以高质量地方立法助力乡村振兴——打造齐鲁样板的实践路径研究

云立新 张洁

（青岛农业大学 人文社会科学学院，山东青岛，266109）

引言

地方立法是指“有立法权的地方国家机关，按照宪法和法律的规定或者授权，根据本地区的政治、经济、文化生活的特点，制定、修改、废止在本行政区域一定范围内适用的规范性法律文件的活动”。它既包括“地方权力机关（人大及其常委会）进行的立法，也包括地方行政机关（人民政府）的立法”[1]。

地方立法作为社会主义法律体系的重要组成部分，对于加快地方建设，不断推进国家治理体系和治理能力现代化、坚持和完善中国特色社会主义制度具有重要作用。根据2023 年修正的《中华人民共和国立法法》第八十条和第八十一条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行[2]。目前，全国具有地方立法权的城市已从2015年2月的省、自治区、直辖市和23个省会、5个自治区首府、18个较大的市以及4个经济特区、3个特别合作区扩展到所有设区的市。据统计，截至2021 年底，我国地方立法的数量已经达到2272565 件[3]。

乡村振兴是党的十九大报告提出的新战略，是“新时代‘三农’工作的新旗帜和总抓手”[4]。与此同时，在全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的今天，乡村振兴战略确定目标任务的实施完成，都需要在法治的轨道上运作。由于区域发展的不平衡，在乡村振兴中各地方农业农村发展面临的突出问题和薄弱环节各不相同，如何运用法治方式和法律手段给予解决，地方性立法的作用日益凸显。

一、加强高质量地方立法助力打造乡村振兴齐鲁样板的意义

打造乡村振兴的齐鲁样板是以习近平同志为核心的党中央赋予山东省的光荣使命和一项重大的政治任务。如何基于新发展理念，通过地方立法加快推进当地农业农村的现代化，将区域性乡村振兴的重大决策部署规范化、法制化，是一个时代的新课题，意义重大。

（一）加强高质量地方立法是打造乡村振兴齐鲁样板的题中之义。正如习近平总书记指出，“全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚，要完善政策体系、工作体系、制度体系，以更有力的举措、汇聚更强大的力量，加快农业农村现代化步伐，促进农业高质高效、乡村宜居宜业、农民富裕富足”[5]。

乡村振兴作为新时代“三农”工作的重大决策部署，作为一项时间跨度为50 年的长期历史任务和宏大复杂的系统战略工程，无论是完成其中包含的产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴五大振兴具体任务，还是实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的二十字目标，都需要法治的规范和保障。因此，作为使命在肩的山东省，如何立足山东的具体情况和实际需要，突出地方特色，通过高质量地方立法进一步完善打造乡村振兴齐鲁样板的制度体系，对于破解农业基础薄弱、农村发展滞后、各地发展不均衡的历史性难题，有效缩小城乡差别和城乡收入差距，彰显以人民为中心的价值导向，激发和调动农民的积极性、主动性、创造性具有重要价值。在以高质量地方立法促进本地区乡村振兴法治化方面为全国勇探新路、创造经验，对于全面推进乡村振兴乃至以中国式现代化推进中华民族伟大复兴意义重大。

（二）加强高质量地方立法是习近平法治思想在打造乡村振兴齐鲁样板中的深刻体现。习近平法治思想基于“全面依法治国建设法治中国”的主题和“为什么建设法治中国、建设什么样的法治中国、怎样建设法治中国”[6]的主线,是马克思主义法治理论中国化的最新成果，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。

早在1994 年1 月，一篇《发挥人大职能作用 加强地方立法促进社会主义市场经济体制的建立和完善》的署名文章中，习近平就对地方立法工作中的基本原则、正确方向和特点、优势以及相关方法论做了全面精辟的阐述。与此同时，无论是在福建省域层面加强地方立法建设，还是在福州市域层面推动出台地方性法规，他都坚持一切从实际出发，立足福建的省情和福州的市情，紧紧围绕建立完善社会主义市场经济体制的中心任务和保障服务民生，创造性地领导并开展以地方立法破解经济社会发展瓶颈的实践探索，并且取得了一系列重大成果。因此，通过高质量地方立法进一步完善打造乡村振兴齐鲁样板制度体系，有助于发挥地方立法在全面推进乡村振兴中的重要指引和保障作用，是新时代在农业农村现代化建设中学习贯彻习近平法治思想的深刻体现。

