全过程人民民主基层实践样本研究——以合肥市党建引领全过程人民民主基层实践点为例

汪卫东

（合肥工业大学，合肥，230009）

党的十八大以来，习近平总书记创造性提出全过程人民民主重大理念并大力推进，丰富和发展了社会民主政治的理论和实践。2021年10月，合肥市人大常委会在市委领导下，在全国率先建立党建引领全过程人民民主基层实践点，确定肥西县三河镇等9个乡镇（街道、社区）作为首批实践点，并于2022年拓展至36 个，推动各实践点把全过程人民民主融入大局、嵌入程序、纳入制度，积极探索群众参与基层治理的制度程序,努力成为完善社会治理、服务人民群众的示范点。一年多来，各基层实践点坚持党建引领，聚焦重点任务，创新工作举措，积极推进全过程人民民主基层实践，为发展全过程人民民主提供基层样本。

一、蜀山区荷叶地街道：实行街道选民代表会议制度，推进民主选举民主决策

荷叶地街道地处合肥市蜀山区中心商圈，总面积7.28 平方公里，总人口约14.8 万人。街道下辖天鹅湖商务区和绿怡居社区、嘉和苑社区等6 个社区。2019 年，荷叶地街道在全省率先推行选民代表会议制度，建立群众参与议事决策的有效平台。其做法是：

（一）推选好选民代表。选民代表如何产生是这一制度的关键所在。为严把选民代表入口关，荷叶地街道制定《选民代表会议制度暂行办法》等文件，对选民代表条件要求、构成比例、选举程序作出明确规定。街道选民代表基数为40名，每1500人可增加一名选民代表。其产生方式为民主推荐，任期与区人大代表一致。选民代表候选人由社区党组织推荐，街道人大工委、纪工委等部门把关，再提请党工委会议讨论通过后，正式确认为选民代表。2022年7月8日，荷叶地街道召开第二届选民代表大会第一次全体会议，选举产生选民代表117 名。这些代表主要是来自街道辖区的各级人大代表、驻地单位职工、社区工作人员、物业管理人员、居民代表、新市民代表，体现了广泛的群众性和代表性。

（二）票选好民生实事。票选民生实事是选民代表会议制度的重要内容之一。荷叶地街道对此制定了《民生实事选民代表票选制暂行办法》《选民代表大会民生事项票选办法》等一系列规范性文件，完善民生实事票选工作机制。街道人大工委定期组织选民代表，召开选民代表大会、民生实事意见征集座谈会，听取群众关于就业、教育、医疗保健、食品安全等方面建议，及时梳理，进行票选。2020 年12 月至2023 年4 月，共召开4 次选民代表大会，累计票选61件民生实事项目，其中群众基本生活类27 件、社会公共服务类22 件、城市建设管理类10 件、文化建设类2件，均按流程转交对口部门及时办理。

（三）把关好项目实施。民生实事项目票选确定后，按“清单化”模式推进落实。属于区政府职权范围内的，以人大代表建议形式报区人大常委会转交相关单位办理；属于街道办事处职权范围内的，要求办理单位在两个月内办理落实。街道第一时间对项目进行分解，明确责任部门和责任人，建立任务清单、责任清单、管理清单，强化资金、人员要素保障，按照时间节点跟踪督办。办理过程中，注重扩大社会参与，从人大代表、选民代表、行业专家、街属部门、党员、群众意见带头人等各类人群中，选取15 人成立监督评估小组，专门对民生实事项目办理情况进行视察、督查，研究分析办理落实情况和存在的问题，提出改进意见，督促民生实事真正落到实处。

二、庐阳区亳州路街道：建立“民呼我应”服务体系，推进民主协商

亳州路街道为庐阳区委、区政府所在地，辖区面积2.93平方公里，住户3.8万户，居民9.6万人。街道现辖畅园、滨南等7个社区。2021年，在区人大指导下，建立“民呼我应”服务体系，对基层民主协商进行有益探索。

（一）选好议题，落实重点任务。围绕全过程人民民主基层实践点的民生实事、环境保护、基层治理、法治建设等4 项重点任务，重点聚焦党政关注的焦点、群众反映的热点、社会治理的堵点，通过“代表访、群众议、街道评、部门办”等方式，广泛听取代表、群众及相关利益方的意见建议，分类汇总协商议题。2021 年以来，街道将合钢三厂征迁改造、畅园小区老旧小区改造、社区食堂、河道治理等一批群众关心的热点难点问题，纳入民主协商事项，在征求群众意见基础上，通过工程项目和工作举措转化为惠民利民便民的成果。

