“两官”履职评议：地方人大司法监督的探索创新

潘国红

（江苏省启东市人大常委会，江苏启东，226200）

“两官”履职评议是指地方人大常委会对本级人大选举和常委会任命的法官、检察官通过调查、检查、听取履职情况报告、满意度测评等方式开展监督，督促其依法履职的一种监督方式。随着司法体制改革逐步深化，司法责任制不断完善，“两官”办案独立性日益得到强化。新形势下如何加强“两官”履职监督，确保司法权正确行使，不仅对司法机关提出新的更高要求，同时也迫切需要地方人大司法监督调整优化，积极探索创新新思路新方法。“两官”履职评议就是近几年地方人大司法监督实践中比较有影响，也取得积极成效的一个创新举措。本文论述“两官”履职评议对于促进司法队伍建设、提升人大司法监督实效具有重要意义，并在总结“两官”履职评议实践和成效，分析存在问题和不足基础上，提出改进和完善“两官”履职评议的对策建议。

一、“两官”履职评议的法理依据和兴起背景

监督权和任免权是宪法法律赋予人大及其常委会的重要权力，法官、检察官作为人大常委会任命的司法人员，人大常委会对其履职活动开展监督有着充分的法理依据。新修改的地方组织法第五十条列举了地方人大常委会的职权，其中包括“任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员”。谁选举任命，谁实施监督。地方组织法第五十条明确，地方人大常委会“监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作”“联系本级人民代表大会代表，受理人民群众对上述机关和国家工作人员的申诉和意见”。人民法院组织法、人民检察院组织法确定法院、检察院及法官、检察官有接受人大法律监督与工作监督的义务。地方组织法第二十六条和第四十四条分别规定人大对由它选举任命的司法人员可以行使罢免权和撤职权。监督法第四十四条进一步明确了这种撤职权，并在第八章对撤职案的审议和决定程序作了具体规定。这充分说明了人大对司法人员个体进行监督的法定性、权威性和严厉性[1]。司法体制改革后，“两官”由省“两官”遴选委员会确认，但司法“去地方化”不等于“去监督化”，实行“让审理者裁判，让裁判者负责”不是将司法人员监督从人大监督中剥离。“两官”履职评议是人大依法选举、任免和撤职权运用的题中之义，贯彻的是“人民主权”和“由谁产生、对谁负责、受谁监督”的现代民主理念和宪法精神，人大评议监督自己选举任命的干部天经地义。

包括“两官”履职评议在内的述职评议肇始于20 世纪80 年代，作为地方人大常委会的探索创新，监督法出台前述职评议与工作评议一样，已经成为各地普遍采取的监督方式。工作评议在2007 年监督法实施后转变为专项工作报告制度，而述职评议却未被列入法定监督方式之中，导致这一曾被认为是人大及其常委会对选举和任命干部实行刚性监督的重要手段逐步淡出人们视野。由此导致人大司法监督在实践中仅仅侧重于对司法工作的监督，忽视对司法人员的监督，司法人员任命缺少实质性监督和把关，任后监督缺乏，视察调研、听取工作报告、会议审议很大程度上是了解情况性质，人大司法监督更多是一种形式化、程序性的监督，难以取得监督实效[2]。其实，监督法并没有叫停述职评议，实践中仍然可以继续展开述职评议工作。时任全国人大法律委员会主任委员的王维澄在对监督法（草案）作说明时指出，“考虑从总体上看，各地述职评议工作仍处于探索、完善的过程中，因此，监督法（草案）对述职评议未作规定”[3]。述职评议及其他尚处于探索阶段的监督形式，绝不是被“叫停”，而是需要继续探索和发展。现实中，司法不公、司法腐败问题时有发生，涉诉涉法信访居高不下，人民群众对人大司法监督工作的期望和要求越来越高。司法人员具体掌握着国家司法权，直接承担着维护司法公正的职责，强化对司法人员的履职监督是地方人大及其常委会回应人民群众诉求的必然路径。