（三）加强高质量地方立法是“十四五”期间全面推进乡村振兴的内在要求。党的二十大报告明确要求全面推进乡村振兴。面对日益繁重的乡村振兴目标任务，面对日益复杂的农村利益关系，如何压实乡村振兴战略实施中的各方责任，为其提供法治指引，为改革创新提供法治遵循是亟需解决的问题。2021年6月1日，旨在进一步明确乡村振兴基本原则和目标任务的《乡村振兴促进法》正式施行。《乡村振兴促进法》力图通过法律严格规范乡村治理活动和行为，强化各种资源要素的有效配置，促进乡村振兴全过程有法可依和有序推进。在此之前，从2018 年颁布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》到《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》均提出，“各地要从本地乡村发展实际需要出发制定促进乡村振兴的地方法规、地方政府规章，逐步完善乡村振兴法律法规和标准体系”，为打造乡村振兴齐鲁样板进程中的高质量地方立法提供了难得机遇。

二、打造齐鲁样板乡村振兴进程中的地方立法现状分析

随着国家《乡村振兴促进法》的制定和实施，各省、自治区、直辖市也都普遍结合自身实际情况制定出符合本地区发展要求的《乡村振兴促进条例》，为乡村振兴战略有效实施提供法制化保障。山东省也积极通过地方立法全面推进乡村振兴，着力解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的矛盾。省人大常委会于2021 年5 月通过了《山东省乡村振兴促进条例》（以下简称条例），该条例“深入发掘山东在乡村振兴中优越的自然禀赋、优良的文化积淀、优厚的治理资源，认真梳理并弥补制度创新、基础设施等方面的短板弱项，将实施乡村振兴战略与推进黄河流域生态保护和高质量发展有机融合”[7]，在农业强省建设、促进农业农村优先发展、守住粮食安全和重要农产品稳产保供、推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系等方面成效明显。

然而，在充分肯定山东省立足打造齐鲁样板的乡村振兴并在地方立法建设领域取得一定成效的同时，也应当清醒认识还存在着一些不容忽视且亟需改进的问题。

（一）走在乡村振兴法治化前列的排头兵意识还需提升。山东省有人口1.02 亿人（2022 年），上一年度GDP 总量为8.74 万亿元，紧随广东省和江苏省，位居全国第三。与此同时，据山东省农业农村厅（山东省乡村振兴局）的相关数据统计，近年来山东乡村产业出现蓬勃发展的势头，粮食总产连续9 年保持在千亿斤以上；农林牧渔业总产值在全国率先突破万亿元大关，2022 年达1.2 万亿元；乡村旅游、农村电商、文化创意等三产融合新业态逐步壮大，54个村镇入选全国乡村旅游重点村镇，数量居全国前列。乡村振兴是新时代以中国式农业农村现代化推进中华民族伟大复兴的创举，而打造齐鲁样板则是这一创新性战略的开路先锋，需要山东省紧盯乡村振兴战略目标，勇于担当，为全国发挥相应的排头兵示范作用。这就要求山东省各个地级市都要发扬敢于走在前列的样板示范意识，着力提升主动性。因此，山东省特别是胶东区域各市均有必要结合本地区实际，积极开展乡村振兴的相关立法活动。尤其是就农民群众普遍关心的“双证合一”土地及房屋所有权、沿海区域海洋环境污染等问题，可以依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国环境保护法》等规定，在这些方面探索性地开展地方性立法，制定出与本地区全面推进乡村振兴相协调的地方性法规。