（二）规范流程，推进民主协商。按照规范有序、民主集中的要求，明确协商准备、会议讨论、决定事项“三步走”流程，提高协商议事效率。协商前，做好收集议题、调研定题等准备工作，确保协商有组织、议事有方向。协商时，通过党群议事会、居民议事会、红色小管家座谈会、社区书记座谈会等方式，按照情况说明、协商讨论、形成决议等步骤进行，将党员干部、人大代表、选民代表、居民委员会、业主委员会、红色小管家等组织起来，深入讨论，交换意见，达成共识，确定结果。协商后，对议事结果进行梳理研究，明确责任部门、责任人认真办理实施，确保协商成果转化落实。2021 年以来，亳州路街道通过民主协商，集中民意、汇集民智，对群众关心的社区食堂老人助餐服务等11 项民生实事，认真协商研究，及时推进落实。此外，亳州路街道还把民主协商运用到矛盾调解中，在全省率先推行“三所一庭”（派出所、司法所、律师事务所，区法院司法确认庭）联合调解，构建了街、所、庭等资源共享、优势互补的居民纠纷调解工作新格局，让民主协商在基层治理中发挥出更大作用。

（三）拓展平台，扩大群众参与。注重完善民主民意表达平台和载体，广泛听取群众意见，扩大群众民主参与。一是推行“一线为民工作法”。通过定人、定点、定时、定责，选派党员干部担任驻点干部、联络员，会同律师、“两代表一委员”、辖区单位和结对共建单位负责人，每月固定一天走进社区、楼宇、企业等基层一线驻点，通过集中走访、专题走访、应约走访等形式，了解群众、企业在生产生活中遇到的问题，反映给相关部门，及时协商解决。二是实施“夜访万家行动”。利用群众晚上在家时间，组织党员干部进门入户，收集民情民意，共商发展对策，通过首问负责、沟通协调、督查调度、责任考核等4 项机制，确保行动扎实有效推进，成为契合基层实际、推进民主协商的有效载体。

（四）明确责任，解决急难愁盼。建立健全党委领导、人大推动、部门落实、群众监督的工作机制。街道党工委注重强化多方协同，将每月建议进行汇总，根据职能分工下派给各主管部门，加强跟踪督办。人大工委通过座谈、走访、问卷的形式，邀请人大代表、选民代表和居民代表共同监督办理情况，形成发现问题、纠正偏差的有效机制。各部门主动认领任务,逐项分解落实,明确方案措施,认真推进落实，办理情况和进度及时向党工委、人大工委反馈，向代表和群众进行公示。目前，代表和群众可以通过智慧庐阳平台查看意见办理情况，随时督查办理过程。

三、肥东县桥头集镇：开展党建引领乡村网格治理工作，推进民主管理

桥头集镇地处肥东县东南部，全镇总面积116平方公里，下辖10 个社区,人口近6 万。该镇结合本地实际，发动群众广泛参与乡村网格治理，取得良好成效。

（一）健全组织体系。桥头集镇认真落实肥东人大《关于推进城乡网格治理工作机制落实的决定》要求，以“党建引领、服务群众”为目标，建立“党委—支部—党小组—党员（村民小组）”的四级党建网格化管理体系，全镇10 个社区共设置三级党小组网格144 个，每个网格由一名网格长负责，510 名四级网格员参与网格治理。每一级网格负责人负责向上级网格汇报疑难问题，对下级网格协调问题处理、推进工作落实，形成全覆盖社会治理网格体系。

（二）建立工作机制。每个网格建立“一图、二库、三表、四账”工作管理标准，构建5 项工作机制保障运行。一是建立联系服务机制，各网格负责人对辖区内村民家庭户、工商企业户，开展干部固定结对联系服务。二是建立定期走访排查机制，全面走访网格内居民和单位，采集人口、面积等基础信息并登记到册，做到底数清、情况明、信息准。三是建立定期例会机制，每季度定期召开网格化管理工作例会，掌握各网格内工作开展情况，研究解决疑难问题。四是建立公示机制，在社区醒目位置公示网格区域管理图和服务指示牌，公布网格管理服务人员姓名、联系方式、责任范围、诉求处置流程图等，公开举报电话，接受群众监督。五是建立考核奖惩机制，将基层党建网格管理工作纳入社区党组织书记抓基层党建述职评议考核重要内容，联系群众工作成效作为村级党组织评星定级的重要依据，不定期抽查，奖优罚劣。

