意见,这些实施意见在“分类管理”“保障学校师生权益”“健全监督管理机制”“落实税费优惠等激励政策”等方面都有了很大的创新和突破。

三、省级民办教育政策面临的困境

教育政策对深化教育领域综合改革有明确的导向性、针对性、超前性和实践性。[3]但是,在教育政策制定和实施过程中也存在诸多障碍,容易导致教育政策的缺位。政策及其配套措施的缺位,主要在于起着承上启下作用的省级政策及其配套措施的缺位。这种缺位,一是表现为“无”,二是表现为“有”但并不完善,以至于不能解决实际问题。显然,后者是当下的常态。具体而言,省级民办教育政策所面临的困境主要表现为政策制定和实施的主观内生性动力不足、关键性内容有待凸显、可操作性有待加强三个方面。[4]

(一)主观内生性动力不足

省级民办教育政策的制定和实施,一方面是对国家政策的贯彻落实,另一方面是结合地方实际进行创新。然而,在贯彻落实国家政策和实施地方教育政策制度的过程中,部分地方政府存在主观内生性动力不足的问题,机械地照搬上位法内容,导致政策创新性和探索度不足。这既不符合国家层面的政策要求,也无法满足民办教育各利益相关主体的诉求。例如,个别地方政府在土地、税费等方面的政策的创新性不足,导致营利性民办学校在土地、税费等方面的具体优惠政策无法落实,直接影响了学校办学的积极性和信心。

(二)关键性内容有待凸显

部分省级民办教育部门在贯彻落实新法新政时,未能结合地方具体情况对“建立分类管理体系”“落实同等优惠政策”“落实奖励激励机制”等被利益相关者高度关注的、亟须具体化的内容进行具体分析并加以细化。

例如,根据民办教育新法新政的导向,非营利性民办学校将在未来的民办教育事业发展中占据主导地位,但目前关于民办学校监督管理的相关规范性文件,只涉及营利性民办学校监督管理的相关实施细则,非营利性民办学校的监督管理仍然缺乏相应的上位法依据。因此,非营利性民办学校的监管问题,成为考验省一级规范性文件创新能力的难题。然而,省级民办教育政策未能解决这一问题,在处理税费优惠项目、优惠标准、财务清算等与公办学校“同等待遇”的问题上,部分省级民办教育政策出现政策创新力度不够、政策实施效果不佳等问题,个别省份甚至将非营利性民办学校的管理“公办化”,这必然会让原本就缺乏规范化、具体化的相关问题变得更加严重。除了与公办学校“同等待遇”的相关规定需要得到凸显和具体化处理,民办学校分类登记、培育优质教育资源、人才引进、奖励激励政策等能够体现显著地区差异且需要紧密结合当地实际的举措,需要结合当地具体问题具体分析的内容,在不少地方政策文本中也未见其创新性。

(三)内容可操作性有待加强

作为贯彻执行上位法的地方性法规,省级民办教育政策的文本内容应该具体且可操作。但实际上,文本内容缺乏可操作性是省级民办教育政策的普遍现象。这一现象不仅存在于客观上较难具体化的纲领性、原则性的内容上,还存在于一些利益相关者高度关注的、可创新性较强的内容上。如《广西壮族自治区民办学校分类登记实施办法》(以下简称《实施办法》)是规范广西区内民办学校分类管理的具体实施办法,但《实施办法》未涉及对分类登记的步骤、举办者自主选择权的限制、民办学校终止办学后学生和教职工的安置、财产清算的方式和范围等问题。[5]

四、完善省级民办教育政策体系的建议

如何在不偏离顶层设计的总体要求、改革方向和目标任务的前提下,实现顶层设计在地方的具体化、精准化和规范化,是在民办教育地方政策制定和实施过程中需要进一步思考的问题。基于此,本文从地方政策的具体化、精准化和规范化三个方面提出相关建议。