党的十八届三中、四中全会明确深化司法体制改革战略任务，提出一系列完善司法管理体制和司法权力运行机制的改革举措。建立和完善“谁办案谁负责，谁决定谁负责”“让审理者裁判，由裁判者负责”的司法责任制，是司法体制改革的核心内容。2015 年3 月，习近平总书记在中央政治局第二十一次集体学习时强调指出，“推进司法体制改革，要紧紧牵住司法责任制这个‘牛鼻子’，保证法官、检察官做到‘以至公无私之心，行正大光明之事’”。如何处理好有序放权与有效监督，是社会广泛关注的焦点，也成为影响司法改革行稳致远的关键。司法体制改革在强化司法责任制的同时，要求完善新型监督管理机制和惩戒机制，这对加强人大司法监督工作提出新的更高要求。2015 年中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》要求，“加强对人大选举和任命干部的监督”。2021年10月召开的中央人大工作会议再次强调，“支持地方人大常委会加强对人大选举和任命人员的监督”。近年来，各地人大常委会适应司法体制改革新变化新要求，在加强人大司法监督方面积极探索，其中“两官”履职评议作为一项创新举措广为推行，可谓遍地开花。截至2018年，浙江全省共有8个设区的市和70 多个县（市、区）人大常委会相继开展了这项工作[4]。近几年来，江苏省各市、县（区）也纷纷开展包括“两官”履职评议工作在内的干部履职评议工作[5]。2008 年，江苏省仪征市人大常委会废止了述职评议办法，不再搞述职评议工作，2014 年决定重新开展述职评议工作，并制定了述职评议办法[6]。安徽省人大常委会及湖南郴州、益阳、湘西等地人大常委会也都先后开展了“两官”履职评议工作。“两官”履职评议抓住“人”这个根本因素，将人大司法监督引致的法律责任最终落实到“人”，提升了人大司法监督的实效性权威性。

二、“两官”履职评议的实践和成效

实践中，各地人大常委会“两官”履职评议形成了多种评议模式，可谓各具特色，百花齐放。

从评议主体看，主要有常委会评议、主任会议评议、主任会议与常委会相结合评议、专门委员会评议、“人大主导、两院主体”开展评议等。目前，已开展“两官”履职评议的地方，大多数采用的是常委会评议模式，如浙江省金华、舟山等市人大开展“两官”履职评议，被评议对象在人大常委会上进行述职，常委会组成人员进行评议，并对被评议对象分别予以满意度测评。杭州、台州等地人大2015年至2017年“两官”履职评议采用的都是主任会议模式，由主任会议听取被评议对象述职报告，近几年采用主任会议与常委会相结合模式，由常委会履职评议工作领导小组听取被评议对象述职、提出评议初评建议，再提请主任会议听取履职评议工作情况报告并审定评议档次，评议情况报送常委会备案[7]。浙江省温州市鹿城区人大采用的是专门委员会会议评议模式，由区人大监察和法制司法委员会联合“两院”组织履职评议工作组共同开展相关调研、阅卷、评议工作，最后由监察和法制司法委员会开展履职测评[8]。湖南省益阳市人大常委会采用的是“人大主导、两院主体”模式，人大常委会专门成立督导组，进驻“两院”全程督导，“两院”成立领导小组和工作机构开展各项工作，评议大会听取被评议对象述职报告，“两院”领导小组逐一作出综合评价意见[9]。