（二）运用法治手段推进打造乡村振兴齐鲁样板的自觉性仍需增强。众所周知，地方立法的特点就是要突出问题导向，旨在解决地方推进乡村振兴遭遇的实际难题，特别是应当做好在现有制度架构内充分发挥立法活动自身的功能，最大程度上成就有特色的地方立法。但从当前乡村振兴地方立法的实际情况来看，还存在一些困扰，一方面是由于中央与地方立法权限不明，地方立法者为规避抵触上位法而小心谨慎地立法[8]。另一方面，地方立法总体缺乏自觉性，在法条的规范性和严谨性方面存在不足，甚至有些地方早已习惯于将上位法的一些条款内容挪用照搬，仅在语言修辞上做“技术处理”，导致立法内容不仅难以有效回应本地乡村振兴遭遇的特殊性难题，而且也难以给予具有可操作性的法治化解决方案，更没有体现出地方立法应以中央立法没有涉及或不宜解决的区域性问题为导向的宗旨，自然也就难以为产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的推进和产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕二十字方针的落实提供相应指引。

就山东省而言，基于山东既是农业大省又是海洋大省的显著特点，以地方立法形式为乡村振兴提供法制化支撑的自觉性仍需增强。

一是在青岛和烟台等滨海城市，在如何聚焦乡村振兴的实际要求，并就促进保障粮食安全的陆海联动，尤其是在农渔融合以及耕海牧渔和建设“蓝色粮仓”方面针对性地开展相关地方立法的系统谋划还存在不足。

二是《山东省乡村振兴促进条例》的相关内容也不尽完善。例如，在条例的第十三条，尽管就“县级以上人民政府应当组织有关部门加强农业种质资源保护开发利用”“鼓励高等学校、科研机构和种业企业加强技术攻关，培育具有自主知识产权的优良品种”作了规定，但作为地方性法规，这些规定还是显得过于笼统，在如何对具有山东地方特色的地理标志、农产品商标、农业新品种权保护等方面缺乏相应的有针对性、可操作性规范。有必要增加“专门建立地理标志产品专用标志使用核准工作体系、规范市场监管及法律追责制度、对频出的互联网侵权案件及时追踪立案调查”等具体规范内容。

（三）相关条例的相似度较高，创新性和问题导向不足。不同地域环境造就的社会经济、文化、风俗、民情都不相同，在涉及乡村振兴的地方立法层面，也必然存在着相应差异。只有切实把地方立法活动同当地农民的实际生产生活结合起来，才能够真正解决乡村振兴进程中亟待解决的突出问题，实现地方立法的初衷。山东农业历史悠久，耕地率属全国最高省份，是中国的农业大省，农业增加值长期稳居中国各省第一位。农产品出口额连续24 年领跑全国，规模以上农产品加工企业近万家。因此，如果在立法体例和立法内容方面缺乏主动性或创新意识，简单套用“拿来主义”，甚至于“将行政管理过程中的那种‘转发’文件的做法带到地方立法[9]”，或者出现地方立法中令人诟病的“抄袭”现象，无疑就背离了乡村振兴地方立法的初衷。只有对标对表山东打造乡村振兴齐鲁样板目标任务，并且吸收借鉴其他省份好的做法，有针对性地开展相关地方立法，充分调动副省级城市和地级市的立法积极性，才能真正有助于通过法治手段为乡村振兴赋能。在这一方面，临沂市作出了表率，于2020 年率先出台《临沂市美丽乡村条例》《临沂市健康乡村条例》《临沂市法治乡村条例》《临沂市文明乡村条例》，为打造乡村振兴齐鲁样板的地方立法提供了颇具特色的临沂方案。