（三）搭建治理平台。积极引导群众参与基层治理，进一步畅通群众诉求表达、利益协调、权益保障的渠道。一是搭建“逢四说事”村民议事平台。每月4号、14号、24号开展村民议事评议活动，按照“四定”（定说事内容、定说事时间、定说事地点、定说事人员）要求，对涉及群众切身利益的事项，组织相关群众、网格员集中说事，实现有事有处说、有事大家说。二是建立“五老”特别调事网格小组。充分发挥老党员、老干部、老教师、老知识分子、老复退军人的政治经验、威望优势，建立“五老”特别调事网格小组，定期开展社会治安巡逻、弱势群体帮扶、法律知识讲座等活动，有效推动基层矛盾纠纷化解。三是组建志愿服务队。建立以党员为主、社会热心人士参与其中的志愿服务队，加强业务培训、完善工作机制、规范志愿活动，常态化深入村（社区）开展环境治理、秩序维护、不文明行为劝导等系列志愿服务，合力推动基层网格化治理。

四、肥西县三河镇：探索重点项目群众监理制，推进民主监督

三河镇位于肥西县南端，辖区面积72 平方公里，下辖14 个社区、12 个村，总人口近8 万人。三河镇紧扣民生重点、热点、难点问题，充分发挥人民群众监督作用，创新重点项目群众监理制、民间河长制等制度机制，让群众参与到基层公共事务监督之中。

（一）聚焦民生实事监督。民生工程涉及群众切身利益。为保障群众知情群、监督权，三河镇建立民生工程重点项目群众监理制，把安置点建设和镇区雨污水管网改造等建设全过程置于群众眼皮底下，让群众参与民生实事项目规划、建设、运行全过程。由村（居）民议事会选出有建筑行业从业经验、德高望重的4～6 名群众担任监督员，对项目进行全过程监督，发现质量问题，立即向施工单位提出意见，要求限期整改。每月定期召开群众监督员、群众代表、施工单位三方议事会议，了解群众诉求，反馈办理情况，把民生实事办实办好。

（二）聚焦环境保护监督。生态环境是基层群众关心的焦点问题。三河镇为充分调动群众参与环境保护的积极性，积极探索人民群众民主监督途径，在全镇范围内推行民间河长参与河湖管理制度，围绕丰乐河、小南河等5 条主要河流，组织沿线村居推选出27 名热心群众担任民间河长参与河流治理。民间河长充分发挥宣传员、监督员、作战员作用，每周定期巡河，发现问题随手拍照记录，填写巡河登记表，上报到所属村（社区），并督促村（社区）及时整改销号。

（三）聚焦基层治理监督。在党组织的引领下，进一步完善网格化管理、精细化服务的基层治理平台，建立村（社区）组织协同、群众广泛参与的协商共治体系，广泛汇聚“两代表一委员”“红色小管家”等多方力量，通过上门走访、发放问卷、微信群反馈等形式，了解群众诉求。定期召开意见征集会、工作推进会、满意度测评会，就人居环境整治、物业服务提升、重大项目建设等事项进行协商议事，有力化解基层矛盾。2021 年以来，围绕推进小区非机动车停车棚和充电桩建设，通过召开座谈会、规划场地、征求居民意见，协商工作举措，推动建设非机动车停车棚150余处、充电桩120组，消除了乱停乱放、飞线充电带来的安全隐患。

（四）聚焦法治建设监督。作为合肥市基层立法联系点，三河镇充分发挥民意“直通车”作用，主动邀请群众、人大代表参与法律草案意见征询。一年多来，三河镇立法信息收集点先后就《公司法》《反电信网络诈骗法》等10 多部法律草案，组织代表、群众座谈，上报意见建议30 多条。充分发挥政法干警、法律工作者的专业优势和人大代表的桥梁纽带作用，通过开展法治微讲堂、进村入户发放宣传资料、送法进校园、送法进企业等方式，营造尊法学法守法用法的良好社会氛围。邀请群众参与《道路交通安全法》《食品安全法》等执法检查，进一步保障群众的知情权、参与权和监督权。