从评议对象和内容看，主要是员额法官、员额检察官的履职情况。湖南省郴州市人大开展“两官”履职评议，被评议人员主要是业务部门及其负责人，以及个别信访量相对突出的对象。为科学筛选报告对象，每年由人大监察和司法委员会与“两院”会商，按1∶2 比例，分别推荐4 至6 名报告对象，报人大常委会主任会议研究，确定2至3名员额法官、2至3名员额检察官为报告对象。评议的内容是3 年来履行法定职责、接受监督、遵纪守法和职业操守等方面情况[10]。2022 年4 月，南通市人大常委会主任会议通过的法官检察官履职评议办法明确，履职评议的对象为进入员额满两年的“两官”，“两官”履职评议每年不少于1 次，每次的履职评议对象按职务层级、一定数量随机抽取，3 年内已报告过履职情况的人员不重复抽取，5 年期间所有“两官”全部接受评议。被评议对象的履职报告由主要成绩、存在问题、改进措施等部分组成，主要包括贯彻党的路线、方针、政策，执行宪法、法律法规情况；履行岗位职责，公正、规范、文明、高效司法情况；贯彻人大及其常委会决议、决定，落实市人大常委会审议意见，办理人大代表提出的议案和建议、批评、意见，办理市人大常委会交办的信访件等情况；工作作风及廉洁自律情况。

从评议程序看，主要有“述职—审议”式、“调研—评议”式、“述职—审议—测评”式、“调查—述职—评议—测评”式等多种。湖南省湘西自治州人大常委会开展的“两官”履职评议，分准备动员、民主测评、履职考察、案件评查、主任会议听取汇报、常委会会议听取和审议调查报告、审议意见办理落实等7个阶段。组建案件评查组，随机抽取被评议对象近3 年来办理的10 件案件进行评查，同时通过召开座谈会、个别谈话等形式，对监督对象的遵守职业道德、依法履行职责、自觉接受监督、廉洁自律等情况进行监督。同时，组织人大代表开展旁听评议法院庭审，对“两官”的仪态形象、表达能力、驾驭能力、公正程度、办案效率进行监督。履职考察结束后，综合运用民主测评、定向调查、走访调研、审阅个人履职自查报告、案件评查等情况，形成“两官”履职情况调查报告[11]。江苏省南通市、徐州市、连云港市等地人大开展的“两官”履职评议，分“准备—考察—评议—整改”4 个阶段，持续5 个多月，通过民主测评、座谈交流、个别谈话、查阅数据资料、调阅卷宗、旁听庭审等方式，广泛听取意见，全面了解履职报告人员履职情况，形成考察报告。考察报告包括履职报告人员履职情况总体评价、主要成绩、存在不足或者建议等内容。人大常委会会议听取履职情况报告和考察报告，并以无记名投票方式进行满意度测评。

从评议结果运用看，主要有作为评先评优参考、确定等次、授予荣誉称号等。江苏省启东市人大常委会评议后形成书面审议意见，连同测评结果，反馈至履职报告人员所在单位，所在单位督促履职报告人员落实审议意见，并在1 个月内向人大常委会反馈落实情况。满意票和基本满意票总数不足人大常委会参会人数三分之二的，所在单位应当督促履职报告人员进行整改，并在接到审议意见1 个月内提交履职报告人员的整改方案，6 个月内向人大常委会提交整改情况报告。人大常委会任命“两官”法律职务时，将相关人员接受履职评议的结果作为重要依据。履职报告人员所在单位应当将履职评议的结果作为年度评先评优的重要参考。湖南省怀化市人大常委会听取被评议对象述职情况报告，并进行测评，最后按照常委会评议意见占40%、相互初评占30%、“两院”班子成员审评占20%、案件评查意见占10%的比例综合计分，根据得分情况确定被评议对象履职情况为优秀、良好、较好、合格、不合格5 个等次，并逐人给出分值[12]。河北省武安市人大常委会2020 年组织五级人大代表开展“千名人大代表评‘两官’活动”，对33 名法官、23 名检察官进行评议，历时3 个多月，最后形成书面调查报告和评议意见，并以文件形式下发至“两院”，对评议成绩处于前5名的人员，决定依法授予“人大好法官”“人民好检察官”地方荣誉称号[13]。