（四）条例中需要增加一些可操作性或能够便于具体落地的相关规定。立法的目的在于实施，仅仅停留在法条层面能看不能用是远远不够的。尤其是地方立法，旨在保障法律、行政法规在本地区的实施，就需要根据本地区特点开展具体而明确的立法，做到“立法精细化”。同时，还要完善地方立法实施相关的配套细则，如果没有政府部门的配套实施细则，地方立法好比空中楼阁，难以操作，不利于落实执行。以条例第十八条为例，关于各级人民政府应当支持家庭农场、农民专业合作社、龙头企业等新型农业经营主体通过实行标准化生产或者服务，提升经营规模、完善利益分享机制，开展市场化和专业化服务的规定就略显宏观。作为地方立法，还是应当以山东省乡村振兴中的实际问题为导向，同时根据《中华人民共和国农民专业合作社法》的相关规定，对条例中的农民专业合作社内容做进一步的细化。此外，除了条例，山东省还可以根据山东多地市沿海的特点，就乡村振兴与经略海洋有机结合开展相关地方立法。

三、以高质量地方立法促进打造乡村振兴齐鲁样板的实践路径

实践证明，立法活动不仅是一个过程复杂、专业性较强的活动，也是政治性极强的一项工作，打造乡村振兴齐鲁样板中的地方立法也概莫能外。

（一）应当进一步完善打造乡村振兴齐鲁样板地方立法的创新机制。党的十八大以来，习近平总书记提出，“全面依法治国是一个系统工程，要整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性”。因此，山东省在打造乡村振兴齐鲁样板进程中可以探索建立区域协同立法工作机制。所谓“协同立法”，是指“两个或两个以上立法主体按照各自的立法权限和立法程序，根据立法协议，对跨行政区域或跨法域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立法，相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为”[10]。作为一种全新的立法理念，国内一些省市已经率先在地方立法的实践中取得了相应成效。例如，近年来，云、贵、川三省就赤水河流域生态环境保护开展的区域协同立法效果明显。在珠三角地区，“广东省突破传统同一位阶立法主体的协同立法模式，探索由省市两级‘1+N’协同立法新模式[11]”。协同立法未来很可能成为促进地方高质量立法的重要推手。同样，为了促进打造齐鲁样板乡村振兴中的高质量地方立法走在前列，山东省完全可以参考借鉴相关做法，开展有关乡村振兴的协同立法工作，胶东区域各设区的市可以配合胶东经济圈建设，在事关打造乡村振兴齐鲁样板的地方立法方面先行一步。

（二）应进一步加强打造乡村振兴齐鲁样板地方立法的体系化建设。应当从宏观上把握乡村振兴的发展趋势，系统谋划打造乡村振兴齐鲁样板的立法体系建设。根据今后45 年的时间跨度，按照农业农村现代化的现实需求和体现山东特色要求，要统筹强化打造乡村振兴齐鲁样板的法治支撑，在深入调查研究的基础上做好立法规划，将乡村振兴的相关领域立法积极列入地方立法的年度规划和计划，有序推进。

一是立足全面推进乡村振兴的时代背景，开展富有特色的打造乡村振兴齐鲁样板的地方立法。根据《立法法》中关于地方性法规应当“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项”的要求，紧紧围绕立什么法和如何立法，以地方立法形式把贯彻党中央关于全面推进乡村振兴的最新决策部署和及时跟进国家相关法律的立、改、废活动予以细化和落实，确保与党中央精神和上位法相一致。尤其应当结合山东省的实际情况尽量少一些原则性的抽象规定，多一些针对性强和可操作性的具体规定，旨在以“以人民为中心”和“解决现实问题”。

二是大力推动打造乡村振兴齐鲁样板的地方立法活动。推动青岛、济南两个副省级市和其他立法意愿较强、地域特色突出的设区的市结合自身地方实际，加快相关的地方立法，合力推进打造乡村振兴齐鲁样板的法治化建设走在全国前列。