(一)政策创新与顶层设计相结合,优化地方政策体系

民办教育政策体系的顶层设计,体现了国家在民办教育事业上的教育意志和教育价值,引导着民办教育事业的发展方向。[6]但是,从地方贯彻落实国家对民办教育事业发展的新法新政的现实情况来看,省级民办教育政策的制定和实施与国家、社会各利益相关主体(关键利益主体涉及学校、教师以及学生)所关切和需求的内容仍有一定差距。今后省、市、县三级区域不同层级和内容的民办教育法规和政策体系需得到构建与完善,地方政策创新和国家新法新政落实的力度也应进一步加大。地方政策创新既要突出地方改革的创造性、具体性和特殊性,也要坚持系统性、整体性和协同性的思想,这样才能实现地方特别是基层创新实践与国家顶层政策的良性互动。就民办教育政策的制定和实施而言,各省级政府应在贯彻落实《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国学前教育法(草案)》以及分类登记、办学监督、校外培训监管等新法新政的基础上,学习和借鉴其他省份的成功经验,吸取前期民办教育政策执行效果不佳的经验教训,加快制定和修订本省份民办教育相关政策,进一步加强分类登记管理、扶持资助政策、师生权益保障、监管督导等重点工作的规范性,统筹本省域内的各市县,进一步优化有关民办教育管理办法、实施方案、工作方案等规范性文件的制定或修订,加快建成地方性法规、政府规章和其他规范性文件等效力等级分明、内容衔接有序的省级民办教育法规与政策体系。[4]

(二)政策扶持与规范管理相结合,全面回应社会关切与诉求

目前,在推进民办学校规范化管理的过程中,急需解决非营利性学校与营利性学校在自主选择分类管理中出现的问题,这些问题均涉及相关利益的重新分配。针对以上问题,《实施办法》对选择登记为不同性质的民办学校的法人属性、章程修改、登记手续进行了规范,并对选择登记为营利性法人的民办学校的财产清算、土地出让审批、过渡期办学许可、资产处理等问题作出了规范性指引,在选择登记为非营利性民办学校后终止办学或未及选择直接终止办学的情况中,对如何妥善安置学生和教职工,如何保障出资者的财产权以及保障的方式和标准等急需解决的问题进行了明确。[5]当然,这些问题的妥善解决仍需更加具有可操作性的政策予以保障。例如,应妥善安置的学生,需要教育部门落实具体的分类方案,需要公安落实具体的安稳措施,需要财政部门提供经费支持。因此,今后教育行政部门仍需加大力度,牵头组织财政、公安、税务等相关部门共同研究,分工合作,协商解决,出台既具有统一性和效率性,又体现差异性和合理性的配套法规、规章和相关规范性文件,使之成为民办教育利益相关主体的办事指引,推动国家新法新政的落实,以期能够全面、及时、务实地回应全社会对民办教育事业发展的诉求。

(三)凸显重点与强化地方特色相结合,提升地方立法质量与实效

一方面,民办教育地方性法规、规章和规范性文件的制定,应结合地方实际,聚焦域内民办教育改革的重点问题和主要矛盾,并对上位法已有的初步规定做进一步的细化,使其更符合地方实际,具有较强的可操作性。对于上位法尚未涉及的方面,地方相关部门应在遵循“法律保留”“比例原则”的基础上,结合地方特色进行合理的补充。例如,对终止办学的非营利性民办学校的补偿和奖励条件、补偿和奖励办法、补偿和奖励标准,政策的制定者需要结合民办学校办学实际、地方财政状况等实际条件进行合理补充。

另一方面,制定工作应总结前期民办学校分类管理的经验教训,找准需解决的基本问题、主要矛盾及可能出现的问题,从必要性出发,结合本地实际和特色,凸显重点内容,对所要规范的问题做出具体明确的规定,不应一味地追求政策文本形式上的“高大上”、内容上的“全覆盖”。[7]通过对上位法的细化以及对上位法未涉及的内容进行合理补充,提升地方立法的质量、增强地方立法的可执行性。

五、结语

目前,在推进国家新法新政落实民办教育分类改革的进程中,各省份面临的实际情况千差万别。这就需要地方政府领悟顶层设计的核心要义,明确民办教育在深化教育体制综合改革中的教育理念和教育价值,充分考虑域内的学校分布、学校层次、学校性质、办学规模等实际情况,因地制宜地制定具有可操作性的政策。国家需要利用政策工具支持和规范民办教育分类管理中可能出现的营利性转非营利性、非营利性转营利性乃至未及选择直接终止办学等不同类型的办学选择的补偿和扶持,避免“政策性恐慌”和“保守性退出”的政策风险,充分调动省、市、县三级地方政府对民办教育地方政策制定和实施的主动性、自觉性、务实性和创新性,建构健康、平稳的政策环境,提升民办教育的社会效益。[8]