“两官”履职评议将对“事”监督和对“人”监督有效结合，把权力机关监督、人大代表监督与人民群众监督有机结合，尤其是将“两官”遴选制度、惩戒制度与人大的“两官”任免监督衔接起来，提高了人大司法监督质量和水平，促进“两官”素质和工作质效提升，推动司法责任制落到实处，推进司法体制改革向纵深发展。一是提升了“两官”接受人大监督意识。履职评议，让“两官”切切实实感受到人大监督压力，增强了其对人民负责、受人大监督意识，促进“两官”自觉规范履职行为，切实改进工作作风，推动了司法为民、公正司法。二是促进了“两院”司法队伍建设。“两官”履职评议其实也是对“两院”工作的一次综合“检阅”。“两院”以履职评议为契机，把解决现实存在问题与建立长效机制结合起来，分析梳理履职评议意见，深入剖析问题根源，重视建章立制，从制度层面加强内部管理，巩固整改成果。三是提高了人大司法监督质量和实效。改变了过去仅对“两院”整体工作或专项工作的泛泛监督，提升了监督精准度。综合运用听取汇报、走访座谈、民主测评、查阅案卷、旁听庭审、满意度测评等多种手段，全方位多角度了解被评议对象履职情况，推动人大司法监督着力点更实、内容更深、成效更好。四是增强了人民群众的司法信任。通过网络、各类媒体公布被评议对象名单，并设立监督电话和网上信箱，扩大人民群众对人大监督的参与，促进人民群众对“两院”和“两官”履职情况的认识和理解。“两官”履职评议紧扣人民群众现实诉求和对公平正义新期待，司法机关积极整改落实人大评议意见，解决人民群众关心关注的热点难点问题，赢得了人民群众的广泛支持和拥护。

三、“两官”履职评议的完善路径

2021 年10 月召开的中央人大工作会议要求，“加强对司法工作的监督，支持和保障司法体制综合配套改革，推动解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题”。党的二十大报告强调，要“强化对司法活动的制约监督，促进司法公正”。“两官”履职评议是强化地方人大司法监督工作的探索创新和有效举措。经过多年实践，“两官”履职评议取得了一些成效，但还存在一些问题和不足，主要是评议工作的制度建设有待加强，调研考察欠深入，“两官”履职考评体系还不够科学，评议结果运用有待强化，监督刚性和实效需要进一步提高，等等。在司法体制改革新形势下，要按照发展全过程人民民主要求，正确把握“两官”履职评议的定位功能、特点优势、方法步骤和法律效力，更加注重具体的制度体系设计，更加注重人民群众广泛参与，更加注重法纪衔接、法法衔接，进一步增强履职评议工作科学性和有效性。

（一）加强制度设计，实现履职评议有章可循

目前，许多已经开展“两官”履职评议的地方人大常委会还没有出台相关制度，调查走访、旁听庭审、案件评查、结果运用等机制也没有建立起来。“两官”履职评议包含多种监督方式，涉及任免权行使，必须建立规范化、程序化制度机制，明确评议主体、内容、对象、程序、规则等，形成具有约束力的规范性文件，用制度巩固经验成果，规范评议实施，实现常态运作。

“两官”履职评议的主体，是地方人大及其常委会，不能是主任会议、专门委员会、个别人大代表。离开了人大及其常委会这个法定载体，其他任何主体均难以完整准确通过述职评议行使监督权。人大各专门委员会、常委会工作机构可以从工作层面参与述职评议。评议的对象，是人大选举和常委会任命的司法人员。法院院长、检察院检察长虽由代表大会选举产生，但也应纳入人大常设机构人大常委会的评议监督范围。正确处理人大司法监督与司法独立之间的关系，坚持依法监督、集体行使职权、不直接处理案件、事后监督原则，不影响司法人员具体办案。在述职评议工作中，人大常委会一般不能越权评定干部考核等次，不宜直接作出人事处理决定，应当把评议意见及测评结果转交纪检机关、组织部门，作为干部任用、考核、问责、评优的重要依据[14]。