五、全过程人民民主基层实践点经验分析

（一）党建引领是保证。习近平总书记指出，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。坚持党的领导，是发展全过程人民民主的最大体制优势，是发展全过程人民民主的根本保证，必须充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，确保党的理论、路线、方针政策和决策部署在基层实践中全面贯彻和有效执行，确保全过程人民民主基层实践正确政治方向。比如，肥东县桥头集镇在镇党委领导下，充分发挥党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，各社区以社区党委为核心，社区党支部为分支，各党小组为单元网格，各党员（村民组）为微网格，形成上下贯通、执行有力、全面覆盖的网格体系，切实把党的政治优势和组织优势转化为基层社会治理优势，形成基层网格治理新格局。桥头集镇坚持党建引领推动基层网格治理的做法经验，先后被中国网、安徽先锋网等媒体关注报道。

（二）群众参与是基础。习近平总书记强调，“我们要健全人民当家作主制度体系，扩大人民有序政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督”。人民群众是全过程人民民主最直接的参与者、行动者和实践者，必须坚持以人民为中心，完善基层民主制度体系，保障人民群众广泛、深入参与日常政治生活和社会生活，使每一项工作都汇集民意、集中民智、赢得民心。比如，亳州路街道为解决老年人就餐问题，在滨南社区老年食堂建设过程中，制订“政府搭台、企业唱戏、社区参与，老人得实惠”方案，广泛听取群众意见建议，积极发动群众参与食堂的规划、建设、管理全过程，让老年人助餐服务更贴民心。滨南社区老年食堂作为省民政厅出台《老年助餐服务实施方案》之后，全市建成开业的第一家社区食堂，受到了社区群众的普遍欢迎，中央电视台《新闻联播》深入报道了该街道推进民主协商完善养老就餐服务的经验做法。

（三）精心选题是前提。习近平总书记指出，“必须坚持在发展中保障和改善民生，鼓励共同奋斗创造美好生活，不断实现人民对美好生活的向往”。不断满足人民对美好生活的向往是发展全过程人民民主的奋斗目标，必须把办好群众身边的“关键小事”作为首选题目，聚焦民生实事、环境保护、基层治理、法治建设等重点任务，科学谋划部署，认真办理落实，确保人民享有的生存权、发展权、健康权得到充分保障。比如，肥西县三河镇因丰乐河、杭埠河、小南河三水流贯其间而得名，水环境生态保护一直以来都是辖区群众普遍关注的重点。三河镇以群众所思所盼为重点指向，紧扣河道治理，深入推进民间河长制，积极宣传发动群众参与到环保宣传、巡查、监督、整改工作中，推动生态环境质量持续改善。2023 年3 月29 日，全国人大常委会法工委调研组在三河镇考察党建引领全过程人民民主基层实践点建设工作时，对该项工作给予充分肯定。

（四）搭建平台是支撑。习近平总书记指出，“拓展民主渠道，丰富民主形式，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。多样、畅通、有序的平台载体是感知民情、把握民意、集聚民智的有效支撑和重要依托，让民意表达渠道更畅通。比如，蜀山区荷叶地街道着力搭建群众参与的有效途径，扎实推行选民代表会议制度，通过召开街道选民代表大会，听取和讨论街道经济社会发展情况、参与民主管理和社会治理、监督工作落实，让群众的操心事、烦心事、揪心事有地方诉求、有渠道回应、有办法解决，形成街道民主决策的重要平台。这一制度探索，受到《人民日报》《法治日报》《工人日报》等多家中央媒体和社会各界广泛关注。

（五）解决问题是关键。习近平总书记指出，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的”。着力解决群众急难愁盼问题，解决发展不平衡不充分问题，是发展全过程人民民主基层实践的应有之义。必须坚持问题导向，紧扣党委关心、社会关注、群众关切，不断提出真正解决问题的新理念新思路新办法，有效促进经济持续健康发展和社会和谐稳定，切实提高群众获得感、幸福感、安全感。比如，肥西县三河镇人大在走访群众时，了解到合铜路沿线夜间没有路灯、群众出行不畅的情况，立即组织相关部门和人大代表实地察看，邀请沿线村居书记、群众代表参加座谈会，形成议案后提交肥西县十八届人大一次会议审议。议案经批准办理，累计投资2100 万元，安装路灯456盏。项目论证、设计、施工、验收等全过程都邀请群众参与，让群众监督，由群众评价。群众纷纷点赞，合铜路从“黑灯瞎火”到“灯光璀璨”，解决的是通行的困难，温暖的是百姓的心坎。