“法无授权不可为”与人大工作创新的关系之浅见

章国华

（湖州市人大常委会，浙江湖州，313000）

在公权和私权的关系上，有一句法谚，即对公权而言，“法无授权不可为”，对于私权而言，“法无规定皆可为”。“法无授权不可为”是国际通行的法律原则，在我国虽不是法律渊源，但在我国行政法领域颇为推崇，或可以在法治建设上借鉴引用。在新时代，我国各级人大和“一府一委两院”紧紧围绕经济社会发展要求，执行法律规定，遵循法治精神，注重实践探索、理论创新和制度创优，人民代表大会制度运行更加顺畅，全过程人民民主的成效不断显现，但在发展中也存在一些问题和不足，需要研究改进。查究问题和不足，我们发现，一定意义上与“法无授权不可为”的要求和人大工作创新的关系认识不清、把握不准相关。

一、人大工作创新要把握“法无授权不可为”要求的规范指向。“法无授权不可为”与“法无规定皆可为”并提，其“不可为”对象针对的是私权，其蕴含的精神在于公权不得侵害私权。一切权力来源于人民，人民已授予的为公权，未授予的为自行保留的私权。从这意义上考量，人大行使的权力，与行政权、监察权、审判权、检察权同相比较，对照“法无授权不可为”的要求，既有共性，也有个性。共性方面，两者都是公权力，都要遵循法定的权限和程序要求；个性方面，行政权、监察权、审判权、检察权与私权的关系更为直接、更加密切、更具影响力，因此，如果没有法律的明确规定，履职行为不得影响公民和组织的权利和义务。“一府一委两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督。习近平总书记在中央人大工作会议上强调，各级人大及其常委会要用好宪法赋予人大的监督权，实行正确监督、有效监督、依法监督，是我们理解和把握人大行使监督权的行动指南。人大依法履职，很重要的一方面工作任务就是监督和支持行政权、监察权、审判权、检察权规范有序运行，督促其不得违法侵害私权，确保“法无授权不可为”要求在行政权、监察权、审判权、检察权行使中的落地落实。当然，人大在行使权力中，特别是行使立法权、决定权情况下也会直接影响私权，同样要落实“法无授权不可为”要求。

二、人大工作创新要在遵循“法无授权不可为”要求下积极作为。一方面，人大工作必须要依法，要有边界、讲规矩、守底线，受法律规制，将法律规定范围事项做足做实，法律明确规定的要求不能突破。另一方面，人大工作有必要创新也必须创新，要坚持与时俱进，立足于有效监督，着力创造性落实和发展性转化，支持和推进各有关方面依法履职。应当注意防止两种片面认识：一种片面认识认为“法无授权不可为”要求，只针对“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法，不针对人大工作，人大创新工作可以随意创新，不受影响。这种认识过于激进，认为人大是权力机关，可以无视法律明确规定，在人大创新工作上自以为是、无所顾忌、自行其是，得不到相关方面的内心支持，最后也必然会破坏法律的权威和法秩序的稳定性。实践中，出现了人大个案监督、代表参与庭审评议等不适当做法，争议很大，一定程度上影响了行政权、司法权等的正常行使。人大创新工作，要体现“法无授权不可为”的要求，坚持在宪法法律授权下进行，依照法律规定、法治精神和原则开展工作。另一种片面认识认为贯彻“法无授权不可为”要求，人大工作创新必须在法律条文明确规定中行动，法律明确规定的可以做，法律没有明确规定的不能做；只能在做好工作的方法和手段上创新，不能有内容和载体的创新。这种认识过于保守，教条主义、形式主义倾向严重，不去研究考虑创新工作的价值导向和实际效果，只简单对比法条，认为人大创新工作必须有规定、释义等，没有的不能干，干了就是乱作为。这种思维的存在，直接或者间接影响了创新工作的开展和创新实践的探索。按照这样的思维实践，就不可能有当下民生实事票决、人代会听取“两院”年度报告、专题询问会、参与式预算监督等实践创新推进法律修改的案例了。

三、人大创新工作的方方面面切实彰显“法无授权不可为”要求。首先，要充分认识人大工作创新的内涵、范围和原则。人大工作创新是人大依照宪法法律的授权，在坚守法治底线的基础上，履行权力机关职责过程的制度、机制、方法、手段、平台、载体等各领域的实践、探索和创制。人大工作创新要明确范围，必须把牢政治红线、法治底线和为民高线，必须符合宪法法律的精神，必须践行全过程人民民主，必须维护法律权威和法制统一。人大工作创新要把握原则：坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，重大制度和实践创新应当向同级党委汇报，在党委的支持下推进；坚持监督与支持并举，从服务助推经济社会发展中寻找坐标、找准切入；坚持贯彻人民代表大会制度这一根本制度，牢记权力来自于人民，真正落实以人民之心为心、以人民之念为念的理念；坚持贯彻法治精神，不突破法律明确规定，不违反法治原则和要求；坚持循序渐进、争取授权、试点先行，不做超越发展阶段的事，不做影响社会大局稳定的事。其次，在人大工作的各个方面和环节要把握好边界和要求。人大立法中的创新，要坚持“不抵触、有特色、可操作”原则，其中“不抵触”指的是不违反上位法，“有特色”要求有创制，立法空间很大，特别是新修改的立法法进一步扩大了地方立法权限，人大立法工作创新大有可为。人大监督中的创新，监督法规定了主要监督方式，但并未禁止也未排斥新的监督方式，只要监督目的出于公心，为了监督公权力运行，着力维护群众合法权益，且不违反宪法确立的权力架构，都可以更加积极地探索。人大决定工作中的创新，对“一府一委两院”要求依法履职可以提出更高标准、更实举措，但涉及群众权利义务的规定则要审慎，若是赋权性、宣导性的可以积极纳入，若是新增义务性的则应尽量避免。在人大人事任免工作中的创新，要坚持党管干部原则，严格遵循法定程序，同时也可以在加强任免前知情权、听取候选干部的表态发言等方面做些探索，确保选任干部更好树立人大意识和对人民负责的理念。在人大代表工作创新中，要进一步发挥代表的主体作用，促进人大代表更好履职出新招、出硬招、出实招。第三，要以适度容错的态度对待人大工作创新的风险。对政府创新工作，党和政府出台了容错免责的政策制度，对于人大创新工作，同样需要设定相应的合理机制，使富有创新精神的人大同志提振精气神、放下包袱实干争先。要鼓励和支持各级人大结合本地经济社会发展水平和自身实际，在宪法框架下、守法底线上积极探索原创性、特色性、实效性的制度和实践措施。对于探索中出现失误或者偏差，只要不是原则性的问题，且未牟取私利、未损害公共利益的，加强督促整改，对其个人可以免于责任追究。