构建履职评议的规范化程序。民主议事需要程序“护航”。评议监督是将一种政治压力转化为法律程序的监督，其实效的达成取决于监督的每个步骤都有明确的法律意义，所以程序设计的基本框架就是“启动—研究（审议）—处理（决议、决定）—反馈（后续跟踪）”[15]。开展“两官”履职评议，也要建立“准备—调查—审议—整改”等前后相续的完整的程序链条，明确每一个环节的操作规程，推进履职监督活动从启动到终结有序有效运行。被评议对象的产生，要坚持随机抽取、分类抽取，设置庭室负责人和普通法官、检察员的评议比率，按不同部门分别抽取，使评议对象更具代表性。每年以“两官”总数的20%为评议数量，使一届5 年内所有“两官”都接受一次评议。“两官”履职报告可采用口头报告和书面报告两种形式，但应尽可能多地安排被评议对象登台亮相，进行口头报告。

（二）突出问题导向，确保评议考察不走过场

监督是制约、督促和规范之意，有错不纠，对问题不监不督，并不是监督的本意。对监督者来说，找不出问题本身就是最大的问题。要把调查考察作为评议监督基础，深入基层，深入群众，通过第三方评估、明察暗访等方式，掌握真实情况，找准存在问题，防止调查考察表面化、浮浅化导致失真、失实、失信。办案是“两官”履职的基本方式，庭审和案卷是履职的主要载体，庭审旁听和案件评查至关重要。要选聘法律专家和“两院”专业人员，参与庭审旁听和案件评查活动，特别是对超期审理、二审改判、再审重申的案卷进行逐案评查，近距离、面对面接触司法活动，查找分析存在问题，为审议监督提供第一手资料。随机确定、临时确定被评议对象的庭审场次，避免出现“事先通知，突击准备”的形式主义做法，掌握被评议对象的真实办案水平。调查考察报告和审议意见,要与具体问题、具体案例相结合，扩大信息容量，不回避矛盾，不掩盖问题，以“问题清单”方式列出发现的问题和案例，防止对问题遮遮掩掩、语焉不详，甚至碍于情面“放水、粉饰、打埋伏”。

广泛发动人民群众参与。全过程民主与“广泛有序政治参与”相对应。人大监督议事，重要的是过程的开放，以及人民群众的广泛参与。“两官”履职评议能否全面掌握被评议对象真实情况，能否真实反映民意，能否客观公正地对被评议对象作出评价，关键在于人民群众的参与度和监督面。要拓宽民主渠道，通过民主测评、问卷调查、听证会、网络调查等手段，多渠道、多途径征集社会各方面意见和建议。在听取和审议履职情况报告时，邀请部分人大代表和公众代表旁听会议和参加讨论，使履职评议成为人民群众行使民主权利的重要载体。评议意见要紧扣人民群众关注的热点难点问题，关注具有较大社会影响的案件、与人民群众密切相关的案件，推进解决困扰群众的具体司法不公问题，使评议监督充分体现各方意见和呼声，增强评议监督民主性和实效性。

（三）创新考评方式，增强评议公正性和权威性

当前，在“两官”履职评议实践中，人们普遍关注规范评议的程序和机制，而忽视或淡化建立和分析评价考量标准。在民主测评和人大常委会会议满意度测评环节，一些参评人员受自身素质和认识水平局限，“凭印象打分、凭名气说话”，考评项目和标准缺失，影响了评议结果的公正性和可信力。为此，要科学设置履职评议的考评内容，细化“满意”“基本满意”“不满意”等次划分的评价标准及其权重，提高评议的科学性、准确性和可信度。