（三）应当以强烈的问题意识主动加快相关政策的法律化进程。地方立法的特色和特点应在于把握其“独特性”，地方立法应着重着眼于法律法规中未完全细化的内容。特别是对于设区的市一级地方立法而言，完全参照和依赖上位法是缺乏责任感和担当意识的，需要结合本地区乡村振兴的重大目标任务，“从实际出发”和“以问题为导向”主动作为，在“不与上位法相抵触”的前提下敢为人先。尤其应当做好乡村振兴有关政策的法律化。所谓政策法律化又称为政策立法，是指通过法律的形式把一项经过实践证明的政策固定下来，前提是这样的政策能够确保现在和将来的一段时间内是完全适用、有效且成熟的。其目的就在于让那些在打造乡村振兴齐鲁样板中农民群众反应良好、同时又符合实际的相关政策及其效果能够获得法律的肯定和保障。

（四）应当加大地方立法对乡村振兴中可能出现的地方保护主义和行政垄断的监督力度。当前，我国的地方性立法刚刚起步，打造乡村振兴齐鲁样板的相关地方立法也更多带有试水性质。如何让地方立法在助力全面推进五大振兴、推动城乡融合发展的同时，又能监督地方政府及其行政机关、被法律法规授权的组织可能萌生的地方保护主义或行政垄断倾向。本文认为应当对条例中的第六十二条，“县级以上人民政府应当按照国家和省有关规定，实行乡村振兴工作年度报告制度。各级人民政府应当每年向上一级人民政府报告乡村振兴促进工作情况。县级以上人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告乡村振兴促进工作情况；乡镇人民政府应当向本级人民代表大会报告乡村振兴促进工作情况”的规定进行适当的扩展和强化，可以对地方保护主义和行政垄断的监督措施方面增加更为详细的刚性规定，为打造乡村振兴齐鲁样板提供有力的法治支撑和保障。

（五）进一步提升打造乡村振兴齐鲁样板地方立法的科学性和民主化。保障高质量地方立法，应当积极发挥基层立法联系点的作用。基层立法联系点主要是指经享有立法权的国家机关批准，以经常性的联系机制为依托，组织采集基层群众在国家立法上提出的意见和建议，实现立法机关和基层公众之间的信息直通与工作的良性互动的基层单位。早在多年前，甘肃省人大常委会就在临洮县探索性设立了基层立法联系点。打造乡村振兴齐鲁样板的地方立法，完全可以通过基层立法联系点模式充分吸纳社情民意，将立法之根植于社会生活的深厚土壤之中，着力避免立法过程中的片面性，让相关立法工作更接地气，真实反映农民群众的根本愿望和利益诉求。具体而言，一方面应当加强各基层立法联系点的硬件建设，做到有组织机构、有办公场所和设施、有立法联系点窗口、有经费保障；另一方面应当通过建立工作制度、组成立法信息员队伍、规范立法信息采集点等加强软件建设，把地方立法信息采集工作打造成落实全过程人民民主的重要载体，让打造乡村振兴齐鲁样板中的地方立法得以行稳致远。

结语

以高质量的地方立法助力打造乡村振兴齐鲁样板进程是法治中国建设的应然之义。有了良好的立法，才可能有遵法和守法，乃至行政和执法的依据。2023 年，作为维护社会主义法治统一的重要宪法性法律，同时规范国家立法制度和立法活动的《中华人民共和国立法法》再次修订。《立法法》向来被称为“管法之法”，有“小宪法”之称，它的修订为乡村振兴中的高质量地方立法提供了更为广阔的空间和强有力的保障。如何进一步贯彻落实新发展理念，运用地方立法全面推进农业农村的现代化，以法治思维和法治方式促进乡村振兴的区域性重大决策部署规范化、法制化，是新时代赋予的新命题。良法促进善治，地方立法权的良好运用在很大程度上有助于促进地方政府有序竞争，推动地方各项制度不断创新，同时降低立法成本和立法风险。因此，应当在坚持恪守法律边界、依法规范行使地方立法权的同时，充分发挥地方立法的功能作用，通过高质量的地方立法，进一步激发山东省在乡村振兴中的排头兵意识和创新精神，不断满足农民群众对打造乡村振兴齐鲁样板的新期待，为全国提供可推广经验和可示范样板。