科学设置考评内容。“两官”履职评议，是对被评议对象依法履职情况进行考评，不是一般的工作考核或者人事考核。考评内容要更加注重岗位职责、职业素养、履职能力、工作绩效、司法效率、司法公信力等专业性考察，重点将司法责任制的落实情况作为考评内容，监督检查是否按照规定办理案件、履行相关职责，是否依法履行司法权力，承担相应司法责任，体现人大监督的侧重点和针对性。细化等次划分的评价标准，根据岗位职责不同，对司法履职行为的共性要求和个性要求进行区分，设定相应考评项目和标准。定量分析与定性评判相结合，设定一些可以量化的指数，如被评议对象的法治意识、专业素质、差案率、发回重审和改判率等大项，再将每个大项细化为若干小项，每个评议项目赋予其一定权值，根据量化的客观数据进行打分排位，最大限度客观体现被评议对象履职情况。在庭审旁听、案件评查上，考评的内容标准应当清晰明确，力求做到量化评分。

充分运用“两院”考评成果。“两院”内部监督是其自身职能之一，有着系统的考评体系，每一位法官、检察官常态化接受所在单位监督考评。人大“两官”履职评议，要全面深入掌握了解“两官”履职情况，必须打通人大监督与“两院”自身监督信息渠道，发挥法官、检察官考评委员会的专业作用，将履职评议与“两院”内部绩效考评、年度考核等工作紧密结合，充分利用“两院”考评成果。通过向“两院”纪检、监察、政治处等内部监督机构了解被评议对象在政治理论、业务学习、依法履职、司法实效以及勤政廉洁等方面表现，尤其要了解内部监督发现的被评议对象存在的问题和后续整改情况。通过评议更好地检验“两院”内部监督考评工作，推进“两院”监督考评体系建设与完善。

常态化开展“两官”履职监督。将“两官”履职监督内容纳入人大年度工作要点，要求“两院”在向人代会所作的工作报告中，将“两官”监督管理情况予以单列。选择和随机抽取若干案件，不定期组织人大代表旁听庭审现场，查阅案件卷宗，深入了解“两官”业务素质和工作绩效。探索建立“两官”履职信息档案，评议结束后为每一位被评议对象建立起完整的履职档案，将个人基本信息、工作绩效、奖惩、社会反响等情况作为重要内容，特别是把反映办案质量的硬指标纳入其中，作为以后职务任免和开展监督的重要参考[16]。

（四）深化结果运用，提升评议监督刚性和实效

运用落实好评议结果，是保证履职评议取得实际效果的关键所在。加大奖惩力度，要求“两院”对被评为“优秀”的先进对象进行表彰。注重挖掘优秀法官、检察官先进典型和感人事迹，积极宣传司法队伍建设成效，培育法官、检察官职业尊荣感，增强全社会对司法工作的理解与支持。要求“两院”将履职评议结果与“两官”年度绩效考核、评优评先和职务任免、训诫处分等挂钩，充分发挥履职评议效应。健全人大任免权与党管干部衔接的制度机制，及时向党委及党的纪检、组织部门反映履职评议结果，使其在干部考核奖惩、提拔使用中得到体现。对反映的明显违反程序、失职渎职、判决不公等涉嫌违纪违法的问题线索，依法依规转交纪检监察机关。

推进工作、解决问题是履职评议的根本目的，履职评议成效要以存在问题得到整改落实作为检验标准。及时将案卷评查报告、考察报告和评议意见一并向被评议对象和法院、检察院反馈，要求被评议对象认真对照评议意见，扎实推进整改落实，要求“两院”深入剖析问题根源，注重建章立制，提高司法人员监督管理成效。切实做好履职评议“后半篇文章”，加强评议意见落实跟踪问效，形成监督闭环。将履职评议中发现的人大代表和人民群众反映强烈的问题，列入人大常委会监督计划，加大监督力度，促使相关问题得到解决。公开评议过程和结果，充分运用新闻媒体，公开评议对象的确定、评议工作进展、被评议对象履职情况报告、常委会调查考察报告和评议意见、评议结果等，扩大履职评议效应，提高公众知晓度，形成人大监督、人民群众监督、舆论监督合力。对不认真接受监督、群众意见较大的，或者对评议意见落实不力的，人大要依法对被评议对象采取质询、特定问题调查、撤职等监督手段进行后续监督，以维护履职评议监督的严肃性和权威性。